คอลัมน์เขียนให้คิด: เมื่อบริษัทเอกชนจับรัฐเป็นเชลย

ข่าวเศรษฐกิจ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2562 —หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์

บัณฑิต นิจถาวร ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล ประเด็นการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งทำงานตามหน้าที่ตามอำนาจที่มี กับการทุจริตคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นเรื่องที่พบเห็นได้ทั่วโลก ที่การทุจริตคอร์รัปชันมาจากการแทรกแซงการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐโดยภาคเอกชน คือ บริษัทธุรกิจ ที่ต้องการให้การตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐออกมาเป็นประโยชน์กับบริษัทตน ซึ่งภาษาอังกฤษใช้คำว่า "State Capture" คือ บริษัทเอกชนจับภาครัฐเป็นเชลย หมายถึงเจ้าหน้าที่รัฐรับสินบนจากบริษัทธุรกิจ

          ข่าวดังขณะนี้ในเรื่องนโยบายสาธารณะและ     ธรรมาภิบาลก็คือ การแบนสามสารเคมีอันตราย คือ สารคลอร์ไพริฟอส พาราควอต และไกลโฟเซต ซึ่งล่าสุดมีการเคลื่อนไหวทั้งคัดค้านและสนับสนุน โดยต่างฝ่ายต่างให้ข้อมูลในมิติต่างๆ แต่ที่ถูกจับตามากที่สุดก็คือ การตัดสินใจของคณะกรรมการวัตถุอันตราย ที่จะมีการประชุมในวันที่ 22 ตุลาคมนี้ ที่มีหน่วยงานเข้าประชุมกว่า 29 หน่วยงาน รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิว่าจะตัดสินใจโดยให้ความสำคัญกับความปลอดภัย สุขภาพชีวิตของเกษตรกร รวมถึงระบบนิเวศโดยรวมหรือไม่ หรือจะตัดสินใจด้วยเหตุผลอื่น ซึ่งอาจเป็นเพื่อประโยชน์ของผู้มีอิทธิพลที่อยู่เบื้องหลัง จนมีการพูดถึงการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และการทุจริตคอร์รัปชัน

สินบนนี้เริ่มจากบริษัทธุรกิจ ที่ต้องการให้การตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐออกมาเป็นประโยชน์ต่อบริษัทของตนจึงให้สินบน และการให้สินบนนี้ไม่ใช่ครั้งคราว แต่เกิดขึ้นต่อเนื่องเป็นเวลานานติดต่อกัน เพื่อบริษัทที่ให้สินบนจะสามารถรักษาและปกป้องผลประโยชน์ของตนโดยการให้สินบนต่อเนื่องเป็นปีๆ จนเจ้าหน้าที่รัฐที่รับสินบนเปรียบเหมือนเป็นเชลยของบริษัทเอกชน ที่สำคัญแม้เจ้าหน้าที่ที่รับสินบนจะออกไปแล้ว หรือหมดหน้าที่ไปแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ที่มาใหม่ก็จะถูกเสนอสินบนเช่นเดียวกัน จนอิทธิพลของบริษัทที่ให้สินบนที่มีต่อการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐเกิดขึ้นต่อเนื่อง ทำให้การตัดสินใจที่ให้ประโยชน์ต่อบริษัทที่ให้สินบนเกิดขึ้นต่อเนื่องไม่เปลี่ยนแปลง

State Capture หรือกรณีบริษัทจับรัฐเป็นเชลยที่ดังที่สุดขณะนี้คือ กรณีของประเทศแอฟริกาใต้ที่อดีตประธานาธิบดีจาค็อบ ซูมา ถูกจับกุมในข้อหาทุจริตคอร์รัปชันในช่วงดำรงตำแหน่ง และการไต่สวนพาดพิงถึงบริษัทเอกชนของพี่น้องตระกูลกุฟตาที่ใกล้ชิดกับประธานาธิบดี ที่ใช้การจ่ายสินบนสร้างอิทธิพลต่อการตัดสินใจของประธานาธิบดี ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง การประมูลโครงการภาครัฐ หรือแม้แต่การให้ตำแหน่งรัฐมนตรีต่อบุคคลที่พร้อมตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของบริษัท ผ่านอิทธิพลที่บริษัทมีต่อประธานาธิบดี สร้างความเสียหายให้กับประเทศรัฐบาลแอฟริกาใต้ปัจจุบันจึงเอาจริงกับเรื่องนี้ จัดให้มีการไต่สวนสาธารณะในเรื่องนี้ ทั้งในเวทีระบบยุติธรรม และเวทีขนานของภาคประชาสังคมเพื่อเอาผิดลงโทษผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการประจำ และบริษัทเอกชน ให้เป็นเยี่ยงอย่างเพื่อไม่ให้การปล้นหรือขายประเทศแบบนี้เกิดขึ้นอีก

ในบ้านเราปัญหาคอร์รัปชันของเราแย่กว่าของประเทศแอฟริกาใต้ ปีล่าสุด 2018 แอฟริกาใต้ได้คะแนนความโปร่งใส 43 จากร้อยอยู่ในอันดับที่ 73 ของโลก ขณะที่ไทยแย่กว่าได้คะแนน 36 จากร้อย และอยู่ที่อันดับ 99 ของโลก จึงปฏิเสธไม่ได้ว่าการทุจริตคอร์รัปชันแบบเอกชนจับรัฐเป็นเชลยจะไม่มีในบ้านเรา คือ มี และไม่ใช่เฉพาะการแทรกแซงการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่เป็นเรื่องๆ แต่เป็นการแทรกแซงเพื่อรักษาอำนาจผูกขาดในธุรกิจ เพื่อไม่ให้บริษัทที่เป็นคู่แข่งเข้ามาแย่งประโยชน์ที่ได้ ตัวอย่างเช่น บริษัทต้องได้สัมปทานจากหน่วยงานรัฐต่อเนื่องเป็นสิบๆ ปี ดังนั้นการจับเจ้าหน้าที่รัฐเป็นเชลยจึงเกิดต่อเนื่องเป็นสิบๆ ปีเช่นกัน หมายความว่า ความเป็นเชลยจะต้องมีต่อเนื่องไม่ว่าใครจะมาเป็นรัฐบาล ซึ่งกลไกที่เหมาะที่สุดที่จะจับเป็นเชลยก็คือ กลไกของระบบราชการ ทั้งระดับกรมและรัฐวิสาหกิจ

ด้วยเหตุนี้บริษัทเจ้าของสินบน เจ้าของสัมปทานจึงมักจะจับเจ้าหน้าที่รัฐในหน่วยราชการที่มีอำนาจตัดสินใจในประเด็นของตนเป็นเชลยทุกระดับ ตั้งแต่หัวแถวสูงสุดจนถึงต่ำ พูดง่ายๆ คือ จับทั้งกรม ทั้งองค์กร เช่น รัฐวิสาหกิจ ทำให้ข้าราชการหรือผู้บริหารในหน่วยงานเหล่านี้จะรักษาผลประโยชน์ของบริษัทผู้ให้สินบนต่อเนื่องทุกยุคทุกสมัย จนบริษัทเหล่านี้เหมือนเป็นเจ้าของหน่วยงาน มีอิทธิพลได้ทุกเรื่องแม้การโยกย้ายเลื่อนตำแหน่งคนในองค์กร หรือกลั่นแกล้งบริษัทคู่แข่ง สำหรับบริษัทที่ให้สินบน สินบนเหล่านี้คือการลงทุน และวิธีทำธุรกิจที่ได้เจ้าหน้าที่รัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายมาเป็นมือเป็นไม้ ช่วยรักษาผลประโยชน์ของบริษัทให้มีต่อเนื่องจนถึงรุ่นลูกรุ่นหลาน

ผลคือ กลไกภาครัฐอาจมีเชลยแบบนี้เต็มไปหมด ทำให้การตัดสินใจนโยบายสาธารณะถูกบิดเบือน ระบบเศรษฐกิจไม่มีการแข่งขันหรือเป็นระบบที่มีการแข่งขันน้อย บริษัทที่ผูกขาดจะได้ประโยชน์ต่อเนื่อง และสามารถใช้อิทธิพลในการควบคุมข้าราชการ หาประโยชน์ผ่านการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐที่เป็นเชลย สร้างความเสียหายต่อประเทศมากขึ้น

ด้วยเหตุนี้การจับเจ้าหน้าที่เป็นเชลย จึงถูกพูดถึงว่าเป็นรูปแบบที่สามของการทุจริตคอร์รัปชันที่เห็นบ่อยในประเทศด้อยพัฒนาที่ปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง

รูปแบบแรก คือ การให้สินบนเจ้าหน้าที่รัฐ เพื่อซื้อความสะดวก ซื้อความได้เปรียบในการทำธุรกิจ เช่น การจัดซื้อจัดจ้าง และการประมูลเพื่อให้ได้งาน และซื้อความผิด คือ ทำผิดแล้ววิ่งเต้นให้สินบนเพื่อให้หลุดจากความผิด นี่คือรูปแบบแรก

รูปแบบที่สอง คือ การทุจริตทางนโยบายที่นักการเมืองต้องการหาประโยชน์จากอำนาจที่มีจากตำแหน่งการเมือง ตั้งโครงการขึ้นมาร่วมกับบริษัทเอกชนที่ร่วมโกงเพื่อสร้างโอกาสที่ตนเองจะได้เงินจากการทุจริตคอร์รัปชันเมื่อโครงการเกิดขึ้น โดยเงินที่ได้คือ เงินสินบนที่บริษัทที่ได้งานประมูลจะจ่ายให้ การทุจริตคอร์รัปชันประเภทนี้จะเกิดจากความร่วมมือของนักการเมืองและบริษัทเอกชนที่ร่วมกันคิดโครงการเพื่อร่วมกันโกงตั้งแต่แรก โดยบริษัทเอกชนจะได้เงินจากการดำเนินโครงการในฐานะผู้ที่ประมูลได้ นักการเมืองจะได้เงิน หรือสินบนจากบริษัทที่ร่วมคิดโครงการและประมูลได้ ที่น่าเศร้าก็คือ โครงการเหล่านี้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อเป็นเครื่องมือหาเงิน และตัวโครงการอาจไม่มีความจำเป็นต่อประเทศเลย แต่ก็เกิดขึ้นเพราะนักการเมืองและบริษัทเอกชนต้องการหาความร่ำรวยจากการใช้เงินของรัฐบาล

ที่หลายคนมักถามคือ แล้วบริษัทที่ร่วมคิดกับนักการเมืองจะประมูลงานได้อย่างไร ในเมื่อขั้นตอนของการจัดซื้อจัดจ้างของระบบราชการมีการกำกับตามกฎหมาย ว่าจะต้องมีการเปิดกว้างให้มีการแข่งขัน เรื่องนี้สำหรับบริษัทที่จะโกง และนักการเมืองไม่ใช่เรื่องยากที่จะคุมเกมให้บริษัทร่วมโกงเป็นผู้ชนะการประมูลในที่สุด ซึ่งวิธีหนึ่งที่เห็นบ่อยคือ ผ่านบริษัทที่ปรึกษา คือ หน่วยงานรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการมักเสนอให้มีการจ้างบริษัทที่ปรึกษาเข้ามาช่วยวางสเปกและวางกระบวนการคัดเลือกบริษัทที่เข้ามาร่วมประมูลเพื่อการตัดสินใจขั้นสุดท้ายของคณะกรรมการตัดสินการประมูล ซึ่งฟังแล้วดูดี บริษัทที่ปรึกษาก็จะจ้างคนนอกที่มีความรู้ เป็นนักวิชาการเข้ามาเป็นลูกจ้างช่วยวางสเปกและระบบการคัดเลือกในฐานะผู้เชี่ยวชาญ แต่ร้อยทั้งร้อยผู้เชี่ยวชาญเหล่านี้ก็คือคนของบริษัทร่วมโกงที่แฝงเข้ามาเพื่อควบคุมการออกสเปก และวิธีการคัดเลือกที่จะเป็นประโยชน์ต่อบริษัทที่ร่วมโกง มาอยู่กับบริษัทที่ปรึกษาที่รู้กันเป็นปีๆ จนงานประมูลเรียบร้อย และบริษัทที่ร่วมคิดร่วมโกงก็ได้งานในที่สุด นี่คือรูปแบบที่สองของการทุจริตเชิงนโยบายที่วงเงินและผลประโยชน์จะมีมหาศาล

ส่วนรูปแบบที่สาม คือ การจับเจ้าหน้าที่รัฐเป็นเชลยหรือ State Capture ที่บริษัทเอกชนต้องการโกงเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนผ่านการเข้าไปมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจด้านนโยบายของเจ้าหน้าที่รัฐ ในรูปแบบนี้บริษัทที่ให้สินบนจะเป็นด้านอุปสงค์ของสมการคอร์รัปชัน และเจ้าหน้าที่รัฐที่รับสินบนจะเป็นด้านอุปทาน ซึ่งกลับทางกับกรณีทุจริตคอร์รัปชันทั่วไปที่เจ้าหน้าที่รัฐที่เรียกสินบนเป็นอุปสงค์ของสมการคอร์รัปชัน โดยมีบริษัทเอกชนที่จ่ายสินบนเป็นด้านอุปทาน ความแตกต่างนี้ทำให้การแก้ไขปัญหาเอกชนจับรัฐเป็นเชลยจะต้องแก้ที่ด้านอุปทาน คือ การทำหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นสำคัญ คือ

หนึ่ง ความโปร่งใส ที่การตัดสินใจตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ที่เกี่ยวข้องเช่นผู้ทรงคุณวุฒิจะต้องมีเหตุมีผลและสามารถเปิดเผยได้ว่า กรรมการแต่ละคนที่ร่วมตัดสินใจมีความเห็นอย่างไร และตัดสินด้วยเหตุผลอะไร ซึ่งวิธีหนึ่งที่ทำได้คือ กรรมการในคณะกรรมการที่ต้องตัดสินใจแต่ละคนจะต้องบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรว่า ตัดสินใจอย่างไร และในการตัดสินใจใช้เหตุผลอย่างไร และบันทึกการตัดสินใจของกรรมการแต่ละคน ต้องเปิดเผยให้สาธารณะชนทราบ การใช้บันทึกการตัดสินใจเป็นลายลักษณ์อักษรจะสร้างแรงจูงใจให้กรรมการต้องตัดสินใจอย่างมีเหตุมีผล และถ้ากรรมการที่รับสินบนอ้างเหตุผลต่างๆ ที่จะตัดสินใจเป็นอย่างอื่น รวมถึงใช้เหตุผลทางวิชาการของบริษัทที่ได้ประโยชน์ ความเหมือนของเหตุผลของกรรมการที่รับสินบนที่ใช้เหตุผลคล้ายๆ กัน จะทำให้กลุ่มผู้รับสินบนถูกเปิดเผยออกมา

สอง ผู้ที่รับตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้ที่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิจะต้องแสดงสัตยาบันก่อนเข้าทำหน้าที่ว่าไม่ได้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อนกับพันธกิจที่ต้องตัดสินใจ รวมถึงไม่เคยได้ประโยชน์ หรือเคยทำงานในบริษัทที่มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายที่ต้องตัดสินใจ ที่สำคัญการให้ข้อมูลไม่ถูกต้องในสัตยาบันต้องถือเป็นความผิดทางอาญาที่สามารถนำไปสู่การดำเนินการตามกฎหมายได้

สาม การทำนโยบายต้องมีขั้นตอนที่เป็นกระบวนการเป็นขั้นชัดเจน มีเหตุมีผลและมีข้อมูลที่สำคัญต่อการตัดสินใจครบถ้วน โดยเฉพาะการศึกษาผลดีและผลเสียต่อเศรษฐกิจและประชาชนจากการตัดสินใจที่จะเกิดขึ้น เพื่อให้ผู้เข้าร่วมตัดสินใจหรือกรรมการมีข้อมูลครบถ้วนเหมือนกันทุกคน ข้อมูลเหล่านี้ควรเปิดเผยให้ประชาชนทราบ เพื่อประชาชนจะได้เข้าใจถึงเหตุผลที่อยู่เบื้องหลังการตัดสินใจ

นี่คือจุดเริ่มต้นที่จะช่วยลดแรงจูงใจที่จะใช้อิทธิพลแทรกแซงการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐโดยบริษัทเอกชน ใช้ความโปร่งใสและการทำงานอย่างเป็นระบบเป็นแนวทางแก้ไข ในกรณีบ้านเรา การให้สินบนเพื่อซื้อใจเจ้าหน้าที่รัฐเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของระบบอุปถัมภ์ ที่ใช้การช่วยเหลือเกื้อกูล ความผูกพัน และความมีน้ำใจบั่นทอนความถูกต้องและคุณธรรมในระบบราชการและการแข่งขันในภาคธุรกิจ สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจและประเทศ.


เราใช้ cookies เพื่อบริการที่ดีขึ้นสำหรับคุณ อ่านข้อตกลงการใช้บริการ