เมื่อวันที่ 16 เมษายน พ.ศ. 2567 ผู้เขียนได้มีโอกาสเสนอผลงานวิชาการในหัวข้อ "Thailand?s contributions to ASEAN CE transition BCG Economic Strategy, focusing on the C-Pillar on Plastics and upcoming packaging directives" โดยเน้นการวิเคราะห์ในประเด็นการพัฒนามาตรฐานการออกแบบเพื่อรีไซเคิล (D4R) ในประเทศไทยและประเทศอาเซียนในการประชุมเชิงปฏิบัติการ "ASEAN Workshop on Circular Economy towards Advancing Sustainability Cooperation in the Region" ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ GIZ Circular Economy (CE) Week ณ เมืองบรัสเซลล์ ประเทศเบลเยียม
โดยได้รับโจทย์ที่ท้าทายว่ามาตรฐานการออกแบบเพื่อรีไซเคิลของประเทศไทยนั้นถูกพัฒนาอย่างไร ได้รับและจะส่งผลกระทบต่อนโยบายการส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนของสหภาพยุโรปอย่างไร และหากเปรียบกับประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นแล้วมาตรฐานของประเทศไทยอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายเพื่อรองรับมาตรฐานดังกล่าวในรูปแบบหรือลักษณะใด ?
*ภาพรวมของงาน ASEN Workshop on Circular Economy
การประชุมเชิงปฏิบัติการนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างเครือข่าย การแลกเปลี่ยนข้อมูลเชิงลึก และความร่วมมือระหว่างผู้แทนของประเทศอาเซียนที่ได้ดำเนินโครงการเพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนเน้นที่ห่วงโซ่คุณค่าของพลาสติก (Plastic Value Chain) โดยมีผู้แทนจากมาเลเซีย เวียดนาม และไทย นอกจากนี้ ยังมีผู้เชี่ยวชาญจากสำนักเลขาธิการอาเซียนและสหภาพยุโรปเข้าร่วมการประชุมอีกด้วย
เนื้อหาสำคัญคือประเทศอาเซียนนั้นมี "โอกาส" จากนโยบายการส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนในสากล อย่างไรก็ตาม กลุ่มประเทศอาเซียนจะต้องเรียนรู้จากการทำงานร่วมกัน และพัฒนานโยบาย ตลอดจนกฎเกณฑ์กติกาเกี่ยวกับบรรจุภัณฑ์และฉลากที่มีความสอดคล้องกัน
เพื่อดำเนินนโยบาย European Green Deal สหภาพยุโรปจำเป็นต้องมีพันธมิตรซึ่งรวมถึงประเทศสมาชิกอาเซียน สหภาพยุโรปจึงได้ส่งคณะทำงานที่ส่งเสริมนโยบาย European Green เข้ามาทำงานร่วมกับรัฐบาลของชาติอาเซียน ตลอดจนให้การสนับสนุนทางการเงินเพื่อทำให้เกิดรูปแบบของการประกอบธุรกิจที่มีความยั่งยืนอย่างแท้จริง (Sustainable Business Model)
โดยรัฐสมาชิกนั้นควรจะสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการประกอบธุรกิจดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างวิสาหกิจขนาดเล็กและขนาดกลาง สภาพแวดล้อมที่ว่านี้จะต้องช่วยให้วิสาหกิจขนาดเล็กและขนาดกลางสามารถเข้าถึงเงินกู้และองค์ความรู้ต่าง ๆ เพื่อสนับสนุนการประกอบกิจอย่างยั่งยืนได้
อย่างไรก็ตาม ผู้แทนจากสำนักเลขาธิการอาเซียนได้ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจเอาไว้ว่าประเทศอาเซียนพึงตระหนักว่าสหภาพยุโรปมีความพยายามที่จะโน้มน้าวให้การพัฒนาเศรษฐกิจหมุนเวียนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้นมีทิศทางและวิธีการแบบที่ยึดเอายุโรปเป็นศูนย์กลาง ทั้งที่ สภาพการณ์ ระดับการพัฒนา และการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในยุโรปและในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังมีความแตกต่างกัน
*การทำให้กฎหมายมีความสอดคล้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
ผู้เข้าร่วมการประชุมมีความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าประเทศอาเซียนมีการเติบโตทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ผลพวงจากการเติบโตดังกล่าวหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่มีการใช้พลาสติกเพิ่ม และก่อให้เกิดของเสียจากพลาสติก การเติบโตทางเศรษฐกิจและพฤติกรรมการบริโภคในปัจจุบัน ซึ่งรวมถึงการส่งสินค้าต่าง ๆ ไปยังสหภาพยุโรปนั้นยังไม่อาจเลี่ยงการใช้พลาสติกได้ เช่น การใช้บรรจุภัณฑ์พลาสติก เมื่อเลี่ยงไม่ได้จึงจำเป็นต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์กติกา หรือมาตรฐานที่ทำให้การผลิต ใช้ กำจัดพลาสติก ตลอดห่วงโซ่คุณค่าของพลาสติกนั้นมีความยั่งยืนและเป็นไปโดยสอดคล้องกับมาตรฐานความหมุนเวียน
กลุ่มประเทศอาเซียนจะตอบได้อย่างไรว่าพลาสติกที่ถูกผลิตและใช้เพื่อบรรจุภัณฑ์นั้นสอดคล้องกับมาตรฐานของเศรษฐกิจหมุนเวียนในระดับสากล และจะเอาหลักเกณฑ์ใดมายืนยันว่าบรรจุภัณฑ์พลาสติกของสินค้าที่ประเทศอาเซียนจะส่งออกไปยังประเทศในสหภาพยุโรปนั้นมีองค์ประกอบจากวัตถุดิบที่เกิดจากการรีไซเคิล การรีไซเคิลนั้นมีมาตรฐานที่ตรงกับมาตรฐานสากล หรือมีจำกัดพลาสติกแบบครั้งเดียวทิ้งหรือไม่เพียงใด
จากมุมมองทางกฎหมายที่ประชุมมีความเห็นว่าประเทศสมาชิกอาเซียนสามารถพัฒนากรอบความร่วมมือเกี่ยวกับมาตรฐานการออกแบบเพื่อการรีไซเคิลสำหรับประเทศอาเซียนได้ โดยเรียกว่าเป็นกระบวนการ "Harmonization of Standards for Plastic and D4R" การมีมาตรฐานหรือกฎระเบียบที่มีศักยภาพจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้การประกอบธุรกิจและการส่งออกสินค้าจากประเทศอาเซียนไปยังตลาดในสภาพยุโรป กล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการพัฒนากรอบกฎเกณฑ์และกฎระเบียบนี้จะช่วยเพิ่มโอกาสทางธุรกิจให้กับผู้ประกอบธุรกิจในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยผู้แทนจากประเทศเวียดนามให้ความเห็นว่ามาตรฐานที่ดี เชื่อถือและตรวจสอบได้นั้นจะช่วยเสริมสร้างความมั่นใจให้กับผู้บริโภค
อย่างไรก็ตาม ความยากของการพัฒนากรอบมาตรฐานระดับภูมิภาคนั้น ได้แก่ มาตรฐานของสินค้าและผลิตภัณฑ์แต่ละประเภทนั้นอาจมีความแตกต่างกันในรายละเอียด ผู้แทนจากประเทศมาเลเซียแสดงความเห็นว่ามาตรฐาน D4R ในประเทศมาเลเซียนั้นมีมาตรฐานร่วม (Common Standards) แต่มีหลักเกณฑ์ (Criteria) เฉพาะที่หลากหลาย นอกจากนี้ ผู้เขียนยังได้ตั้งข้อสังเกตว่า ประชาคมอาเซียนนั้นมีความแตกต่างจากสหภาพยุโรป เนื่องจากอาเซียนนั้นมิได้มีอำนาจออกกฎระเบียบหรือข้อบังคับที่จะผูกพันรัฐสมาชิกได้
*องค์ความรู้สำหรับการพัฒนากฎหมายของประเทศไทยเพื่อรองรับเศรษฐกิจหมุนเวียน
ผู้เขียนยังได้ให้ความเห็นต่อไปว่าแม้ประชาคมอาเซียนจะไม่ได้อำนาจออกกฎหมายอาเซียน แต่อย่างไรก็ตาม ประเทศอาเซียนก็มีโอกาสและช่องทางที่พัฒนาศักยภาพของกฎหมายในแต่ละประเทศเพื่อเพิ่มมาตรฐานที่รองรับเศรษฐกิจหมุนเวียน โดยมีข้อสำคัญที่ว่าแต่ละประเทศต่างสามารถใช้กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้วเพื่อรองรับการผลิตและใช้ทรัพยากรที่ส่งเสริมหรือรองรับแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียนตามมาตรฐานสากล โดยไม่ได้เริ่มจากการคิดว่าต้องตรากฎหมายฉบับใหม่เสมอ
แผนปฏิบัติการด้านการจัดการขยะของประเทศ ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2565-2570) สนับสนุนให้มีการเพิ่มวัสดุจากการรีไซเคิลของเสียในกระบวนการในการผลิตตั้งแต่ ปัจจัยการผลิต กระบวนการแปลงสภาพ และสุดท้ายผลผลิต ซึ่งแนวคิดเรื่องการออกแบบเพื่อการรีไซเคิลนั้นจะเป็นองค์ความรู้และปัจจัยที่สำคัญในการขับเคลื่อนจะแปลงนโยบายดังกล่าวให้เกิดขึ้นจริงได้ กล่าวคือ ตัวสินค้าและบรรจุภัณฑ์ของตัวสินค้านั้นถูกต้องออกแบบให้สามารถรีไซเคิลได้ตั้งแต่แรก เช่น การใช้ Mono Materials สำหรับผลิตซองบรรจุภัณฑ์
โดยที่ PTT Global Chemical ได้ให้คำอธิบายว่า Mono Materials เป็นรูปแบบพลาสติกที่มีคุณสมบัติทนต่อการใช้งานได้ดี เช่น ทนอุณหภูมิสูงที่ใช้ในการฆ่าเชื้อด้วยความร้อนได้ ทนอุณหภูมิเย็นจัดสำหรับอาหารแช่แข็งได้ เป็นนวัตกรรมพลาสติกที่ใช้พลังงานและน้ำน้อยกว่าบรรจุภัณฑ์ประเภทอื่น และปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ออกสู่ชั้นบรรยากาศต่ำกว่า ซึ่งสามารถใช้เป็นบรรจุภัณฑ์ที่สามารถสัมผัสอาหารได้อย่างปลอดภัย อีกทั้งเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม สามารถนำกลับมารีไซเคิลได้อย่างมีประสิทธิภาพ
คำถามคือ เราจะรู้ได้อย่างไรว่าการใช้ Mono Materials นั้นเป็นสิ่งที่ช่วยให้การผลิตซองบรรจุภัณฑ์นั้นสอดคล้องกับแนวคิด D4R ในระดับสากล และเมื่อใช้แล้วจะเป็นสิ่งที่ตลาดในต่างประเทศยอมรับ การพัฒนามาตรฐานการออกแบบเพื่อรีไซเคิลในประเทศไทยสามารถอ้างอิงแนวปฏิบัติเช่นมาตรฐาน D4R ที่จัดทำและเผยแพร่โดยองค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศของเยอรมัน (GIZ) ซึ่งทำงานร่วมกับกรมควบคุมมลพิษของประเทศไทย และเป็นองค์กรที่ "เข้าใจ" ถึงสิ่งที่ตลาดในสหภาพยุโรปต้องการ
*กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่เปิดช่องให้องค์ความรู้ใหม่ ๆ เข้ามามีบทบาทในประเทศไทยได้หรือไม่?
กฎหมายไทยเปิดให้มาตรฐาน D4R ตามแนวทางที่ GIZ เสนอตามมาตรฐานสหภาพยุโรปมาใช้ตามกฎหมายไทยที่มีผลใช้บังคับอยู่โดยไม่ต้องตราพระราชบัญญัติฉบับใหม่ซึ่งอาจจะต้องผ่านกระบวนการนิติบัญญัติที่ยาวนาน ผู้เขียนชวนผู้เข้าร่วมการประชุมให้คิดถึง "กฎหมายพื้นฐาน" ที่เกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์คือข้าวหอมมะลิที่เกษตรกรไทยจะส่งออกไปประเทศในสหภาพยุโรป ซึ่งได้แก่พระราชบัญญัติมาตราชั่งตวงวัด พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 และพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522
โดยรวมแล้วกฎหมายพื้นฐานเหล่านี้ให้ความสำคัญกับความปลอดภัยของตัวสินค้าในการบริโภคและการสร้างความเป็นธรรมกับผู้บริโภคหรือผู้ซื้อสินค้า เช่น ข้อมูลที่แสดงบนบรรจุภัณฑ์นั้นจะต้องไม่ก่อให้เกิดความเข้าใจผิดในคุณสมบัติของสินค้า กฎหมายเหล่านี้อาจไม่ได้ถูกออกแบบให้สร้างความหมุนเวียนได้หรือรีไซเคิลได้ของวัสดุที่จะนำมาใช้ทำบรรจุภัณฑ์ คือตัวห่อหรือซองพลาสติกนั้นอาจจะมีความปลอดภัยไม่ก่ออันตรายกับการบริโภค ไม่มีข้อความที่หลอกลวงหรือก่อความเข้าใจผิด แต่ตัวเนื้อพลาสติกนั้นอาจเป็นพลาสติกที่ใช้เม็ดพลาสติกใหม่ (Virgin Plastic) มาใช้ซึ่งจะเป็นการสร้างขยะพลาสติกขึ้นอย่างไม่รู้จบ
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนพบว่ามาตรฐาน D4R ในประเทศไทยนั้นไม่จำเป็นต้องถูกปรับใช้และให้รายละเอียดโดยผ่านกฎหมายที่มีชื่อว่าพระราชบัญญัติส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนเท่านั้น หากแต่ยังสามารถดำเนินการโดยผ่านพระราชบัญญัติการมาตรฐานแห่งชาติ พ.ศ. 2551 ได้อีกด้วย
มาตรา 3 แห่งกฎหมายฉบับนี้ให้นิยามของ "มาตรฐาน" ให้หมายความรวมถึง ผลิตภัณฑ์ วิธีการ กระบวนการผลิต ส่วนประกอบ โครงสร้าง มิติ ขนาด แบบ รูปร่าง น้ำหนัก ประสิทธิภาพ สมรรถนะ ความทนทาน หรือความบริสุทธิ์ของผลิตภัณฑ์ หีบห่อ การบรรจุหีบห่อ การทำเครื่องหมาย หรือฉลาก ส่วนมาตรา 13 วรรคหนึ่ง (1) ก็ได้ให้อำนาจแก่คณะกรรมการเฉพาะด้านการมาตรฐานประกาศกำหนด แก้ไข หรือยกเลิกมาตรฐานที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบและรับรอง โดยที่มาตรฐานนี้เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้
อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 13 (1) แห่งพระราชบัญญัติการมาตรฐานแห่งชาติพ.ศ. 2551 คณะกรรมการกำหนดมาตรฐานด้านการตรวจสอบและรับรอง จึงออกประกาศกำหนดข้อตกลงร่วมการประชุมเชิงปฏิบัติการ แนวทางการกำหนดคุณลักษณะของบรรจุภัณฑ์พลาสติกให้สามารถนำกลับมารีไซเคิล สำหรับขวดพลาสติกโพลีเอทิลีนเทเรฟทาเลตสำหรับบรรจุเครื่องดื่ม ขวดพลาสติกโพลีเอทิลีนความหนาแน่นสูงสำหรับบรรจุผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ส่วนบุคคลและผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ในครัวเรือน และภาชนะพลาสติกโพลิโพรพิลีน ชนิดคงรูปสำหรับบรรจุอาหารและเครื่องดื่ม เลขที่ข้อตกลงร่วม 4004-2566 โดยที่การจัดทำร่างข้อตกลงร่วมนี้ได้รับความร่วมมือจากผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคจาก Oko-Institut e.V.ut ประเทศเยอรมนีอีกด้วย
ข้อ 7 ของข้อตกลงร่วมกล่าวถึงแนวทางการออกแบบเพื่อการรีไซเคิลสำหรับภาชนะพลาสติก PP ชนิดคงรูปสำหรับบรรจุอาหารและเครื่องดื่ม โดยให้รายละเอียดเกี่ยวกับ "วัสดุ" ว่าต้องทำจากพลาสติกประเภทเดียวกัน คือ โพลีโพรพิลีน (Mono-material PP) โดยมีสัดส่วนของโพลิโพรพิลีน (PP) ไม่น้อยกว่าร้อยละ 90 ผสมกับโพรพิลีนออกไซด์ (PO) อื่น ได้แก่ โพลีเอทิลีน (PE) ในปริมาณไม่เกินร้อยละ 10 ของส่วนประกอบทั้งหมด ตัวอย่างรายละเอียดนี้แสดงให้เห็นว่าพระราชบัญญัติการมาตรฐานแห่งชาติ พ.ศ. 2551 นั้นสามารถถูกใช้เพื่อเป็นฐานในการออกมาตรฐานที่รองรับแนวคิดสากลเกี่ยวกับการออกแบบที่รองรับแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียนได้โดยไม่ต้องมีการตรากฎหมายฉบับใหม่
โดยสรุปแล้ว ผู้เข้าร่วมการประชุมจากประเทศต่าง ๆ และผู้แทนทั้งจากสำนักเลขาธิการอาเซียนและสหภาพยุโรปแสดงความเห็นว่าแนวทางที่ผู้เขียนเสนอนี้อาจเรียกได้ว่าเป็น "Practical Step Forward" ที่ประเทศอาเซียนนั้นสามารถดำเนินการได้ทันทีแม้จะยังไม่ใช่กฎเกณฑ์กติกาที่สมบูรณ์แบบ
กล่าวคือ แต่ละประเทศสามารถวิเคราะห์ว่ากฎหมายที่มีอยู่นั้นสามารถถูกใช้ให้เต็มที่เพื่อรองรับแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียนได้ในมิติใด โดยไม่จำเป็นต้องรอให้มีกฎหมายที่ถูกตราขึ้นโดยเฉพาะเพื่อรองรับนโยบายเศรษฐกิจหมุนเวียน และควรมีการพัฒนากฎหมายเฉพาะคู่ขนานไป ยิ่งกฎหมายพร้อมหรือมีศักยภาพเร็วขึ้น ประเทศอาเซียนย่อมมีโอกาสทางธุรกิจที่จะ "ขาย" สินค้าไปตลาดในสหภาพยุโรปมากขึ้น และที่สำคัญคือช่วยให้ประเทศอาเซียนมุ่งหน้าสู่สังคมที่มีการหมุนเวียนของทรัพยากรได้เร็วยิ่งขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย