คอลัมน์ปรีชา'ทัศน์: การคลังยุคหุ่นยนต์ตอนที่ 5

ข่าวเศรษฐกิจ 19 กรกฎาคม พ.ศ. 2562 —หนังสือพิมพ์แนวหน้า

ศาสตราจารย์ ดร.สุเมธ ศิริคุณโชติ

หนี้สาธารณะ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการกู้ยืมของรัฐ เงินที่ได้รับจากการ กู้ยืมมีสถานะเป็นรายรับคล้ายรายได้สาธารณะ แต่มีข้อผูกพันว่าต้อง จ่ายคืนตามกำหนดเวลาพร้อมดอกเบี้ย จึงเป็นรายได้เทียมหรือรายได้ ในอนาคตที่ดึงมาใช้ก่อน ส่วนเงินที่ใช้คืนเจ้าหนี้มีสถานะเป็นรายจ่าย สาธารณะอย่างหนึ่ง ปัญหาว่าหนี้สาธารณะต่างจากหนี้เอกชนอย่างไร1รัฐควรจะกู้ยืมหรือใช้หนี้คืนหรือไม่ เมื่อใด อย่างไร ควรจะมีกฎหมายวางกรอบเรื่องเหล่านี้หรือไม่ เช่น มีเงื่อนไขในการใช้จ่าย ในการจัดเก็บภาษีมาใช้หนี้อย่างไรบ้าง การกู้ยืมเงินควรจะกำหนดเพดานหรือวิธีการอย่างไรหรือไม่ เป็นสิ่งที่ต้องให้ความสนใจ

นอกจากนี้ การลงทุนของรัฐในบางกรณีอาจจะเห็นได้ว่าเป็นการเข้ามาแข่งขันและแย่งใช้ทรัพยากรของภาคเอกชน เช่น เงินทุน ในประเทศที่มีอยู่อย่างจำกัดเอกชนก็ต้องการเงินทุนเพื่อนำไปลงทุน ในสิ่งต่างๆ หากรัฐนำเงินทุนเหล่านี้ไปใช้จ่ายในโครงการใหญ่ๆ2โดยอาศัยอำนาจรัฐ ก็จะส่งผลกระทบต่อภาคเอกชนในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนและอัตราดอกเบี้ยได้

"หนี้สาธารณะ" ของไทย (50.4%ของ GDP-ปี 2016) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นแล้วยังไม่สูงนัก (แต่ต้องเทียบขอบเขตของคำนิยามว่าหนี้สาธารณะ ประกอบด้วย เพราะอาจยังไม่นับรวมหนี้นอกงบประมาณ หนี้ในอนาคตที่ค่อนข้างแน่นอน ฯลฯ) ประเทศที่มีหนี้สาธารณะในอัตราที่สูงในปัจจุบันได้แก่ ญี่ปุ่น (234.7% ของ GDP-ปี 2016)3 สหรัฐอเมริกา (73.8% ของ GDP- ปี 2016), อังกฤษ (92.2% ของ GDP-ปี 2016), อิตาลี (132.5% ของ GDP-ปี2016) และมีการวิเคราะห์กันว่าความเคลื่อนไหวของหนี้สาธารณะของประเทศต่างๆ ในแต่ละปีเปรียบเทียบกันส่วนใหญ่1 ลักษณะของหนี้สาธารณะเมื่อดูจาก "ผู้กู้" หรือ "ผู้ค้ำประกัน" ก็จะเห็นชัดว่าไม่ใช่เอกชน นอกจากนี้ ยังมีลักษณะที่ต่างจากหนี้เอกชนอีกประการหนึ่ง คือ จะเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ

โดยทั่วไปในเรื่องหนี้เรามักจะคิดกันว่า ถ้ารัฐจะกู้จากใครก็เป็นเรื่องความสมัครใจยินยอมของทั้ง 2 ฝ่ายคือผู้กู้และผู้ให้กู้ แต่ถ้าเป็น "หนี้สาธารณะ" แล้ว บางทีรัฐก็อาจจะใช้ "อำนาจรัฐ" เข้าไปเกี่ยวข้องทำให้ไม่ใช่เป็นเรื่องที่ยินยอมสมัครใจ 100% โดยอาจมีเรื่องบังคับกันบ้าง เช่น ดอกเบี้ยที่รัฐจะให้ ตรงนี้รัฐไม่ต้องไปคิดแบบเอกชนเลยว่ามีเงินมากน้อย ต้องจ่ายดอกเบี้ยมากน้อย เพราะเป็นเรื่องที่รัฐทำแทนประชาชนทุกคน ฉะนั้นถ้ามีความจำเป็น รัฐอาจเสนอให้ดอกเบี้ยในอัตราที่สูงก็ได้เพื่อจูงใจให้คนมาปล่อยกู้แก่รัฐบาลหรือกระทรวง ทบวง กรม รัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการกู้เงินในประเทศหรือนอกประเทศ ซึ่งปกติก็แน่นอนว่าไม่มีลูกหนี้รายใดจะมั่นคงเท่ากับรัฐ หรือบางครั้งรัฐอาจใช้อำนาจโดยให้ดอกเบี้ยน้อย หรือไม่ให้ดอกเบี้ยเลยก็ได้เพราะการทำสัญญาต่างๆ กับรัฐนั้นโดยทั่วไปมักเป็นสัญญาที่มีลักษณะบังคับฝ่ายเดียว อันรวมไปถึงสัญญากู้ด้วย เหตุที่รัฐทำได้ก็เพราะรัฐมีอำนาจเหนือเอกชน มีตัวอย่างว่าในภาวะสงครามรัฐอาจกู้ยืมเงินจากเอกชนโดยให้ดอกเบี้ยในอัตราต่ำหรือไม่ให้ดอกเบี้ยเลย หรือใช้อำนาจรัฐลดอัตราดอกเบี้ย หรือถึงกับออกกฎหมายปลดหนี้ก็มี อนึ่ง รัฐอาจกู้ยืมเงินก้อนใหม่มาใช้หนี้ค้างเก่าก็ได้ หรืออาจใช้วิธีบังคับเอกชนทางอ้อม เช่น ปกติแล้วธนาคารจะเอาเงินที่ประชาชนฝากไว้มาปล่อยกู้เพื่อหากำไรจากส่วนต่างของดอกเบี้ย เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดกรณีที่ธนาคารเอาเงินไปปล่อยกู้มากจนไม่มีปัญญาจ่ายคืนให้กับลูกค้าในกรณีที่มีคนแห่มาถอนเงิน โดยทั่วไปจึงมีกฎหมายที่บังคับให้ธนาคารต้องกันเงินส่วนหนึ่งเป็นทุนสำรองตามสัดส่วนการให้กู้ยืมเงิน เผื่อไว้ว่าจะมีคนมาถอนเงินกะทันหัน ธนาคารจะได้มีสภาพคล่องเพียงพอ ตรงจุดนี้ รัฐจึงสามารถบังคับผ่านการใช้มาตรการทางการเงินโดยธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นผู้ดูแลความมั่นคงของสถาบันการเงิน กล่าวคือถ้ารัฐต้องการจะกู้เงิน รัฐก็อาจจะไปบอกให้แก้ไขอัตราเงินทุนสำรองดังกล่าวให้สูงขึ้น เมื่อธนาคารต้องคงทุนสำรองมากขึ้น ธนาคารก็อาจจะต้องไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลไปเป็นทุนสำรองเพราะเป็นหลักทรัพย์ที่มั่นคงและมีดอกเบี้ย ดังนั้นกรณีนี้ธนาคารจึงนำเงินฝากของประชาชนมาให้รัฐบาลกู้ในรูปของการซื้อพันธบัตรเพิ่มทุนสำรองตามที่กฎหมายกำหนด2 ดังเช่นรัฐบาลสหรัฐฯ ที่ใช้งบประมาณและทรัพยากรมหาศาลในการก่อตั้งองค์การ NASA และส่งคนไปเหยียบดวงจันทร์จนเป็นผลสำเร็จ3 ตำราของญี่ปุ่น ได้กล่าวถึงผลกระทบของหนี้สาธารณะว่า ถ้าหนี้สาธารณะทับถมเพิ่มพูนขึ้นเรื่อยๆ ก็จะเกิดผลกระทบที่สำคัญ 3 ด้าน คือ (1) ผลกระทบ ต่อนโยบายของรัฐ: จะทำให้นโยบายของรัฐแข็งกระด้างขาดความยืดหยุ่น เพราะเมื่อรัฐกู้มาก เจ้าหนี้ก็มักจะวางกรอบเงื่อนไขต่างๆ ไว้มากตามไปด้วย รัฐจะทำสิ่งใดก็ต้องอยู่ในกรอบ ไม่มีอิสระเหมือนตอนที่ไม่เป็นหนี้ และการที่รัฐต้องกันงบประมาณส่วนหนึ่งไปชำระหนี้(เงินต้น+ดอกเบี้ย) ก็ทำให้รายจ่ายในส่วนที่ต้องนำไปใช้นโยบายต่างๆลดน้อยลง ทำให้การใช้รายจ่ายสาธารณะไปจัดสรรการใช้ทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพสูงสุดตามหน้าที่ทางการคลังมีบทบาทน้อยลง ทำให้ประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรลดลง (2) มีผลกับจิตใจของประชาชน: ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในรัฐ เพราะรัฐบริหารจนทำให้กลายเป็นหนี้ ทำให้ถูกเจ้าหนี้บังคับวางกรอบเงื่อนไขต่างๆ เมื่อประชาชนขาดความเชื่อมั่นในรัฐก็จะทำให้การบริโภคของประชาชนลดน้อยลง เพราะประชาชนรู้สึกไม่มั่นคงหรือไม่ปลอดภัย ต้องใช้จ่ายอย่างประหยัด อันทำให้สินค้าต่างๆ ขายได้น้อยลง เมื่อขายสินค้าได้น้อยก็ทำให้โรงงานได้รับผลกระทบถึงขั้นอาจจะต้องเลิกจ้างคนงานหรือปิดโรงงาน ซึ่งจะยิ่งซ้ำเติมสภาวการณ์ดังกล่าว ทำให้เศรษฐกิจฝืดเคือง ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ถ้ารัฐกู้เงินเป็นจำนวนมากแล้ว ส่วนใหญ่จะทำให้อัตราดอกเบี้ยในประเทศสูงขึ้น เพราะรัฐต้องไปแย่งแหล่งเงินทุนกับภาคเอกชนที่ต้องการใช้เงิน ซึ่งอาจจะผลักดันทำให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น เมื่อดอกเบี้ยสูงขึ้นก็จะทำให้ต้นทุนของการลงทุนที่ต้องไปกู้เงินแพงขึ้น ต้องใช้เงินมากขึ้น เมื่อต้นทุนสูงขึ้น ผู้ลงทุนก็จะผลักภาระให้ผู้บริโภค หรือถ้าผลักไม่ได้ก็ต้องรับภาระไว้เอง ซึ่งจะทำให้คนไม่ค่อยอยากลงทุน เมื่อการลงทุนลดน้อยลง เงินในระบบก็น้อยลง เพราะคนไม่อยากใช้จ่ายเงินซึ่งจะยิ่งซ้ำเติมทำให้เศรษฐกิจฝืดเคืองเข้าไปใหญ่ ถ้าร้ายยิ่งกว่านั้นก็คือ นักลงทุนจะพากันหนีย้ายไปลงทุนที่ต่างประเทศแทน (3) ด้านความเป็นธรรมระหว่างคนตามชั้นอายุ (generation): ถ้ารัฐกู้เงินมามาก ในสมัยที่กู้มาถ้ากู้มาเพื่อบริโภคก็จะกลายเป็นว่าเงินกู้นั้นเป็นประโยชน์กับคนในยุคที่กู้ แต่ถ้ารัฐใช้หนี้ไม่หมดภาระหนี้สินก็จะกลายเป็นภาระของคนรุ่นถัดไป กลายเป็นว่าคนรุ่นหนึ่งได้กินได้ใช้แต่คนอีกรุ่นหนึ่งกลับต้องทำงานหนักเพื่อหาเงินใช้หนี้ที่ตนไม่ได้เป็นผู้ก่อและไม่ได้ประโยชน์จากเงินกู้ ดังกล่าวผลกระทบในด้านต่างๆ เหล่านี้ก็จะทำให้เศรษฐกิจฝืดเคืองขึ้น ขายของได้ยากขึ้น โรงงานปิดตัวลง คนว่างงานจะเพิ่มมากขึ้น เมื่อคนไม่มีเงินไม่มีรายได้ก็จะเกิดความเดือดร้อนไปทุกหย่อมหญ้า คุณภาพชีวิตโดยรวมก็ย่ำแย่ลง ส่งผลทำให้สังคม เศรษฐกิจฟื้นตัวได้ยากเพราะคนจะหดหู่ไม่มีความหวัง สอดคล้องกับพุทธศาสนสุภาษิตที่ว่า "การเป็นหนี้เป็นทุกข์ในโลก (อินาทานํ ทุกขํโลเก)" อนึ่ง หลักในการจัดสรรทรัพย์ของชาวพุทธ คือโภควิภาค 4 นั้น เสนอว่าควรแบ่งทรัพย์ที่หาได้เป็น 4 ส่วน 1 ส่วนแรกไว้ใช้จ่ายเลี้ยงตน คนที่ควรบำรุงเลี้ยง และทำประโยชน์ตามหลักโภคาทิยะ 5 ประการ คือ (1) เลี้ยงตน บุพการี ผู้สืบสันดาน คนในปกครอง (2) บำรุงมิตรสหายและผู้ร่วมกิจการงาน (3) ปกป้องสวัสดิภาพ (4) ทำพลีคือบูชาและบำรุงญาติ แขก ผู้ล่วงลับ ราชการ เทวดา (เช่นการเสียภาษีเพื่อตอบแทนบริการสาธารณะที่ทำให้เรามีชีวิต มีรายได้ในระดับที่พอสมควร) (5) อุปถัมภ์บำรุงพระสงฆ์ และบรรพชิตผู้ประพฤติดี ประพฤติชอบ ไม่ประมาทมัวเมา 2 ส่วนต่อมา ไว้ใช้เป็นทุนประกอบการงาน (ไม่รวมการซื้อหวย เล่นพนัน) 1 ส่วนสุดท้าย เก็บไว้ใช้จ่ายในยามจำเป็นจะมีลักษณะเป็นวงกลม คือ เพิ่มบ้าง ลดบ้าง เป็นจำนวนเงินที่ใกล้ๆ กัน แต่หนี้สาธารณะของญี่ปุ่นกลับเพิ่มมากขึ้นทุกปี อย่างไรก็ตาม สิ่งที่แปลกก็คือญี่ปุ่นกลับได้กู้ในอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าปกติมาก เพราะปกติถ้าลูกหนี้มีหนี้จำนวนมาก เจ้าหนี้มักคิดดอกเบี้ยสูงตามไปด้วย ซึ่งน่าศึกษาว่าเป็นเพราะอะไร

ปัญหาว่าใครเป็นผู้รับภาระหนี้สาธารณะ ปกติ การกู้หนี้ ยืมสินก็จะมี "ช่วงที่กู้" กับ "ช่วงที่ใช้คืน" กล่าวคือ เงินที่กู้มาก็จะ ถูกนำมาใช้ในช่วงเวลาหนึ่งและจะมีการจ่ายคืนในอีกช่วงเวลาหนึ่ง เพราะฉะนั้นช่วงที่กู้เงินมาก็จะช่วยเพิ่มการบริโภค (มีสินค้าและบริการ ให้ใช้มากขึ้น) ส่วนตอนที่ต้องเก็บภาษีเพื่อนำไปใช้หนี้นั้น การบริโภคก็จะลดน้อยลงเพราะเป็นช่วงที่รัฐดูดเงินของเอกชนในรูปของภาษีเพื่อนำไปใช้หนี้ เมื่อพิจารณาภาระในเชิงนิตินัย คนรุ่นต่อไปต้องรับภาระจ่ายภาษีเพื่อนำไปชำระเงินต้นและดอกเบี้ยหรือปรับโครงสร้างหนี้ใหม่เพราะในช่วงที่กู้มาคนในรุ่นนั้นได้รับประโยชน์และยังไม่ต้องใช้หนี้ (อาจจะใช้แค่ดอกเบี้ยเล็กๆน้อยๆไปเรื่อยๆ) ซึ่งถ้าเป็นกู้มาในระยะยาว และรัฐกู้ใหม่ใช้หนี้เก่าไปเรื่อยๆ คนที่อยู่ในยุคที่กู้เงินมาก็อาจตายไปหมดแล้ว กลายเป็นว่าคนในยุคถัดมาอาจไม่ได้รับประโยชน์จากเงินกู้นั้นแต่คนยุคถัดมากลับต้องแบกรับภาระใช้หนี้เงินต้นและดอกเบี้ย

ทั้งนี้เว้นแต่จะเป็นกรณีที่กู้มาแล้วเกิดรวยขึ้นอย่างกะทันหันจนมีเงินใช้หนี้ภายในยุคที่กู้มานั่นเอง แต่ถ้าพิจารณาภาระในเชิงพฤตินัย (มองในเชิงความเป็นจริง มิใช่มองในเชิงกฎหมายหรือนิตินัย) การกู้ในประเทศเท่ากับโอนเงินระหว่างกันเอง การบริโภครวมเท่าเดิมจึงไม่เป็นภาระเพิ่มของคนรุ่นต่อไป อธิบายได้ว่ากรณีที่ "กู้ในประเทศ" ผู้ให้กู้ก็คือคนในชาติไม่ใช่รัฐบาลต่างชาติหรือองค์การระหว่างประเทศ ในทางความเป็นจริงคือคนที่มีเงินเหลือก็นำเงินมาให้รัฐบาลกู้ และรัฐบาลนำเงินนั้นไปใช้เพื่อประโยชน์ส่วนรวม สร้างสินค้าและบริการสาธารณะ เพราะฉะนั้นคนที่ได้ประโยชน์กับคนที่จ่ายเงินก็คือคนในชาติเดียวกัน เป็นคนกันเองเหมือนคน ในครอบครัว เหมือนพ่อแม่พี่น้องหยิบยืมกันโดยผ่านรัฐบาลเป็นตัวกลาง เมื่อถึงเวลาที่รัฐบาลต้องใช้เงินคืนก็เอาจากคนในประเทศ คือ โอนกันไปโอนกันมาเป็นกระเป๋าซ้ายเข้ากระเป๋าขวาไม่ได้ตกเป็นภาระของคนรุ่นต่อไป หากแต่โอนกันเองในแต่ละรุ่น4

4 แต่ละคนก็จะมีลูกหลาน เพราะฉะนั้นคนรุ่นปู่ได้ประโยชน์ คนรุ่นนั้นก็มีคนให้กู้ มีคนที่ได้รับประโยชน์ พอถึงรุ่นที่ต้องใช้คืนก็เป็นเรื่องที่ทายาทของแต่ละฝ่ายสืบทอดกันไป ถ้ามองว่าทายาทกับเจ้ามรดกที่มีชีวิตอยู่ในตอนที่กู้ ให้กู้ เป็นชีวิตที่ต่อเนื่องกัน ก็ไม่ได้เป็นภาระที่ส่งต่อไปยังคนชั้นอายุถัดไป เพราะว่าคนรวยก็มีมรดกตกทอดทิ้งให้ลูกหลาน


เราใช้ cookies เพื่อบริการที่ดีขึ้นสำหรับคุณ อ่านข้อตกลงการใช้บริการ