ขอทบทวนมติคณะรัฐมนตรีและรายงานผลการดำเนินงานโครงการก่อสร้างทางรถไฟสายเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ ของการรถไฟแห่งประเทศไทย

คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบผลการดำเนินงานโครงการก่อสร้างทางรถไฟสายเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ ของการรถไฟแห่งประเทศไทย และเห็นชอบการขอทบทวนมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2561 ตามที่กระทรวงคมนาคม (คค.) เสนอ

1. ในส่วนข้อที่ 1 ที่เดิมกำหนดว่า “อนุมัติให้การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ดำเนินโครงการก่อสร้างทางรถไฟ สายเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ (โครงการฯ) ตามที่ คค. เสนอและตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเสนอเพิ่มเติมทั้ง 3 ข้อ ...” โดยให้ยกเลิกความเห็นเพิ่มเติมของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมข้อที่ 1 ที่ขอให้โครงการฯ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการกำกับการจัดซื้อจัดจ้าง (คกจ.) ตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 11/2560 (เรื่อง การกำกับการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานของรัฐ) เพื่อให้ การดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างของโครงการฯ มีความโปร่งใสและเป็นธรรมตามหลักธรรมาภิบาล เนื่องจาก คกจ. ได้สิ้นสภาพลง และแนวทางการดำเนินงานดังกล่าวอาจเป็นประเด็นในเรื่องประสิทธิภาพของการบริหารจัดการโครงการตามที่ รฟท. เสนอมา

2. ในส่วนข้อที่ 6 ที่เดิมกำหนดว่า “ในส่วนของการประกวดราคาจ้างก่อสร้างเพื่อดำเนินโครงการฯ ให้ คค. (รฟท.) เสนอ คกจ. ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 11/2560 (เรื่อง การกำกับการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานของรัฐ) เพื่อพิจารณาวิธีการประกวดราคาโครงการฯ ที่เหมาะสม ...” โดยให้ยกเลิกมติในข้อดังกล่าว เนื่องจาก คกจ. ได้สิ้นสภาพลง โดยขั้นตอนของการประกวดราคาจ้างก่อสร้าง เห็นชอบให้ รฟท. ดำเนินการตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ต่อไป

สาระสำคัญของเรื่อง

1. ภายหลังจากที่ได้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2561 รฟท. ได้เสนอประธาน คกจ. พิจารณาเปลี่ยนแปลงแนวทางการแบ่งสัญญาโครงการฯ ไปจากที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติไว้ โดยแบ่งสัญญาก่อสร้างโครงการฯ ออกเป็น 7 สัญญา ประกอบด้วยสัญญางานโยธาฯ จำนวน 6 สัญญา และสัญญางานระบบอาณัติสัญญาณฯ จำนวน 1 สัญญา *

2. ต่อมา คกจ. ได้แจ้งผลการพิจารณาไปยัง รฟท. ว่า เห็นชอบตามแนวทางดังกล่าวที่ รฟท. เสนอ โดย คกจ. มีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเพิ่มเติม เช่น รฟท. ควรปรับแผนการดำเนินงานให้กระชับขึ้นจากเดิมที่กำหนดไว้ 75 เดือน โดยงานส่วนใดที่สามารถดำเนินการได้ก่อนควรเร่งดำเนินการเพื่อจะได้เปิดให้บริการ แก่ประชาชนได้เร็วขึ้น อย่างไรก็ตาม คกจ. ยังไม่ได้รายงานผลการพิจารณาแนวทางการดำเนินงานให้คณะรัฐมนตรีทราบ ดังเช่นโครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ระยะที่ 1 จำนวน 5 โครงการ (มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2560) อย่างที่ผ่านมา เนื่องจากหัวหน้า คสช. ได้มีคำสั่ง ที่ 9/2562 (เรื่อง การยกเลิกประกาศ คสช. คำสั่ง คสช. และคำสั่งหัวหน้า คสช. บางฉบับที่หมดความจำเป็น) ลงวันที่ 9 กรกฎาคม 2562 ส่งผลให้ คกจ. ถูกยกเลิกไปด้วย

3. รฟท. ได้ว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อดำเนินการจัดเตรียมเอกสารประกวดราคาและจัดการประกวดราคาก่อสร้างโครงการฯ และได้ทบทวนแนวทางการแบ่งสัญญาก่อสร้างโครงการฯ ระหว่างแบ่งเป็น 3 สัญญา โดยรวมงานโยธาฯ และงานระบบอาณัติสัญญาณฯ ไว้ในแต่ละสัญญาตามที่เสนอขออนุมัติดำเนินโครงการฯ จากคณะรัฐมนตรี เปรียบเทียบกับแบ่งเป็น 7 สัญญา โดยแยกงานโยธาฯ และงานระบบอาณัติสัญญาณฯ ออกจากกันตามที่ คกจ. เห็นชอบเพื่อนำเสนอคณะกรรมการรถไฟแห่งประเทศไทย (คณะกรรมการ รฟท.) พิจารณาแนวทางการดำเนินงานเนื่องจาก คกจ. ได้สิ้นสภาพแล้ว โดยมีผลการทบทวน ดังนี้

หัวข้อ - กรณี 3 สัญญา(ตามข้อเสนอขออนุมัติดำเนินโครงการฯ)

1. ด้านบริหารสัญญา - บริหารโครงการได้ง่าย ไม่มีปัญหา ข้อโต้แย้งระหว่างผู้รับเหมาแต่ละรายสามารถเร่งรัดงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

2. ด้านงบประมาณ - ค่าดำเนินการไม่เพิ่ม เนื่องจากสามารถใช้เครื่องมือเครื่องจักรร่วมกันได้ - ไม่ต้องจ้างที่ปรึกษาบริหารโครงการ (PMC)

3. ด้านระยะเวลา - สามารถเปิดเดินรถได้ตามแผนเนื่องจากสามารถควบคุมการดำเนินงานภายใต้สัญญาเดียวกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ

หัวข้อ - กรณี 7 สัญญา(ตามความเห็น คกจ.)

1. ด้านบริหารสัญญา- มีความเสี่ยงในการเกิดปัญหาข้อโต้แย้งเนื่องจากมีการทำงานที่ซับซ้อน ไม่สามารถเร่งรัดงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

2. ด้านงบประมาณ- ค่าดำเนินการเพิ่มขึ้น เนื่องจากไม่สามารถใช้เครื่องมือเครื่องจักรร่วมกันได้ - ต้องจ้าง PMC มาบริหาร เนื่องจากมีหลายสัญญา

3. ด้านระยะเวลา- ไม่สามารถเปิดการเดินรถได้ตามแผน เนื่องจากไม่สามารถควบคุมปัจจัยเสี่ยงจากการแยกสัญญางานระบบอาณัติสัญญาณฯ ออกจากงานโยธาฯ เช่น เกิดข้อพิพาทจากการทำงานบนพื้นที่ที่ทับซ้อนกัน

4. คณะกรรมการ รฟท. ในการประชุมครั้งที่ 10/2563 เมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม 2563 ได้พิจารณาผลการทบทวนแนวการแบ่งสัญญาก่อสร้างโครงการฯ เปรียบเทียบกับกรณีที่ รฟท. ได้เคยดำเนินการมาแล้วในช่วงที่ผ่านมา โดยมีผลการดำเนินงานในแต่ละแนวทาง ดังนี้

แนวทางที่ 1: รวมสัญญางานโยธาฯ และสัญญางานระบบอาณัติสัญญาณฯ ไว้ในแต่ละสัญญา(คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2561)

(1) โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่สายชายฝั่งทะเลตะวันออก ช่วงฉะเชิงเทรา-คลองสิบเก้า-แก่งคอย

ผลการดำเนินงาน

ขยายสัญญาเพิ่ม 7 เดือน เนื่องจากปัญหาผู้บุกรุกและการเวนคืน (ปัจจัยภายนอก)

(2) โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ช่วงชุมทางถนนจิระ-ขอนแก่น

ผลการดำเนินงาน

ขยายสัญญาเพิ่ม 6 เดือน เนื่องจากการปรับรูปแบบงานก่อสร้างสถานีรถไฟบ้านไผ่ (ปัจจัยภายนอก)

แนวทางที่ 2: แยกสัญญางานระบบอาณัติสัญญาณฯ ออกจากสัญญางานโยธาฯ (ตามที่ คกจ. เห็นชอบ)

โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ระยะที่ 1 จำนวน 5 โครงการ

(1) โครงการทางคู่ ช่วงลพบุรี-ปากน้ำโพ

(2) โครงการรถไฟทางคู่ ช่วงมาบกะเบา-ชุมทางถนนจิระ

(3) โครงการรถไฟทางคู่ ช่วงนครปฐม-หัวหิน

(4) โครงการรถไฟทางคู่ ช่วงหัวหิน-ประจวบคีรีขันธ์

(5) โครงการรถไฟทางคู่ ช่วงประจวบคีรีขันธ์-ชุมพร

ผลการดำเนินงาน

ปัจจุบันอยู่ระหว่างการก่อสร้าง โดยมีแนวโน้มว่าโครงการจะมีความล่าช้ากว่าแผนงานประมาณ 1-2 ปี เนื่องจากปัญหาการเชื่อมประสานระหว่างงานโยธาฯ กับงานระบบอาณัติสัญญาณฯ

คค. พิจารณาแล้วเห็นชอบตามความเห็นของคณะกรรมการ รฟท. โดยเห็นว่า การรวมสัญญางานโยธาฯ และงานระบบอาณัติสัญญาณฯ ไว้ในแต่ละสัญญา (3 สัญญา) จะทำให้การบริหารสัญญามีความคล่องตัวก่อให้เกิดประสิทธิภาพทางด้านการควบคุมงานและบริหารต้นทุนที่มีประสิทธิผลมากกว่าการแยกสัญญางานโยธาฯ ออกจากสัญญางานระบบอาณัติสัญญาณฯ (7 สัญญา) เนื่องจากการบริหารโครงการก่อสร้างที่มีผู้รับจ้างหลายรายจะมีความซับซ้อนมากขึ้น ขาดความยืดหยุ่นในการบริหารสัญญา และอาจทำให้มูลค่าโครงการโดยรวมเพิ่มขึ้น เช่น ค่าจ้างที่ปรึกษาควบคุมงานก่อสร้าง (PMC) เพิ่มขึ้น ค่าก่อสร้างในการวางรางเพิ่มขึ้นจากการที่ต้องสร้างโรงเชื่อมรางเพิ่มตามจำนวนของสัญญา และอาจมีความเสี่ยงที่โครงการจะล่าช้ากว่าแผนงานประมาณ 1-2 ปี เนื่องจากปัญหาเรื่องการเชื่อมประสานระหว่างขอบเขตงานโยธาฯ และงานระบบอาณัติสัญญาณฯ รวมถึงหากการก่อสร้างสัญญาใดมีความล่าช้าจะส่งผลกระทบต่อความสำเร็จของโครงการในภาพรวม เพราะต้องรอให้สัญญางานโยธาฯ แล้วเสร็จและส่งมอบพื้นที่ให้เรียบร้อยก่อน จึงจะสามารถดำเนินงานระบบอาณัติสัญญาณฯ ได้ เพราะหากมีการดำเนินการสองสัญญาพร้อมกันในพื้นที่เดียวกันจะมีความยุ่งยากในการดำเนินงานเป็นอย่างมาก

• สาเหตุที่ รฟท. เสนอ คกจ. มีข้อเสนอในลักษณะดังกล่าว เนื่องจาก รฟท. ยึดแนวทางการแบ่งสัญญาตามที่ คกจ. ได้เคยพิจารณาในโครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ระยะที่ 1 จำนวน 5 โครงการ ได้แก่ โครงการรถไฟทางคู่ ช่วงลพบุรี-ปากน้ำโพ ช่วงมาบกะเบา-ชุมทางถนนจิระ ช่วงนครปฐม-หัวหิน ช่วงหัวหิน-ประจวบคีรีขันธ์ และช่วงประจวบคีรีขันธ์-ชุมพร ซึ่งกำหนดให้มีการแบ่งสัญญางานโยธาฯ และระบบอาณัติสัญญาณฯ ออกจากกัน

ที่มา: ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 13 สิงหาคม 2563