FAQ Issue 26: ปลดล็อค PPPs เพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 26

ปลดล็อค PPPs เพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

ณธช จิตรสมบูรณ์

แนวโน้มงบประมาณของรัฐบาลที่รายจ่ายประจำสูงขึ้นต่อเนื่องจากนโยบายสังคมสวัสดิการ ส่งผลให้สัดส่วนรายจ่ายลงทุนเพื่อช่วยเพิ่มศักยภาพของประเทศลดลง จากเฉลี่ยร้อยละ 23.0 ในช่วง 5 ปีก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจสหรัฐฯ เป็นร้อยละ 12.5 และ 16.7 ในปีงบประมาณ 2553 และ 2554 ตามลำดับ ซึ่งงบลงทุนที่ลดลงนี้อาจเป็นข้อจำกัดในการขับเคลื่อนการเจริญเติบโตที่ต่อเนื่องของเศรษฐกิจไทย รวมถึงการบรรลุเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลภายใน 5 ปีได้

รายละเอียด ค่าเฉลี่ย1/ อินโดนีเซีย มาเลเซีย ไทย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ 1. ลำดับความสามารถในการ n.a. 44 26 38 85 3 แข่งขัน2/ 2. คุณภาพของโครงสร้าง 4.3 3.7 5.5 4.9 3.2 6.6 พื้นฐานโดยรวม - ถนน 4.0 3.5 5.7 5.1 2.8 6.6 - ระบบราง 3.2 3.0 4.7 3.0 1.7 5.8 - ท่าเรือ 4.3 3.6 5.6 5.0 2.8 6.8 - การเดินทางทางอากาศ 4.7 4.6 5.9 5.9 3.6 6.9 - ไฟฟ้า 4.5 3.6 5.7 5.7 3.4 6.7 1/ คะแนน: 1 = extremely underdeveloped; 7 = extensive and sufficient by international standards 2/ จากการสำรวจ 133 ประเทศ ที่มา: World Economic Forum ความจำเป็นของ PPPs

หากพิจารณาจากอันดับความสามารถในการแข่งขันของไทยในปี 2553 โดยเฉพาะด้านคุณภาพของโครงสร้างพื้นฐาน พบว่า แม้ภาพรวมของคุณภาพโครงสร้างพื้นฐานของไทยอยู่ในระดับกลาง แต่บางด้าน เช่น ระบบราง ยังค่อนข้างล้าหลัง และในภาพรวมหากโครงสร้างพื้นฐานไม่ได้รับการพัฒนาเพิ่มเติม อาจส่งผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะต่อไปได้ นอกจากนี้ การศึกษาของธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) บ่งชี้ว่า ในช่วงปี 2553-2563 ประเทศไทยจะมีความต้องการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มเติมอีกประมาณ 5.2 ล้านล้านบาท หรือเฉลี่ยปีละ 4.7 แสนล้านบาท (ใช้อัตราแลกเปลี่ยน 30 บาทต่อ 1 ดอลลาร์ สรอ.)

ดังนั้น เพื่อให้เศรษฐกิจไทยยังคงเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง พร้อมกับที่รัฐบาลสามารถบรรลุเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลภายใน 5 ปี จำเป็นต้องส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาเศรษฐกิจมากขึ้น ผ่านรูปแบบความร่วมมือ Public-Private Partnerships (PPPs) ซึ่งเป็นสัญญาทางกฎหมายระหว่างรัฐบาลและเอกชนที่ให้สิทธิ์แก่ภาคเอกชนในการร่วมลงทุนในกิจการของรัฐบนพื้นฐานของการเน้นผลประโยชน์ต่อสาธารณชนเป็นสำคัญ โดยในสัญญาจะมีการจัดสรรผลประโยชน์ ความรับผิดชอบ และความเสี่ยงระหว่างคู่สัญญาไว้อย่างชัดเจน ซึ่งผลประโยชน์ที่ได้รับและรูปแบบของ PPPs สามารถแสดงได้ดังใน

ตั้งแต่ปี 2533 เป็นต้นมา รัฐบาลไทยได้เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศในรูปแบบ PPPs อย่างต่อเนื่อง เช่น การรับซื้อพลังงานไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเอกชน (Independent Power Producer: IPP) การให้สัมปทานบริการโทรศัพท์พื้นฐานและโทรศัพท์เคลื่อนที่ รวมทั้งโครงการอื่นๆ โดยรัฐบาลได้มีการกำหนดแนวทางการดำเนินงานผ่านกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่

1. พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้า ร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (พ.ร.บ. ร่วมทุน พ.ศ. 2535)

2. กฎกระทรวงการคลัง (พ.ศ. 2537) ออกตามความใน พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535

ผลประโยชน์ที่ได้รับจาก Public-Private Partnerships (PPPs)

Sector ผลประโยชน์ที่ได้รับ 1. ภาครัฐ - ลดความเสี่ยงด้านงบประมาณที่มีอยู่จำกัด โดยเป็นช่องทางให้รัฐบาลเข้าถึงแหล่งเงินทุนของภาคเอกชน

• เพิ่มการลงทุนเพื่อยกระดับโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ
• รัฐบาลสามารถใช้สินทรัพย์ของภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยอาจนำงบประมาณที่สามารถประหยัดได้

ไปลงทุนในโครงการพัฒนาประเทศด้านอื่น ๆ

• การเข้าถึงนวัตกรรมใหม่ ๆ และระบบการบริหารจัดการโครงการของภาคเอกชน ที่สามารถช่วยยกระดับการ

ให้บริการ ลดต้นทุน

• ช่วยให้โครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเกิดขี้นได้อย่างรวดเร็วกว่าการดำเนินงานโดยภาครัฐ

2. ภาคเอกชน - การเข้าถึงโอกาสการลงทุนระยะยาวที่มั่นคง โดยภาครัฐอาจให้ incentives แก่ภาคเอกชนในด้านภาษี การชดเชย

รายได้หรือได้รับหลักประกันด้านรายได้หากโครงการประสบผลขาดทุน

• การเพิ่มความเชี่ยวชาญในการดำเนินงานในรูปแบบ PPPs ในสาขาที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาจนำไปประยุกต์ใช้กับโครงการ

ลงทุนในสาขาอื่น ๆ ของภาครัฐได้

• เป็น track record ของภาคเอกชนในการเข้าร่วมลงทุนในโครงการของรัฐบาล ซึ่งสามารถช่วยให้เข้าร่วมลงทุนใน

โครงการอื่น ๆ ของรัฐได้ในอนาคต

• การเป็นหุ้นส่วนในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

3. ผู้ใช้บริการ - คุณภาพการบริการที่ดีขึ้น ในราคาที่เหมาะสม

• ระดับคุณภาพชีวิตที่เพิ่มขึ้น

ที่มา: Partnerships British Columbia

3. กฎกระทรวงการคลัง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2545) ออกตามความใน พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535

4. ประกาศสำนักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เรื่อง หัวข้อในการเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ

5. ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดคุณสมบัติของที่ปรึกษาโครงการ

แม้ประเทศไทยจะมีประสบการณ์เกี่ยวกับ PPPs มาหลายโครงการพอสมควร แต่ยังคงมีประเด็นที่เป็นอุปสรรคต่อการตัดสินใจของภาคเอกชนในการเข้าร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการดำเนินโครงการ

ระดับการมีส่วนร่วม รูปแบบ ภาครัฐ ภาคเอกชน ของภาคเอกชน น้อย Design-Build (DB) เป็นเจ้าของ รับผิดชอบการ ออกแบบและสร้าง

ดำเนินโครงการและบำรุงรักษา

Design-Build-Maintain (DBM) เป็นเจ้าของ ออกแบบ สร้าง และบำรุงรักษา Design-Build-Operate (DBO) เป็นเจ้าของ ออกแบบ สร้าง และดำเนินโครงการ Design-Build-Operate-Maintain เป็นเจ้าของ ออกแบบ สร้าง ดำเนินโครงการและ บำรุงรักษา

(DBOM)

มาก Design-Build-Finance- เป็นเจ้าของ ออกแบบ สร้าง ลงทุน ดำเนินโครงการและ Operate/Maintain (DBFO/M) บำรุงรักษา ที่มา: http://www.ncppp.org โครงการลงทุนภาครัฐที่ดำเนินการในรูปแบบ PPPs ในปัจจุบัน รายชื่อโครงการ ปี หน่วยงาน 1) โครงการทางพิเศษศรีรัช (ทางด่วนขั้นที่ 2) 2535 การทางพิเศษแห่งประเทศไทย 2) โครงการปรับปรุงขยายการประปาปทุมธานี-รังสิต 2538 การประปาส่วนภูมิภาค 3) โครงการให้เอกชนเช่าลงทุนพัฒนาและประกอบการ 2539 การท่าเรือแห่งประเทศไทย ท่าเรือคอนเทนเนอร์ หมายเลข 5 ของท่าเรือแหลงฉบัง 4) โครงการทางด่วนสายบางปะอิน-ปากเกร็ด 2539 การทางพิเศษแห่งประเทศไทย 5) โครงการรถไฟฟ้ามหานคร สายเฉลิมรัชมงคล 2543 การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (หัวลำโพง-ศูนย์ฯ สิริกิติ์-บางซื่อ) 6) โครงการให้เอกชนลงทุน บริหารและประกอบการ 2546 การท่าเรือแห่งประเทศไทย ท่าเทียบเรือตู้สินค้า C3 ท่าเรือแหลงฉบัง 7) การให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินงาน ณ ท่าอากาศยาน 2547 บริษัท ท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย สุวรรณภูมิ (Catering, Ground Services) จำกัด (มหาชน) 8) โครงการพัฒนาที่ราชพัสดุแหลงร้อยชักสาม 2547 กรมธนารักษ์ 9) โครงการให้เอกชนร่วมลงทุนท่าเทียบเรือ A3, C1, C2, 2547 การท่าเรือแห่งประเทศไทย D1, D2 และ D3 ของท่าเทียบเรือแหลงฉบัง 10) โครงการศูนย์บริหารจัดการวัสดุเหลือใช้อุตสาหกรรม 2550 กรมโรงงานอุตสาหกรรม (เตาเผาขยะอุตสาหกรรม) (กระทรวงอุตสาหกรรม) 11) โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง ช่วงบางใหญ่-บางซื่อ 2553 การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ที่มา: สศช. PPPs ในระยะข้างหน้า โดยประเด็นที่สำคัญได้แก่

1.ด้านโครงสร้างเชิงสถาบัน (Institutional Framework) ซึ่งเป็นผลจาก พ.ร.บ. ร่วมทุน พ.ศ. 2535 ที่อาจล้าสมัยและไม่ตอบสนองต่อความต้องการในการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในโครงการ PPPs เนื่องมาจาก

• การบังคับใช้ พ.ร.บ. ร่วมทุน พ.ศ. 2535 ที่ผ่านมามีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันปัญหาทุจริตจากการดำเนินงานระหว่างภาครัฐและเอกชนเป็นสำคัญ ส่งผลให้การพิจารณาอนุมัติโครงการ PPPs เป็นไปอย่างล่าช้า เนื่องจากต้องผ่านกระบวนการพิจารณาที่ใช้ระยะเวลานาน นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังไม่มีการกำหนดวิธีการดำเนินโครงการที่ชัดเจน ทั้งด้านการจัดสรรความเสี่ยงหรือวิธีการจัดซื้อจัดจ้าง
• ขาดหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบการพิจารณาการดำเนินโครงการ PPPs โดยตรงซึ่ง พ.ร.บ. ร่วมทุน พ.ศ. 2535 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐนำเสนอโครงการได้ใน 2 แนวทาง คือ (1) หากเป็นโครงการลงทุนใหม่ ให้นำเสนอโครงการต่อสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และ (2) หากเป็นโครงการที่มีทรัพย์สินอยู่แล้ว ให้นำเสนอโครงการต่อกระทรวง การคลัง และเมื่อ สศช. หรือกระทรวงการคลังให้ความเห็นชอบต่อโครงการแล้ว จึงให้นำเสนอต่อ ครม. เพื่อพิจารณาอนุมัติต่อไป อย่างไรก็ตาม กระบวนการพิจารณาอนุมัติโครงการดังกล่าวอาจทำให้โครงการ PPPs ล่าช้าได้หากหน่วยงานของรัฐเกิดความสับสนเกี่ยวกับแนวทางการนำเสนอโครงการต่อหน่วยงานที่ทำหน้าที่พิจารณาโครงการพ.ร.บ. พีพีพี มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการเข้าร่วมลงทุนของภาคเอกชนในโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานของรัฐมากขึ้น ที่สำคัญ เช่น การเร่งกระบวนการพิจารณาอนุมัติโครงการให้แล้วเสร็จภายใน 12-14 เดือนจากเดิมที่ใช้เวลาถึง 24 เดือน รวมถึงการลดขั้นตอนการนำเสนอโครงการให้ ครม. พิจารณาอนุมัติให้เหลือเพียงครั้งเดียวจากที่เคยต้องนำเสนอหลายครั้ง นอกจากนี้ จะมีการจัดตั้ง PPPs Unit เป็นหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบโดยตรงในการรวบรวมโครงการของหน่วยงานของรัฐทั้งหมด เพื่อให้รัฐบาลสามารถเห็นภาพรวมของโครงการที่จะดำเนินการในรูปแบบ PPPs ซึ่งจะทำให้รัฐบาลสามารถพิจารณาอนุมัติโครงการลงทุน PPPs ในลักษณะ Top-down ที่มีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ และช่วยให้สามารถใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

2. เร่งจัดทำPPPs Guidelines ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว เพื่อกำหนดแนวทางการดำเนินโครงการ PPPs ให้เป็นมาตรฐาน ครอบคลุมกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำและดำเนินโครงการ PPPs ที่สำคัญทั้งหมด อาทิ การนำเสนอโครงการเพื่อพิจารณา การจัดทำสัญญามาตรฐาน การดำเนินโครงการ รวมทั้งแนวทางการกำกับดูแลโครงการ เพื่อให้การดำเนินโครงการ PPPs เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ช่วยลดระยะเวลาการพิจารณาอนุมัติโครงการ รวมทั้งช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้สัญญาระหว่างภาครัฐและเอกชน 3. เตรียมการรองรับภาระความเสี่ยง ทางการคลังที่อาจเกิดจากโครงการ PPPs โดยต้องเปิดเผยข้อมูลของโครงการอย่างครบถ้วนแก่สาธารณชน รวมทั้งจัดทำระบบข้อมูลภาระทางการคลังที่อาจเกิดขึ้นจากโครงการ PPPs ทั้งนี้ รัฐบาลควรพิจารณาแบ่งผลกำไรบางส่วนจากการดำเนินโครงการมาจัดตั้งกองทุนสำหรับรองรับความเสี่ยงต่อภาระการคลังที่อาจเกิดขึ้น จะได้ไม่เป็นภาระต่องบประมาณต่อไป

นอกจากนี้ รัฐบาลควรส่งเสริมให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำบัญชี Public Service Account (PSA) เพื่อให้รัฐบาลสามารถชดเชยภาระทางการเงินให้แก่หน่วยงานเจ้าของโครงการ หากเป็นการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐ

ความสำเร็จของการดำเนินโครงการ PPPs ขึ้นอยู่กับความจริงจังของภาครัฐที่จะสร้างสภาพแวดล้อมที่ดึงดูดภาคเอกชนให้เข้ามาร่วมลงทุนในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ โดยรัฐบาลควรเร่งแก้ไขปัญหาที่ส่งผลต่อการดำเนินโครงการในรูปแบบ PPPs ในขณะเดียวกันควรจัดทำ PPPs Guidelines ให้เสร็จโดยเร็ว เพื่อให้โครงการ PPPs สามารถดำเนินการได้อย่างโปร่งใสภายใต้มาตรฐานเดียวกัน รวมทั้งควรเตรียมมาตรการรองรับและบริหารจัดการความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากโครงการ PPPs ในขณะที่หน่วยงานเจ้าของโครงการควรบูรณาการโครงการที่จะดำเนินการในรูปแบบ PPPs เพื่อลดความซ้ำซ้อน และช่วยให้รัฐบาลสามารถคัดเลือกโครงการที่เหมาะสมเพื่อลงทุนได้อย่างสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประเทศ ซึ่งจะช่วยลดข้อจำกัดด้านงบประมาณเพื่อให้สามารถบรรลุเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณแบบสมดุลภายใน 5 ปีได้ และยังช่วยให้รัฐบาลสามารถจัดสรรงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นสำหรับการพัฒนาศักยภาพของประเทศในด้านอื่นๆ ที่จำเป็นต่อไป

Mr. Natoch Jitsomboon

Senior Economist /

Negotiator

International Economics

Department

Monetary Policy Group

[email protected]

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย