ในเวลาที่ผู้เขียนกำลังเขียน Power of the Act EP ที่ 100 นี้ เราผ่านการเลือกตั้งมา 10 วัน นโยบายพลังงานที่พรรคการเมืองหลาย ๆ พรรคได้หาเสียงไว้ยังคงวนเวียนในความคิด หน้ากระดาษทางวิชาการ การเสนองานวิชาการ และการบรรยายของผู้เขียน
หากเราตั้งหลักตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย" พวกเราไปออกเสียงเลือกตั้งเพื่อให้มีผู้แทนในรัฐสภาและมีการจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งสะท้อนเจตจำนงของพวกเรา ประเด็นที่น่าคิดคือ คะแนนเสียงที่เราได้ออกเสียงนั้นจะมีบทบาทอย่างไรกับหน่วยงานรัฐในภาคพลังงานทั้ง "ผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker)" "ผู้ประกอบการ (Operator)" และ "ผู้กำกับดูแล (Regulator)"
พวกเราแต่ละคนอาจไม่ได้ลงมือเขียนแผน หรือนโยบายพลังงานของประเทศ และกำหนดอัตราราคาพลังงานเอง ไม่ได้บริหารรัฐวิสาหกิจพลังงานเอง และไม่ได้ออกใบอนุญาตและกำกับการคิดราคาพลังงานเอง แต่จะทำอย่างไรให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง สะท้อนเจตจำนงของเราออกมาให้มากที่สุด
ผู้ใช้ไฟฟ้ามีสิทธิตามประกาศ กกพ. เรื่อง คำประกาศสิทธิของผู้ใช้บริการไฟฟ้า พ.ศ. 2565 รับรอง "สิทธิที่จะจ่ายอัตราค่าบริการไฟฟ้าในอัตราที่เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้" ค่าไฟฟ้าที่ผู้ใช้ไฟฟ้า "ต้องจ่าย" จะเป็นราคาที่เหมาะสมและเป็นธรรมหรือไม่นั้น ไม่ได้ขึ้นอยู่กับต้นทุนของเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า ซึ่งเป็นการคำนวณในทางคณิตศาสตร์เพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลลัพธ์ของการทำงานร่วมกันของฝ่ายนโยบาย ผู้กำกับดูแล และผู้ประกอบการอย่างการไฟฟ้าทั้งสาม คะแนนเสียงที่ "ผู้ใช้พลังงาน" ได้ออกผ่านการเลือกตั้งทั่วไปนั้น เป็นรากฐานของการใช้อำนาจและการทำงานร่วมกันของหน่วยงานรัฐเหล่านี้อย่างไร เหตุใดการเลือกตั้งโดยตรงและลับนั้น เป็นทั้งเส้นทางที่นำไปสู่การปกครองแบบประชาธิปไตย และขณะเดียวกัน ก็เป็นเส้นทางสู่ธรรมาภิบาลพลังงาน (Energy Governance) ที่รัฐเอาผู้ใช้พลังงานเป็นศูนย์กลางของภาคพลังงาน
ในประเทศไทย องค์กรที่มีบทบาทสำคัญที่รับผิดชอบกำหนดนโยบายพลังงานที่สำคัญ คือ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ระบบพลังงานไทยอาศัยการลงมือประกอบกิจการไฟฟ้าจากการไฟฟ้าทั้งสาม ประกอบด้วย กฟผ. กฟน. และ กฟภ. รับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนและเป็นเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าเกือบทั้งหมดในประเทศ โดยที่มีคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) เป็นผู้ใช้อำนาจกำกับดูแลการประกอบกิจการ (Regulatory Power)
แม้จะมีการแยกบทบาทของหน่วยงานแต่ละหน่วยให้ชัดว่า หน่วยงานใดมีภารกิจใด แต่เมื่อพิจารณาโครงสร้างทางอำนาจตามกฎหมายแล้ว ทุก ๆ หน่วยงานล้วนมีความเชื่อมโยงกับ "คณะรัฐมนตรี (ครม.)" ในฐานะฝ่ายบริหารที่แสดงถึงเจตจำนงของปวงชนอย่างมีนัยสำคัญ คำถามคือ หากพรรคการเมืองได้กล่าวถึงนโยบายพลังงานสะอาด และค่าไฟที่เป็นธรรมเอาไว้ คำพูดเหล่านี้จะผูกพันการใช้อำนาจของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ อย่างไร?
สิ่งที่ ครม.ตัดสินใจในรูปของมติ ครม.นั้น สามารถอนุมัติแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (PDP) ซึ่งเป็นแผนแม่บทของการกำหนดทิศทางการรับซื้อไฟฟ้าตามที่ กพช. เสนอ และมีพลังที่จะอนุมัติโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบผู้รับซื้อรายเดียว ดังเช่นที่ปรากฎตาม ครม.ในการประชุมเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2546 มีมติเห็นชอบตามมติ กพช. ครั้งที่ 3/2546 (ครั้งที่ 95) ซึ่งเห็นชอบการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ Enhanced Single Buyer (ESB))
เราอาจมอง PDP เป็น "แผนการ" ที่รัฐพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลาอย่างไร การลงทุนในการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้า เพื่อรองรับความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นนั้นควรอยู่ในระดับใด จะให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการผลิต และจำหน่ายไฟฟ้ามากน้อยเพียงใด คำถามที่ตามมาคือ แผน PDP ที่ ครม. เห็นชอบตามที่ กพช. เสนอนั้น จะผูกพันการใช้อำนาจของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ อย่างไร?
ครม.ซึ่งมีความเชื่อมโยงทางประชาธิปไตยกับประชาชน จากการที่ประชาชนเป็นผู้เลือกผู้แทนเข้าไปให้ความเห็นชอบแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และจัดตั้ง ครม.เพื่อใช้อำนาจในการบริหารประเทศ ครม.ที่ได้รับการแต่งตั้งจะแถลงนโยบายต่อรัฐสภา อันเป็นพันธสัญญาที่ผูกพันรัฐบาลว่าต้องบริหารราชการแผ่นดินตามที่ได้แถลง ตามมาตรา 164 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยซึ่งบัญญัติว่า "ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา"
ดังนั้นแล้ว เจตจำนงของปวงชนที่จะเลือกว่าประเทศไทยจะมีทิศทางพลังงานอย่างไร ย่อมถูกสะท้อนผ่านนโยบายที่ ครม. แถลง (เราเลือก ครม. และ ครม. บอกสิ่งที่จะทำกับรัฐสภาอีกด้วย)
สายสัมพันธ์ที่เชื่อมโยงให้ผู้ใช้พลังงานมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายพลังงานของประเทศ จึงเกิดผ่านโครงสร้างผู้แทนราษฎรในระบบรัฐสภา ครม.เกิดจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งอาจมีส่วนผสมจากหลายพรรคการเมือง แต่ไม่ว่าจะมีส่วนผสมอย่างไร ผู้เขียนเห็นว่าภาระรับผิดชอบของ ครม. ที่จะต้องไม่บิดพลิ้วกับสิ่งที่หาเสียงเอาไว้ และการทำสิ่งที่ได้รับความไว้วางใจย่อมต้องมีอยู่ และไม่ถูกเจือจางลง
ไม่ว่าจะมีองค์ประกอบทางการเมืองแบบใด ครม. สามารถยึดธรรมาภิบาลพลังงาน (Energy Governance) กล่าวคือ การกำหนดให้มีเป้าหมายสำหรับระบบพลังงานของประเทศ เพื่อให้ "ประชาชนพ้นจากความยากจน ลดความไม่เท่าเทียม หรือความเหลื่อมล้ำทางสังคม สนับสนุนสิทธิมนุษยชน และตอบสนองต่อประโยชน์สาธารณะ แทนที่จะเป็นประโยชน์แก่คนบางกลุ่มเป็นการเฉพาะ"
การพยากรณ์ความต้องการพลังงาน การจัดหาพลังงาน บทบาทของรัฐและเอกชน การเกิดขึ้นของตลาดพลังงาน ล้วนเป็นสิ่งที่ต้องมี "มืออาชีพ" ทำการศึกษาวิเคราะห์และจัดทำ ในทางเทคนิค (ขั้นการร่าง) เรามี "ส่วนราชการ" คือสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) ที่มีอำนาจในตามมาตรา 10(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 "ศึกษาและวิเคราะห์นโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ" เมื่อ สนพ. เป็นส่วนราชการแล้ว ครม. ย่อมบริหารราชการแผ่นดินให้ สนพ. ใช้อำนาจของตนให้สะท้อนและไม่บิดพลิ้วจากเจตจำนงด้านพลังงานของปวงชน
อย่างไรก็ตาม ปวงชนในฐานะผู้ใช้พลังงาน ไม่ควรจะถูกบีบให้ "ลุ้นผล" ปลายทางของการออกแบบ PDP เท่านั้น พวกเรามีสิทธิมนุษยชนที่จะมีส่วนร่วมในการออกแบบแผนพลังงาน แม้จะไม่ได้เขียนแผนด้วยมือตัวเอง ในประเด็นกระบวนการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ เป็นอีกหนึ่งในกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ผู้ใช้พลังงานมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำแผน PDP ของประเทศ และถึงแม้ "การให้ความเห็น" จะแตกต่างจาก "การมีอำนาจตัดสินใจ" ก็ตาม แต่ถือเป็นกลไกหนึ่งที่เปิดพื้นที่ให้ประชาชนผู้ใช้พลังงานได้เข้ามามีส่วนร่วม อันเป็นหนึ่งในหลักการตามประชาธิปไตย (ทางพลังงาน) สิทธิในการมีส่วนร่วม (Right To Participate) นี้เป็นสิทธิมนุษยชน
เมื่อ สนพ. ได้ทำร่างแผน PDP ซึ่งผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของปวงชนแล้ว คนที่จะ "รับไม้ต่อ" คือ กพช. ซึ่งมีอำนาจในการเสนอนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศต่อ ครม. ตามมาตรา 6(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535
กพช. เชื่อมโยงกับปวงชนเนื่องจากองค์ประกอบของ กพช. ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 กำหนดให้มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน กพช. โดยตำแหน่งและมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอีกหลายกระทรวง ประกอบเข้าเป็นคณะกรรมการ หากรัฐบาลจริงใจที่จะเอานโยบายพลังงานที่ได้หาเสียงเอาไว้มาทำให้เกิดขึ้นจริง ย่อมทำได้ผ่านการใช้อำนาจตามกฎหมายนี้
โครงสร้างทางอำนาจดังกล่าวทำให้แผน PDP ในทางทฤษฎีมีรากฐานจากเจตจำนงของประชาชนผ่านการเลือกตั้ง ดังนั้น การออกแบบและการกำหนดต้นทุนที่ผู้ใช้พลังงานต้องจ่าย จะเป็นไปตามความต้องการของประชาชนมากน้อยเพียงใดนั้น จะขึ้นอยู่กับ "ครม." เป็นองค์ประกอบสำคัญ
หาก ครม. ดังกล่าวที่แม้จะมีส่วนผสมจากหลายพรรคการเมือง ต่างตระหนักได้ว่าพลังงานเป็นปัจจัยพื้นฐานของการดำรงชีวิต การสนับสนุนมนุษยธรรมสามารถมีได้ผ่านนโยบายพลังงาน และกำหนดให้เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะไม่ใช่แค่เพื่อประโยชน์ของคนบางกลุ่ม การตัดสินใจภายใต้หลักการข้างต้นของ ครม. และ กพช. นั้น ย่อมถือว่าเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลทางพลังงาน (ที่รัฐตัดสินใจโดยเอาประชาชนเป็นศูนย์กลาง) ซึ่งหากเป็นเช่นนี้ ก็จะถือว่าเป็นการที่ ครม. ให้ความเห็นชอบ การตัดสินใจในแผน PDP จึงเป็นการ "ล็อก" ทิศทางตลาดไฟฟ้าล่วงหน้า และทำให้ต้นทุนทางพลังงานบางส่วนกลายเป็นสิ่งที่ย้อนกลับไม่ได้ และไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงในปัจจุบัน
ครม. มี "อำนาจ" ในการเห็นชอบแผน PDP ที่ กพช. เสนอ (เช่น การกำหนดโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบผู้รับซื้อรายเดียวที่เกิดขึ้นแล้วในอดีต) ทั้งมติ ครม. และตัวแผน PDP นั้นไม่ใช่กฎหมาย (สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ได้ให้คำอธิบายเอาไว้อย่างชัดเจนว่า "มติคณะรัฐมนตรีมีสถานะเป็นเพียงคำสั่งของคณะรัฐมนตรี หรือรัฐบาลมิได้มีสถานะเป็นกฎหมาย และจะขัดหรือแย้งกับกฎหมายไม่ได้ แต่มติคณะรัฐมนตรีเป็นบ่อเกิดของกฎหมาย และการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายได้")
มติ ครม. คือ คำสั่งหรือข้อสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดินของ ครม. หรือ รัฐบาล ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดในการบริหารประเทศ แต่ข้อสั่งการนี้สำคัญอย่างยิ่งต่อทิศทางการประกอบกิจการของการไฟฟ้าทั้งสาม
มติ ครม.เมื่อ วันที่ 9 ธันวาคม 2546 เห็นชอบในหลักการการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้า ให้เป็นโครงสร้างรูปแบบ Enhanced Single Buyer (ESB) เพื่อให้ระบบไฟฟ้าของประเทศมีความมั่นคงมากขึ้น โดยกำหนดให้ กฟผ. มีบทบาทหลักในการผลิตและส่งไฟฟ้า กฟน. และ กฟภ. มีบทบาทในการจำหน่ายและการค้าปลีกไฟฟ้า ฉะนั้นแล้ว การไฟฟ้าทั้งสามย่อมต้องปฏิบัติตามมติ ครม. ที่ได้เห็นชอบโครงสร้างกิจการไฟฟ้านี้
ตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 นั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานมีอำนาจหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของ กฟผ. เพื่อการนี้จะสั่งให้ กฟผ. ชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น ทำรายงาน หรือยับยั้งการกระทำที่ขัดต่อนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรี ตลอดจนมีอำนาจที่จะสั่งให้ปฏิบัติการตามนโยบายของรัฐบาล หรือมติของคณะรัฐมนตรี และสั่งสอบสวน
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน มีอำนาจกำหนดกรอบนโยบายผ่านการเป็น กพช. โดยตำแหน่งแล้ว ยังมีการกำกับดูแลเชิงปฏิบัติการต่อ กฟผ. ให้ปฏิบัติตามอีกชั้นหนึ่ง กล่าวได้ว่าผู้ประกอบการรายใหญ่ในตลาดไฟฟ้าของประเทศไทยอย่าง กฟผ. นอกจากจะต้องดำเนินการภายใต้บทบาทที่มติ ครม. ได้กำหนดโครงสร้างไว้แล้ว ยังรวมถึงการตัดสินใจลงทุนของการไฟฟ้าในฐานะผู้ประกอบการเช่นกัน ชี้ให้เห็นว่าการเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมืองของนักการเมือง สามารถเป็นช่องทางหนึ่งในการเข้าสู่อำนาจ "ศูนย์กลาง" สำหรับการกำหนดทิศทางตลาดไฟฟ้าของประเทศไทยได้อย่างมีนัยสำคัญ
หากมติ ครม. ที่กำหนดโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ ESB นั้น ไม่ได้รับรองสิทธิของเอกชนในการใช้โครงสร้างไฟฟ้าของการไฟฟ้าเพื่อขายไฟฟ้ากันเอง เพราะในเวลานั้นรัฐบาลให้ความสำคัญกับบทบาทของเอกชนในการผลิตไฟฟ้าเพื่อขายให้รัฐเท่านั้น มติ ครม. ในเวลานั้นยังมองไม่เห็นแนวคิดเรื่อง Third Party Access และการซื้อขายไฟฟ้าสะอาดระหว่างเอกชนผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าแล้ว การไฟฟ้าทั้งสามแม้จะมีหน้าที่ต้องยอมให้ผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าอื่น เข้าถึงและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของตนตามมาตรา 81 ของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ย่อมเกิด "ข้อติดขัด" ที่จะคุ้มครองสิทธิของเอกชนในการใช้โครงข่ายไฟฟ้าของตน แสดงให้เห็นว่าถึงแม้การไฟฟ้าจะมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจก็ตาม แต่กฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีกำกับกิจการเพื่อให้เป็นไปตาม "นโยบายของรัฐบาล" และมติ ครม. อีกชั้นหนึ่ง
หากผู้ใช้พลังงานประสงค์ที่จะผลิตไฟฟ้าเพื่อใช้เองและขายส่วนที่เกินจากการใช้เองให้ผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นที่ต้องการไฟฟ้าสะอาดโดยไม่ขายให้รัฐ แต่จะขอใช้โครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้า ผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งฝั่งผู้ผลิตและผู้ที่จะซื้อมีสิทธิตามกฎหมายหรือไม่? บุคคลเหล่านี้จะขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้าจาก กกพ. ได้หรือไม่? ผู้ใช้ไฟฟ้าบางรายจะไม่ซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่าย แต่ซื้อไฟฟ้าสะอาดโดยตรงจากผู้ผลิตเอกชนโดยใช้โครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าได้หรือไม่? กกพ. สามารถใช้อำนาจกำกับดูแลเพื่อ "เปิดตลาดนี้" ได้หรือไม่?
มาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติให้ กกพ. มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินี้ ภายใต้ "กรอบนโยบายของรัฐ" หากตีความตามตัวอักษรแบบเคร่งครัดแล้ว กกพ. ไม่อาจใช้อำนาจกำกับดูแลการประกอบกิจการให้แตกต่างไปจากนโยบายของรัฐได้
ถึงแม้ กกพ. จะเป็นองค์กรกำกับดูแลอิสระ แต่เมื่อการใช้อำนาจนั้นอยู่ภายใต้ "กรอบนโยบายของรัฐ" จึงอาจหมายความได้ว่าผู้กำกับดูแลไม่อาจใช้อำนาจกำกับดูแลที่ขัดแย้ง ไม่สอดคล้อง หรือเป็นสิ่งที่ไม่มีในแผน PDP หรือมติ ครม.ได้ ตราบเท่าที่แผน PDP และมติ ครม. ยังไม่รองรับหรือให้เอกชนสามารถเข้ามีส่วนร่วมในตลาดไฟฟ้าแบบกระจายตัว มีทางเลือก และมิได้มีรัฐเป็นศูนย์กลางแล้ว กกพ. อาจลังเลที่จะใช้อำนาจกำกับดูแล เพื่อให้สิทธิประกอบกิจการไฟฟ้าตามมาตรา 47 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
ผู้ใช้ไฟฟ้าจะขอจ่ายค่าไฟฟ้าในอัตราที่ "ลดลง" จากต้นทุนการผลิตพลังงานสะอาดที่ลดลง และไม่ต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่าย (AP) ของโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่รัฐได้ให้สัญญาไปแล้วได้หรือไม่ ในทางทฤษฎี กกพ. มีหน้าที่ในการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าตามที่ กพช. ได้กำหนดกรอบอัตราค่าไฟฟ้าผ่านนโยบายของรัฐ โดยมีหน้าที่ตามกฎหมายในการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง เป็นธรรม ทั้งผู้ใช้พลังงานและผู้รับใบอนุญาต ตามมาตรา 65 พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 แต่ทั้งนี้จะต้องเป็นตามนโยบายที่ กพช. ให้ความเห็นชอบ หาก กพช. จริงใจที่ลดต้นทุนที่ผู้ใช้ไฟฟ้าควรต้องจ่าย กพช.ย่อมใช้อำนาจของตนเองได้
ในทางทฤษฎี กกพ. ในฐานะผู้กำกับดูแลอิสระ ควรใช้อำนาจกำกับดูแลที่ตนมีอยู่แล้วตามกฎหมาย สำหรับกำกับดูแลทิศทางการลงทุนที่เกิดขึ้นผ่านระบบใบอนุญาตและกำกับราคาค่าไฟฟ้าให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง การมีระบบถ่วงดุลทางอำนาจที่เหมาะสมระหว่างฝ่ายกำหนดนโยบายและฝ่ายกำกับดูแล เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ผู้กำหนดนโยบายไม่สามารถเป็นผู้มีอำนาจเด็ดขาดเหนือตลาดไฟฟ้าทั้งหมดโดยปราศจากการตรวจสอบ มิฉะนั้นราคาค่าไฟฟ้า อาจกลายเป็นหนึ่งในเครื่องมือทางการเมือง มากกว่ากลไกกำหนดราคาที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง
โดยสรุป ตราบเท่าที่ ครม. และ กพช. มีบทบาทสำคัญในการกำหนดทิศทางพลังงานของประเทศผ่านการบริหารราชการแผ่นดินที่ต้องสะท้อนนโยบายพลังงานที่ได้แถลงต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มีบทบาทในการออกแบบ และเห็นชอบแผน PDP การสั่งการและบริหาร กฟผ. กฟน. และ กฟภ. ตลอดจนมีบทบาทในการกำหนดทิศทางการใช้อำนาจกำกับดูแลของ กกพ. ตราบนั้นเจตจำนงของปวงชนย่อมมี "หนทาง" ที่จะถูกส่งผ่านไปยังการใช้อำนาจของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ได้
หากพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล เคยหาเสียงว่าจะ "สนับสนุนไฟฟ้าสะอาด" หรือ "ส่งเสริมการเปิดเสรีและพัฒนาตลาดไฟฟ้าเอาไว้ ครม. อาจต้องใช้อำนาจที่มีอยู่แล้วในแก้ไขมติ ครม. ที่กำหนดโครงสร้างกิจการไฟฟ้าที่กำหนดให้ประเทศไทย มีโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบผู้รับซื้อรายเดียวที่จะขัดขวางการผลิตและใช้ไฟฟ้าสะอาด หรือขัดขวางการเปิดเสรีพลังงาน
ผู้เขียนเห็นว่า ครม. ที่ "จริงใจ" กับนโยบายส่งเสริมไฟฟ้าสะอาดและเทคโนโลยีพลังงาน สามารถมีมติให้การไฟฟ้าทั้งสาม "ต้อง" ยอมให้เอกชนใช้โครงข่ายไฟฟ้าของรัฐเพื่อซื้อขายไฟฟ้ากันเอง ตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างกันเอง ภายใต้แนวคิด Third-Party Access โดยไม่ทำลายความมั่นคงแน่นอนของระบบโครงข่ายไฟฟ้า
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย