สภาร่างรัฐธรรมนูญเปรียบได้เช่นคณะทำงานเฉพาะกิจต้องจัดทำ "ร่าง" รัฐธรรมนูญ
เสนอต่อประชาชน คือรัฐสภาผู้เป็นตัวแทนหรือการลงประชามติ เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ บนเงื่อนไข
ต่อไปนี้
๑. สภาร่างรัฐธรรมนูญ ต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายใน ๒๔๐ วัน มิเช่นนั้นจะ
สิ้นสภาพไปในทันที
๒. สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องร่างรัฐธรรมนูญโดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนเป็นสำคัญ
๓. สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นไปเพื่อ "ปฎิรูปการเมือง"
เพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสาม สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดแนวคิด โครงสร้าง
การบริหาร และกระบวนการทำงานโดยสังเขปดังนี้
๑. แนวความคิด
ในอดีตที่ผ่านมาแม้ว่าประเทศไทยจะได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิป
ไตยตามแบบอย่างของนานาอารยประเทศโดยสมบูรณ์แล้วก็ตาม แต่ก็ปรากฎว่ายังมีสาเหตุปัจจัยอีกมาก
มากหลายอย่างที่เป็นอุปสรรคขวางกั้นมิให้การปกครองบ้านเมืองดำเนินไปด้วยความราบรื่น ทั้งยังมีเหตุ
การณ์ทางการเมืองหลายอย่างเกิดขึ้น ซึ่งล้วนแต่เป็นสิ่งที่ทำให้ประชาชนคนไทยรู้สึกเสื่อมศรัทธาต่อ
การปกครองบ้านเมืองเช่นว่านี้ เป็นเหตุให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพจนไม่สามารถแก้ไขปัญหาบ้านเมือง
ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปัญหาสำคัญๆ ที่กระทบต่อปากท้องและความเป็นอยู่ของประชาชนหลายเรื่อง
ถูกปล่อยปละละเลย จนแทบจะไม่เห็นหนทางว่าจะสามารถบำบัดปัดเป่าให้ลุล่วงไปได้อย่างไร นับได้ว่า
เป็นสภาวะวิกฤติของสังคมไทยที่น่าห่วงใยเป็นอย่างยิ่งเพราะเป็นสภาวะวิกฤติที่ค่อนข้างเบ็ดเสร็จทุก
ด้านทุกมิติและทุกระดับของชีวิต ทั้งของชีวิตบุคคล ชีวิตชุมชนและชีวิตประเทศ เกี่ยวข้องโยงใยและ
สับสนปนเปกันจนแทบจับต้นชนปลายไม่ถูก
จากมุมมองทางการเมือง ปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียงและปัญหาทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง
ที่ติดตามมาเป็นต้นเหตุและผลพวงของสภาวะวิกฤติดังกล่าว ดังนั้นการจะแก้ปัญหาของสังคมไทยให้ได้
ผลจริงจังและสถาพรนั้นจึงจำต้องกระทำการหลายด้านไปพร้อมๆ กัน โดยเริ่มต้นที่การปฎิรูปการเมืองก่อน
"การปฎิรูปการเมือง" หมายถึง การกำหนดโครงสร้างและระบบใช้อำนาจรัฐเสียใหม่เพื่อ
ให้ประชาชนมีสิทธิควบคุมและตรวจสอบได้อย่างแท้จริง อันเป็นการป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจ
การปกครองบ้านเมืองแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องในทางที่มิชอบหรือทุจริตด้วยประการใดๆ
ดังนั้นการปฎิรูปการเมืองจึงต้องเป็นการปฎิรูปที่มีพื้นฐานมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริงใน
กระบวนการทางการเมืองทุกขั้นตอนและจากประชาชนทุกระดับชั้นในสังคม โดยนัยที่ว่านี้การปฎิรูปการ
เมืองที่บรรลุผลสำเร็จอย่างแท้จริง จึงมิใช่เป็นการพยายามทำให้คนเลวกลับเป็นคนดี แต่เป็นการหาหน
ทางป้องกันมิให้คนชั่วคนเลวมีโอกาสเข้ามามีอำนาจปกครองบ้านเมืองได้โดยความร่วมมือร่วมใจกัน
ของประชาชนคนไทยทั้งชาตินั่นเอง เพื่อที่จะให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเมืองได้อย่าง
แท้จริงการทำให้สิทธิเสรีภาพขั้นมูลฐานของพลเมืองตามรัฐธรรมนูญ มีผลบังคับใช้ได้ในทางปฎิบัติอย่างเป็น
รูปธรรม จึงเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่จำเป็นและสำคัญที่สุดที่จะนำไปสู่ความสำเร็จในการปฎิรูปการเมือง
ของสังคมไทย เพราะการมีสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานที่สามารถสัมผัสจับต้องได้ในความรู้สึกและวิถีชีวิต
ตามปกติของประชาชนคนไทย ย่อมจะเป็นสิ่งที่จะคอยกระตุ้นเตือนให้ทุกคนมีความตระหนักในศักดิ์ศรี
ของความเป็นมนุษย์ที่จะไม่ยินยอมสยบให้กับการใช้อำนาจรัฐที่เกินเลยหรือไม่ชอบธรรมด้วยประการใดๆ
การจัดทำและยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับในครั้งนี้ จึงได้นับได้ว่าประชาชนไทยจะมี
ส่วนร่วมมากที่สุดเท่าที่เคยมีมาในประวัติศาสตร์การเมืองของประเทศไทย การมีส่วนร่วมของประชาชน
เช่นนี้มีนัยสำคัญอย่างน้อยที่สุด 4 ประการ คือ
๑. ความคิดเห็นของประชาชนมีส่วนสำคัญในการกำหนดบทบัญญัติและกลไกของรัฐธรรมนูญ
๒. ตัวแทนของประชาชนเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ
๓. ประชาชนสามารถคาดหวังได้ว่าจะได้รับประโยชน์จากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะเป็น
"ธรรมนูญแห่งสิทธิเสรีภาพ" ของประชาชน
๔. ประชาชนจะเกิดความรู้สึกเป็นเจ้าของ รักและหวงแหนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
โดยเหตุที่การจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ทั้งฉบับในครั้งนี้ ถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการปฎิรูป
การเมือง ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนทั้งประเทศได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการยกร่างโดยตลอดรัฐ
ธรรมนูญฉบับนี้จึงควรจะต้องเป็น "ธรรมนูญแห่งสิทธิภาพ" ของประชาชน โดยประชาชนและเพื่อประชา
ชนอย่างแท้จริง มิใช่เป็น "ธรรมนูญแห่งอำนาจ" ซึ่งจัดทำกันขึ้นมาเพื่อเป็นข้ออ้างบังหน้าในการยึดกุมและ
ใช้อำนาจรัฐกันอย่างไม่มีของเขตจำกัด ดังที่เป็นมาในอดีต
______________
* สรุปย่อจากหนังสือ กรอบเบื้องต้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
(ปาฐกถาของ นายอานันท์ ปันยารชุน ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ)
๒. ขั้นตอนการทำงาน
เพื่อให้การร่างรัฐธรรมนูญและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนพัฒนาเคียงคู่กันไปโดย
ใกล้ชิด สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงกำหนดขั้นตอนและช่วงเวลาได้โดยลำดับคือ
___________________________________________________________________________
|ภารกิจ |ม.ค.|ก.พ.|มี.ค.|เม.ย.|พ.ค.|มิ.ย.|ก.ค.|ส.ค.|
|_________________________________|____|____|____|_____|____|____|____|____|
|๑. จัดตั้งและพัฒนาคณะกรรมาธิการ | ####################### | | | |
|๒. กำหนดกรอบเบื้องต้นเพื่อขอความเห็น | ####### | | | | | | |
| จากประชาชนทุกจังหวัด | | | | | | | | |
|๓. ประชาสัมพันธ์และระดมความคิดเห็น | ############ | | | | | |
| เบื้องต้นแล้วสรุปผลทั่วประเทศ | | | | | | | | |
|๔. วิเคราะห์ข้อสรุป และ ยกร่างโดย | | | ########### | | | |
| กรรมาธิการพิจารณาผ่านวาระ ๑. | | | | | | | | |
|๕. นำร่างเข้าสู่กระบวนการประชาพิจารณ์ | | | | | ###| | | |
| ระดับจังหวัดและระดับภาค | | | | | | | | |
|๖. แปรญัตติและอภิปรายรายมาตรา จนสิ้น | | | | | |#########| |
| วาระ ๒. | | | | | | | | |
|๗. ลงมติวาระ ๓.และจัดพิมพ์นำเสนอรัฐสภา| | | | | | | |๑๕* |
|__________________________________________________________________________|
๓. การดำเนินงานของคณะกรรมาธิการ
หลังจากสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญและวิสามัญ พร้อมทั้งกำหนด
ภารกิจในการดำเนินงานแล้ว คณะกรรมาธิการได้ดำเนินงานตามขั้นตอนพอสรุปได้ ดังนี้
๑. คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (๑๔ มกราคม - ๘ พฤษภาคม ๒๕๔๐) มีจำนวน
๒๙ คน มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ได้ดำเนินการพิจารณากำหนดกรอบในการจัดทำร่างรัฐ
ธรรมนูญ รวม ๓ กรอบ คือ
๑.๑ กรอบที่ ๑ ว่าด้วย "สิทธิหน้าที่และการมีส่วนร่วมของพลเมือง"
๑.๒ กรอบที่ ๒ ว่าด้วย "การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ"
๑.๓ กรอบที่ ๓ ว่าด้วย "สถาบันการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง"
ทั้งนี้เพื่อเป็นกรอบหรือแนวทางให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญนำไปเสนอต่อประชาชน เพื่อรับ
ฟังความคิดเห็นและนำความคิดเห็นของประชาชนมารวบรวม เรียบเรียง ประกอบการพิจารณาในการจัด
ทำร่างรัฐธรรมนูญต่อไป
หลังจากที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญได้นำกรอบ ๓ กรอบแก่ประชาชน โดยการเปิดการรับ
ฟังความคิดเห็นจากประชาชนในรูปแบบต่าง ๆ ก็มีประเด็นปัญหาอื่น ๆ ที่ประชาชนเสนอความคิดเห็น
กลับมาอย่างมากมาย คณะกรรมาธิการรับฟังฯ และคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ก็จะนำมาศึกษาพิเคราะห์
ประกอบการตัดสินใจในประเด็นต่าง ๆ แล้วจึงยกร่างรัฐธรรมนูญ เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญ ในวารที่ ๑ ต่อไป
๒. คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ มีจำนวน ๓๘ คน มีศาสตรา
จารย์ อมร รักษาสัตย์ เป็นประธาน ได้ดำเนินการดังนี้
๒.๑ วางแผนและมอบแนวทางการดำเนินงาน ให้แก่คณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิด
เห็นและประชาสัมพันธ์ประจำจังหวัดทั้ง ๗๖ จังหวัด รวมทั้งอนุกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นสถาบัน
การศึกษา องค์กรธุรกิจและองค์การเอกชน เพื่อนำไปดำเนินการรับฟังความคิดเห็นทั่วประเทศ แล้วประ
มวลเสนอคณะกรรมาธิการยกร่าง
๒.๒ หลังจากได้ร่างรัฐธรรมนูญในวาระ ๑ แล้ว ก็วางแผนและมอบแนวทางการจัดประชาพิ
จารณ์ร่างรัฐธรรมนูญให้แก่กรรมาธิการวิสามัญทุกจังหวัด และจัดประชาพิจารณ์ในระดับภาคในนาม
ของกรรมาธิการเองอีก ๕ ภาคด้วยกัน
๒.๓ จัดทำแบบสอบถามความคิดเห็น และรวบรวมแบบสอบถามที่ตอบกลับมาเรียบเรียงเพื่อ
ดำเนินการต่อไป
๓. คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ มีจำนวน ๑๗ คน มีนายสมเกียรติ อ่อนวิมล เป็นประ
ธาน ได้ดำเนิน ดังนี้
๓.๑ พิจารณากำหนดแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการ โดยวางแผนการประชา
สัมพันธ์ในรูปแบบต่าง ๆ
๓.๒ ดำเนินการประชาสัมพันธ์ เผยแพร่ข่าวสาร ข้อมูล การดำเนินงานและความเคลื่อน
ไหวคืบหน้าของสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการสามัญและวิสามัญ
๓.๓ ได้จัดทำสื่อประเภทต่าง ๆ เพื่อใช้ประชาสัมพันธ์เผยแพร่ ให้ประชาชนได้เข้ามามี
ส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ให้มากที่สุดตามแผนการประชาสัมพันธ์ที่ได้ชี้แจงต่อสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญ ซึ่งสื่อต่าง ๆ ที่ผลิตขึ้นมาเพื่อใช้ประชาสัมพันธ์ ได้แก่
๑) แผ่นพับ รวม ๒,๐๐๐,๐๐๐ แผ่น
๒) สติกเกอร์ รวม ๑,๐๐๐,๐๐๐ แผ่น
๓) หนังสือกรอบเบื้องต้นร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน รวม ๔๐๐,๐๐๐ เล่ม
๔) กล่องรับความคิดเห็น รวม ๑๐๐,๐๐๐ กล่อง
๕) ป้ายผ้าใบ รวม ๕,๐๐๐ แผ่น
๖) ป้ายคัทเอาท์ (PVC) รวม ๕,๐๐๐ แผ่น
๗) เทป Cassettes รวม ๑๐,๐๐๐ ชุด (ชุดละ ๒ ม้วน)
๘) เทปวีดีโอ รวม ๑,๐๐๐ (ชุดละ ๔ ม้วน)
๙) ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาวาระ 1 รวม ๘๐๐,๐๐๐ เล่ม
๑๐) คำอธิบายประกอบร่างรัฐธรรมนูญ ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ เล่ม
๔. คณะกรรมาธิการวิชาการ ข้อมูล และศึกษาแนวทางกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ มีจำ
นวน ๑๗ คน มีศาสตราจารย์กระมล ทองธรรมชาติ เป็นประธาน ได้ดำเนินการ ดังนี้
๔.๑ พิจารณาศึกษาแนวทางการร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น กฎหมายเลือก
ตั้ง ปัญหาและระบบการเลือกตั้งในประเทศไทย ระบบและกลไกควบคุมการเลือกตั้ง ระบบการตรวจ
สอบการใช้อำนาจรัฐ
๔.๒ จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการ เรื่องปัญหา "ระบบการเลือกตั้งประเทศไทย"
๔.๓ จัดการประชุมเชิงปฏบัติการ เรื่อง "ระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ"
๔.๔ จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการ เรื่อง "แนวนโยบายแห่งรัฐ สถาบันการเมืองและ
ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง"
การจัดการประชุมเชิงปฏิบัติการทั้งสามครั้งดังกล่าวเพื่อเป็นการระดมความคิดเห็นเกี่ยวกับ
แนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ โดยมีผู้เข้าร่วมประชุมประกอบด้วยสมา
ชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการวิชาการ ข้อมูล และศึกษาแนวทางการร่างกฎหมายประกอบรัฐ
ธรรมนูญ คณะกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติสาขารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ สมาชิกสภาผู้แทนรา
ษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้ทรงคุณวุฒิ ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยข้าราชการตุลาการ คณะกรรมการ
ป้องกันและปราปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและผู้สนใจทั่ว
ไป
๕. คณะกรรมาธิการจดหมายเหตุ ตรวจรายงานการประชุมและกิจการสภา มีจำนวน 17
คน มีนายเดโช สวนานนท์ เป็นประธาน ได้ดำเนินการ ดังนี้
๕.๑ พิจารณากำหนดแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการโดยแบ่งเป็นภารกิจ
หลัก ๓ ภารกิจพร้อมทั้งตั้งคณะอนุกรรมาธิการเพื่อดำเนินตามภารกิจคือ
- คณะอนุกรรมาธิการจดหมายเหตุ มีรองศาสตราจารย์ธงทอง จันทรางศุ เป็นประ
ธานมีหน้าที่รวบรวมจัดระบบเอกสารภาพถ่าย วีดีทัศน์ ภาพยนตร์ เทปบันทึกภาพและเสียง และข้อมูลใดๆ
ที่เกี่ยวกับกิจการของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดเก็บไว้เป็นจดหมายเหตุของชาติ
- คณะอนุกรรมาธิการกิจการสภา มีร้อยตรี สมนึก ชูวิเชียร เป็นประธาน มีหน้าที่
เกี่ยวกับการพิจารณาด้านกิจการทั้งปวงของสภา เช่น การจัดสวัสดิการ สิทธิประโยชน์ต่างๆ ของสมา
ชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้ช่วยเลขานุการ คณะกรรมาธิการวิสามัญและคณะอนุกรรมาธิการ
- ภารกิจด้านการตรวจรายงานการประชุม คระกรรมาธิการทุกคนร่วมกันพิจาร
ณาตรวจรายงานการประชุมของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อความถูกต้องและจัดเก็บไว้เป็นหลักฐานในจด
หมายเหตุของชาติต่อไป
๖. คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ (๙ พฤษภาคม - ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๐)
มีจำนวน ๓๓ คน มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน มีหน้าที่พิจารณาร่างรัฐ
ธรรมนูญในวาระที่ 2 ได้เริ่มงานทบทวนแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญประกอบความคิดเห็นของประชาชนจากเว
ทีประชาพิจารณ์ และคำแปรญัตติหนา ๔๗๐ หน้าของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ๕๗ คน จนแล้วเสร็จใน
๑ เดือน จากนั้นจึงนำเข้าสู่ที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาเป็นรายมาตราอีก ๒๑ วันจนเป็นที่
ยุติการพิจารณาวาระที่ ๒ เมื่อวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๔๐
๗. คณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์
ประจำจังหวัดรวม ๗๖ จังหวัด ประกอบด้วยกรรมาธิการ ๑๕ คน มีสมาชิกสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญในแต่ละจังหวัดเป็นประธานมีหน้าที่จัดการรับฟังความเห็นเบื้องต้นและจัดประชาพิจารณ์ร่างรัฐ
ธรรมนูญในพื้นที่รับผิดชอบ แล้วรวบรวมข้อมูลเสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยต่อเนื่อง
ในส่วนการรับฟังความเห็นระดับองค์กรนั้น ได้ตั้งอนุกรรมาธิการรับฟังขึ้นโดยเฉพาะ
อีกส่วนหนึ่ง
กระบวนการรับฟังที่ดำเนินไปทั้งหมด มียอดประชาชนเข้าร่วมในชั้นรับฟังเบื้องต้น
๖๒๙,๒๓๒ คนชั้นประชาพิจารณ์ในระดับจังหวัด ๗๐ จังหวัด ๑๒๒,๕๘๔ คน เวทีระดับภาค ๓,๘๒๘ คน มี
ผู้กรอกแบบสอบถามทั้งสิ้น ๘๗,๙๑๒ คน รวมผู้มีส่วนร่วมทั้งหมด ๘,๔๓,๕๕๖ คน
สำหรับการมีส่วนร่วมระดับองค์กร ก็มีจำนวนกว่า ๓๐๐ องค์กร ทั้งที่เป็นกลุ่มธุรกิจ
อุตสาหกรรม เกษตรกรองค์กรวิชาชีพต่างๆ องค์กรสื่อมวลชน องค์กรพัฒนาเอกชนและสิ่งแวดล้อม สถาบัน
การศึกษา พรรคการเมือง และกลุ่มองค์กรประชาธิปไตยทั้งหลาย นับเป็นกระบวนการระดมสมองระ
ดับชาติที่แผ่ซ่านไปทั่ว อย่างไม่เคยปรากฎมาก่อนเลยในประวัติศาสตร์การเมืองไทย
--คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์สภาร่างรัฐธรรมนูญ--
เสนอต่อประชาชน คือรัฐสภาผู้เป็นตัวแทนหรือการลงประชามติ เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ บนเงื่อนไข
ต่อไปนี้
๑. สภาร่างรัฐธรรมนูญ ต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายใน ๒๔๐ วัน มิเช่นนั้นจะ
สิ้นสภาพไปในทันที
๒. สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องร่างรัฐธรรมนูญโดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนเป็นสำคัญ
๓. สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นไปเพื่อ "ปฎิรูปการเมือง"
เพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสาม สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดแนวคิด โครงสร้าง
การบริหาร และกระบวนการทำงานโดยสังเขปดังนี้
๑. แนวความคิด
ในอดีตที่ผ่านมาแม้ว่าประเทศไทยจะได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิป
ไตยตามแบบอย่างของนานาอารยประเทศโดยสมบูรณ์แล้วก็ตาม แต่ก็ปรากฎว่ายังมีสาเหตุปัจจัยอีกมาก
มากหลายอย่างที่เป็นอุปสรรคขวางกั้นมิให้การปกครองบ้านเมืองดำเนินไปด้วยความราบรื่น ทั้งยังมีเหตุ
การณ์ทางการเมืองหลายอย่างเกิดขึ้น ซึ่งล้วนแต่เป็นสิ่งที่ทำให้ประชาชนคนไทยรู้สึกเสื่อมศรัทธาต่อ
การปกครองบ้านเมืองเช่นว่านี้ เป็นเหตุให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพจนไม่สามารถแก้ไขปัญหาบ้านเมือง
ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปัญหาสำคัญๆ ที่กระทบต่อปากท้องและความเป็นอยู่ของประชาชนหลายเรื่อง
ถูกปล่อยปละละเลย จนแทบจะไม่เห็นหนทางว่าจะสามารถบำบัดปัดเป่าให้ลุล่วงไปได้อย่างไร นับได้ว่า
เป็นสภาวะวิกฤติของสังคมไทยที่น่าห่วงใยเป็นอย่างยิ่งเพราะเป็นสภาวะวิกฤติที่ค่อนข้างเบ็ดเสร็จทุก
ด้านทุกมิติและทุกระดับของชีวิต ทั้งของชีวิตบุคคล ชีวิตชุมชนและชีวิตประเทศ เกี่ยวข้องโยงใยและ
สับสนปนเปกันจนแทบจับต้นชนปลายไม่ถูก
จากมุมมองทางการเมือง ปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียงและปัญหาทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง
ที่ติดตามมาเป็นต้นเหตุและผลพวงของสภาวะวิกฤติดังกล่าว ดังนั้นการจะแก้ปัญหาของสังคมไทยให้ได้
ผลจริงจังและสถาพรนั้นจึงจำต้องกระทำการหลายด้านไปพร้อมๆ กัน โดยเริ่มต้นที่การปฎิรูปการเมืองก่อน
"การปฎิรูปการเมือง" หมายถึง การกำหนดโครงสร้างและระบบใช้อำนาจรัฐเสียใหม่เพื่อ
ให้ประชาชนมีสิทธิควบคุมและตรวจสอบได้อย่างแท้จริง อันเป็นการป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจ
การปกครองบ้านเมืองแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องในทางที่มิชอบหรือทุจริตด้วยประการใดๆ
ดังนั้นการปฎิรูปการเมืองจึงต้องเป็นการปฎิรูปที่มีพื้นฐานมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริงใน
กระบวนการทางการเมืองทุกขั้นตอนและจากประชาชนทุกระดับชั้นในสังคม โดยนัยที่ว่านี้การปฎิรูปการ
เมืองที่บรรลุผลสำเร็จอย่างแท้จริง จึงมิใช่เป็นการพยายามทำให้คนเลวกลับเป็นคนดี แต่เป็นการหาหน
ทางป้องกันมิให้คนชั่วคนเลวมีโอกาสเข้ามามีอำนาจปกครองบ้านเมืองได้โดยความร่วมมือร่วมใจกัน
ของประชาชนคนไทยทั้งชาตินั่นเอง เพื่อที่จะให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเมืองได้อย่าง
แท้จริงการทำให้สิทธิเสรีภาพขั้นมูลฐานของพลเมืองตามรัฐธรรมนูญ มีผลบังคับใช้ได้ในทางปฎิบัติอย่างเป็น
รูปธรรม จึงเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่จำเป็นและสำคัญที่สุดที่จะนำไปสู่ความสำเร็จในการปฎิรูปการเมือง
ของสังคมไทย เพราะการมีสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานที่สามารถสัมผัสจับต้องได้ในความรู้สึกและวิถีชีวิต
ตามปกติของประชาชนคนไทย ย่อมจะเป็นสิ่งที่จะคอยกระตุ้นเตือนให้ทุกคนมีความตระหนักในศักดิ์ศรี
ของความเป็นมนุษย์ที่จะไม่ยินยอมสยบให้กับการใช้อำนาจรัฐที่เกินเลยหรือไม่ชอบธรรมด้วยประการใดๆ
การจัดทำและยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับในครั้งนี้ จึงได้นับได้ว่าประชาชนไทยจะมี
ส่วนร่วมมากที่สุดเท่าที่เคยมีมาในประวัติศาสตร์การเมืองของประเทศไทย การมีส่วนร่วมของประชาชน
เช่นนี้มีนัยสำคัญอย่างน้อยที่สุด 4 ประการ คือ
๑. ความคิดเห็นของประชาชนมีส่วนสำคัญในการกำหนดบทบัญญัติและกลไกของรัฐธรรมนูญ
๒. ตัวแทนของประชาชนเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ
๓. ประชาชนสามารถคาดหวังได้ว่าจะได้รับประโยชน์จากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะเป็น
"ธรรมนูญแห่งสิทธิเสรีภาพ" ของประชาชน
๔. ประชาชนจะเกิดความรู้สึกเป็นเจ้าของ รักและหวงแหนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
โดยเหตุที่การจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ทั้งฉบับในครั้งนี้ ถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการปฎิรูป
การเมือง ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนทั้งประเทศได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการยกร่างโดยตลอดรัฐ
ธรรมนูญฉบับนี้จึงควรจะต้องเป็น "ธรรมนูญแห่งสิทธิภาพ" ของประชาชน โดยประชาชนและเพื่อประชา
ชนอย่างแท้จริง มิใช่เป็น "ธรรมนูญแห่งอำนาจ" ซึ่งจัดทำกันขึ้นมาเพื่อเป็นข้ออ้างบังหน้าในการยึดกุมและ
ใช้อำนาจรัฐกันอย่างไม่มีของเขตจำกัด ดังที่เป็นมาในอดีต
______________
* สรุปย่อจากหนังสือ กรอบเบื้องต้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
(ปาฐกถาของ นายอานันท์ ปันยารชุน ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ)
๒. ขั้นตอนการทำงาน
เพื่อให้การร่างรัฐธรรมนูญและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนพัฒนาเคียงคู่กันไปโดย
ใกล้ชิด สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงกำหนดขั้นตอนและช่วงเวลาได้โดยลำดับคือ
___________________________________________________________________________
|ภารกิจ |ม.ค.|ก.พ.|มี.ค.|เม.ย.|พ.ค.|มิ.ย.|ก.ค.|ส.ค.|
|_________________________________|____|____|____|_____|____|____|____|____|
|๑. จัดตั้งและพัฒนาคณะกรรมาธิการ | ####################### | | | |
|๒. กำหนดกรอบเบื้องต้นเพื่อขอความเห็น | ####### | | | | | | |
| จากประชาชนทุกจังหวัด | | | | | | | | |
|๓. ประชาสัมพันธ์และระดมความคิดเห็น | ############ | | | | | |
| เบื้องต้นแล้วสรุปผลทั่วประเทศ | | | | | | | | |
|๔. วิเคราะห์ข้อสรุป และ ยกร่างโดย | | | ########### | | | |
| กรรมาธิการพิจารณาผ่านวาระ ๑. | | | | | | | | |
|๕. นำร่างเข้าสู่กระบวนการประชาพิจารณ์ | | | | | ###| | | |
| ระดับจังหวัดและระดับภาค | | | | | | | | |
|๖. แปรญัตติและอภิปรายรายมาตรา จนสิ้น | | | | | |#########| |
| วาระ ๒. | | | | | | | | |
|๗. ลงมติวาระ ๓.และจัดพิมพ์นำเสนอรัฐสภา| | | | | | | |๑๕* |
|__________________________________________________________________________|
๓. การดำเนินงานของคณะกรรมาธิการ
หลังจากสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญและวิสามัญ พร้อมทั้งกำหนด
ภารกิจในการดำเนินงานแล้ว คณะกรรมาธิการได้ดำเนินงานตามขั้นตอนพอสรุปได้ ดังนี้
๑. คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (๑๔ มกราคม - ๘ พฤษภาคม ๒๕๔๐) มีจำนวน
๒๙ คน มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ได้ดำเนินการพิจารณากำหนดกรอบในการจัดทำร่างรัฐ
ธรรมนูญ รวม ๓ กรอบ คือ
๑.๑ กรอบที่ ๑ ว่าด้วย "สิทธิหน้าที่และการมีส่วนร่วมของพลเมือง"
๑.๒ กรอบที่ ๒ ว่าด้วย "การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ"
๑.๓ กรอบที่ ๓ ว่าด้วย "สถาบันการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง"
ทั้งนี้เพื่อเป็นกรอบหรือแนวทางให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญนำไปเสนอต่อประชาชน เพื่อรับ
ฟังความคิดเห็นและนำความคิดเห็นของประชาชนมารวบรวม เรียบเรียง ประกอบการพิจารณาในการจัด
ทำร่างรัฐธรรมนูญต่อไป
หลังจากที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญได้นำกรอบ ๓ กรอบแก่ประชาชน โดยการเปิดการรับ
ฟังความคิดเห็นจากประชาชนในรูปแบบต่าง ๆ ก็มีประเด็นปัญหาอื่น ๆ ที่ประชาชนเสนอความคิดเห็น
กลับมาอย่างมากมาย คณะกรรมาธิการรับฟังฯ และคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ก็จะนำมาศึกษาพิเคราะห์
ประกอบการตัดสินใจในประเด็นต่าง ๆ แล้วจึงยกร่างรัฐธรรมนูญ เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญ ในวารที่ ๑ ต่อไป
๒. คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ มีจำนวน ๓๘ คน มีศาสตรา
จารย์ อมร รักษาสัตย์ เป็นประธาน ได้ดำเนินการดังนี้
๒.๑ วางแผนและมอบแนวทางการดำเนินงาน ให้แก่คณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิด
เห็นและประชาสัมพันธ์ประจำจังหวัดทั้ง ๗๖ จังหวัด รวมทั้งอนุกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นสถาบัน
การศึกษา องค์กรธุรกิจและองค์การเอกชน เพื่อนำไปดำเนินการรับฟังความคิดเห็นทั่วประเทศ แล้วประ
มวลเสนอคณะกรรมาธิการยกร่าง
๒.๒ หลังจากได้ร่างรัฐธรรมนูญในวาระ ๑ แล้ว ก็วางแผนและมอบแนวทางการจัดประชาพิ
จารณ์ร่างรัฐธรรมนูญให้แก่กรรมาธิการวิสามัญทุกจังหวัด และจัดประชาพิจารณ์ในระดับภาคในนาม
ของกรรมาธิการเองอีก ๕ ภาคด้วยกัน
๒.๓ จัดทำแบบสอบถามความคิดเห็น และรวบรวมแบบสอบถามที่ตอบกลับมาเรียบเรียงเพื่อ
ดำเนินการต่อไป
๓. คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ มีจำนวน ๑๗ คน มีนายสมเกียรติ อ่อนวิมล เป็นประ
ธาน ได้ดำเนิน ดังนี้
๓.๑ พิจารณากำหนดแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการ โดยวางแผนการประชา
สัมพันธ์ในรูปแบบต่าง ๆ
๓.๒ ดำเนินการประชาสัมพันธ์ เผยแพร่ข่าวสาร ข้อมูล การดำเนินงานและความเคลื่อน
ไหวคืบหน้าของสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการสามัญและวิสามัญ
๓.๓ ได้จัดทำสื่อประเภทต่าง ๆ เพื่อใช้ประชาสัมพันธ์เผยแพร่ ให้ประชาชนได้เข้ามามี
ส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ให้มากที่สุดตามแผนการประชาสัมพันธ์ที่ได้ชี้แจงต่อสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญ ซึ่งสื่อต่าง ๆ ที่ผลิตขึ้นมาเพื่อใช้ประชาสัมพันธ์ ได้แก่
๑) แผ่นพับ รวม ๒,๐๐๐,๐๐๐ แผ่น
๒) สติกเกอร์ รวม ๑,๐๐๐,๐๐๐ แผ่น
๓) หนังสือกรอบเบื้องต้นร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน รวม ๔๐๐,๐๐๐ เล่ม
๔) กล่องรับความคิดเห็น รวม ๑๐๐,๐๐๐ กล่อง
๕) ป้ายผ้าใบ รวม ๕,๐๐๐ แผ่น
๖) ป้ายคัทเอาท์ (PVC) รวม ๕,๐๐๐ แผ่น
๗) เทป Cassettes รวม ๑๐,๐๐๐ ชุด (ชุดละ ๒ ม้วน)
๘) เทปวีดีโอ รวม ๑,๐๐๐ (ชุดละ ๔ ม้วน)
๙) ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาวาระ 1 รวม ๘๐๐,๐๐๐ เล่ม
๑๐) คำอธิบายประกอบร่างรัฐธรรมนูญ ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ เล่ม
๔. คณะกรรมาธิการวิชาการ ข้อมูล และศึกษาแนวทางกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ มีจำ
นวน ๑๗ คน มีศาสตราจารย์กระมล ทองธรรมชาติ เป็นประธาน ได้ดำเนินการ ดังนี้
๔.๑ พิจารณาศึกษาแนวทางการร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น กฎหมายเลือก
ตั้ง ปัญหาและระบบการเลือกตั้งในประเทศไทย ระบบและกลไกควบคุมการเลือกตั้ง ระบบการตรวจ
สอบการใช้อำนาจรัฐ
๔.๒ จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการ เรื่องปัญหา "ระบบการเลือกตั้งประเทศไทย"
๔.๓ จัดการประชุมเชิงปฏบัติการ เรื่อง "ระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ"
๔.๔ จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการ เรื่อง "แนวนโยบายแห่งรัฐ สถาบันการเมืองและ
ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง"
การจัดการประชุมเชิงปฏิบัติการทั้งสามครั้งดังกล่าวเพื่อเป็นการระดมความคิดเห็นเกี่ยวกับ
แนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ โดยมีผู้เข้าร่วมประชุมประกอบด้วยสมา
ชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการวิชาการ ข้อมูล และศึกษาแนวทางการร่างกฎหมายประกอบรัฐ
ธรรมนูญ คณะกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติสาขารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ สมาชิกสภาผู้แทนรา
ษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้ทรงคุณวุฒิ ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยข้าราชการตุลาการ คณะกรรมการ
ป้องกันและปราปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและผู้สนใจทั่ว
ไป
๕. คณะกรรมาธิการจดหมายเหตุ ตรวจรายงานการประชุมและกิจการสภา มีจำนวน 17
คน มีนายเดโช สวนานนท์ เป็นประธาน ได้ดำเนินการ ดังนี้
๕.๑ พิจารณากำหนดแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการโดยแบ่งเป็นภารกิจ
หลัก ๓ ภารกิจพร้อมทั้งตั้งคณะอนุกรรมาธิการเพื่อดำเนินตามภารกิจคือ
- คณะอนุกรรมาธิการจดหมายเหตุ มีรองศาสตราจารย์ธงทอง จันทรางศุ เป็นประ
ธานมีหน้าที่รวบรวมจัดระบบเอกสารภาพถ่าย วีดีทัศน์ ภาพยนตร์ เทปบันทึกภาพและเสียง และข้อมูลใดๆ
ที่เกี่ยวกับกิจการของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดเก็บไว้เป็นจดหมายเหตุของชาติ
- คณะอนุกรรมาธิการกิจการสภา มีร้อยตรี สมนึก ชูวิเชียร เป็นประธาน มีหน้าที่
เกี่ยวกับการพิจารณาด้านกิจการทั้งปวงของสภา เช่น การจัดสวัสดิการ สิทธิประโยชน์ต่างๆ ของสมา
ชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้ช่วยเลขานุการ คณะกรรมาธิการวิสามัญและคณะอนุกรรมาธิการ
- ภารกิจด้านการตรวจรายงานการประชุม คระกรรมาธิการทุกคนร่วมกันพิจาร
ณาตรวจรายงานการประชุมของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อความถูกต้องและจัดเก็บไว้เป็นหลักฐานในจด
หมายเหตุของชาติต่อไป
๖. คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ (๙ พฤษภาคม - ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๐)
มีจำนวน ๓๓ คน มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน มีหน้าที่พิจารณาร่างรัฐ
ธรรมนูญในวาระที่ 2 ได้เริ่มงานทบทวนแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญประกอบความคิดเห็นของประชาชนจากเว
ทีประชาพิจารณ์ และคำแปรญัตติหนา ๔๗๐ หน้าของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ๕๗ คน จนแล้วเสร็จใน
๑ เดือน จากนั้นจึงนำเข้าสู่ที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาเป็นรายมาตราอีก ๒๑ วันจนเป็นที่
ยุติการพิจารณาวาระที่ ๒ เมื่อวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๔๐
๗. คณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์
ประจำจังหวัดรวม ๗๖ จังหวัด ประกอบด้วยกรรมาธิการ ๑๕ คน มีสมาชิกสภาร่างรัฐ
ธรรมนูญในแต่ละจังหวัดเป็นประธานมีหน้าที่จัดการรับฟังความเห็นเบื้องต้นและจัดประชาพิจารณ์ร่างรัฐ
ธรรมนูญในพื้นที่รับผิดชอบ แล้วรวบรวมข้อมูลเสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยต่อเนื่อง
ในส่วนการรับฟังความเห็นระดับองค์กรนั้น ได้ตั้งอนุกรรมาธิการรับฟังขึ้นโดยเฉพาะ
อีกส่วนหนึ่ง
กระบวนการรับฟังที่ดำเนินไปทั้งหมด มียอดประชาชนเข้าร่วมในชั้นรับฟังเบื้องต้น
๖๒๙,๒๓๒ คนชั้นประชาพิจารณ์ในระดับจังหวัด ๗๐ จังหวัด ๑๒๒,๕๘๔ คน เวทีระดับภาค ๓,๘๒๘ คน มี
ผู้กรอกแบบสอบถามทั้งสิ้น ๘๗,๙๑๒ คน รวมผู้มีส่วนร่วมทั้งหมด ๘,๔๓,๕๕๖ คน
สำหรับการมีส่วนร่วมระดับองค์กร ก็มีจำนวนกว่า ๓๐๐ องค์กร ทั้งที่เป็นกลุ่มธุรกิจ
อุตสาหกรรม เกษตรกรองค์กรวิชาชีพต่างๆ องค์กรสื่อมวลชน องค์กรพัฒนาเอกชนและสิ่งแวดล้อม สถาบัน
การศึกษา พรรคการเมือง และกลุ่มองค์กรประชาธิปไตยทั้งหลาย นับเป็นกระบวนการระดมสมองระ
ดับชาติที่แผ่ซ่านไปทั่ว อย่างไม่เคยปรากฎมาก่อนเลยในประวัติศาสตร์การเมืองไทย
--คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์สภาร่างรัฐธรรมนูญ--