ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า จากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 ธ.ค.60 ซึ่งเห็นชอบกับการแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับอ้อยและน้ำตาล โดยลดการอุดหนุนและแทรกแซงลง นับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ จากเดิมที่ภาครัฐเข้ามาช่วยเหลือในช่วงที่ชาวไร่อ้อยได้รับราคาอ้อยไม่คุ้มกับต้นทุนการผลิต ไปเป็นการให้กลไกตลาดทำหน้าที่ทดแทน รวมถึงการปฏิบัติให้สอดคล้องกับข้อตกลงที่ภาครัฐมีกับประเทศต่างๆ ขณะเดียวกัน ก็เป็นการดูแลทางฝั่งของประชาชนและภาคอุตสาหกรรมผู้ใช้น้ำตาลให้ได้รับราคาน้ำตาลที่เป็นธรรมด้วยเช่นกัน
ประเด็นหลักของมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว คือ การเห็นชอบแนวทางการบริหารจัดการอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายรูปแบบใหม่ แทนรูปแบบเดิมที่ใช้มากว่า 30 ปี (พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายปี 2527) โดยมีหลักการสำคัญคือ การลดบทบาทของภาครัฐในการเข้าไปควบคุมดูแลและช่วยเหลือทางตรงต่อชาวไร่อ้อย รวมถึงการปล่อยให้ราคาน้ำตาลในประเทศเคลื่อนไหวเป็นไปตามกลไกตลาด แทนการควบคุมราคา เพื่อให้เป็นไปตามหลักการค้าสากลขององค์การการค้าโลก (WTO) และป้องกันไม่ให้บราซิล ซึ่งเป็นผู้ส่งออกน้ำตาลอันดับ 1 ของโลก ฟ้องไทยว่าอุดหนุนการปลูกอ้อยและส่งออกน้ำตาล โดยมีสาระสำคัญคือ
1.ยกเลิกการกำหนดราคาน้ำตาลทรายภายในประเทศ จากปัจจุบันที่ถูกควบคุมราคาหน้าโรงงานโดยกระทรวงอุตสาหกรรม และราคาขายปลีกโดยกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งประเด็นนี้เดิมถูกมองว่าเป็นช่องทางให้ไทยมีการอุดหนุนการส่งออกรวมถึงการอุดหนุนราคาอ้อยให้กับเกษตรกร ปรับมาเป็นการปล่อยให้ราคาน้ำตาลทรายภายในประเทศเป็นไปตามกลไกของตลาด
2.ยกเลิกมาตรการให้เงินช่วยเหลือตันละ 160 บาทแก่ชาวไร่อ้อย โดยเป็นการให้ในช่วงที่ราคาอ้อยอยู่ในสภาวะตกต่ำ ซึ่งแม้ว่าแต่เดิมมาตรการนี้จะมาจากการกู้ของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โดยนำรายได้จากการจำหน่ายราคาน้ำตาลในประเทศ 5 บาทต่อกิโลกรัม มาใช้หนี้ดังกล่าว แต่ก็ผ่านมติคณะรัฐมนตรี จึงเปรียบเสมือนการค้ำประกันโดยภาครัฐ
3.ยกเลิกการกำหนดโควตาน้ำตาลทราย ทั้งน้ำตาลโควตา ก. (จำหน่ายในประเทศ) และน้ำตาลทรายโควตา ข. และน้ำตาลทราย โควตา ค. (จำหน่ายต่างประเทศ) ซึ่งเดิมมาตรการนี้ถูกมองว่ามีการอุดหนุนการส่งออก โดยการกำหนดราคาน้ำตาลในประเทศให้อยู่ในระดับสูง เพื่อช่วยเหลือให้ไทยสามารถส่งออกน้ำตาลได้ในราคาต่ำ โดยโครงสร้างใหม่ ภาครัฐจะให้โรงงานน้ำตาลสำรองน้ำตาลให้มีเพียงพอกับการบริโภคในประเทศเพื่อป้องกันการขาดแคลน รวมถึงยังมีการกำหนดให้ส่งมอบน้ำตาล 4 แสนตันให้กับบริษัท อ้อยและน้ำตาลไทย เป็นผู้ส่งออกน้ำตาลเหมือนเดิม เพื่อใช้เป็นฐานในการคำนวณราคาน้ำตาลส่งออก
"ผลกระทบจากมาตรการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลในครั้งนี้ จะทำให้ราคาอ้อยเคลื่อนไหวตามราคาน้ำตาลตลาดโลกมากขึ้น สำหรับผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) ทั้งในส่วนของต้นน้ำ (ชาวไร่อ้อย) กลางน้ำ (โรงงานน้ำตาล) และปลายน้ำ (ประชาชนและอุตสาหกรรมผู้ใช้น้ำตาล) จะมีทั้งเชิงบวกและเชิงลบ ขึ้นกับปัจจัยแวดล้อม" บทวิเคราะห์ระบุ
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย เป็นการบริหารจัดการให้เกิดความเป็นธรรมกับทั้งห่วงโซ่ธุรกิจ ทั้งผู้ผลิตและผู้ใช้ รวมถึงช่วยลดภาระงบประมาณอุดหนุนที่ให้กับอุตสาหกรรมนี้ลง อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมากทั้งเกษตรกรและแรงงานเก็บเกี่ยวกว่า 1 ล้านคน ดังนั้นทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจึงต้องมาพิจารณาว่า จะมีมาตรการใดที่จะจูงใจให้ยังคงมีการเพาะปลูกอ้อยต่อไป ภายใต้เงื่อนไขการอุดหนุนจากภาครัฐที่ลดลง และผลตอบแทนการผลิตถูกชี้นำจากราคาน้ำตาลตลาดโลกมากขึ้น
พร้อมมองว่า ช่วงเวลาที่เหมาะสมในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย โดยที่ไม่ส่งผลกระทบต่อชาวไร่อ้อยมากเกินไป คือช่วงที่ราคาน้ำตาลตลาดโลกอยู่ในระดับสูง แต่อย่างไรก็ดี เป็นที่น่าสังเกตว่าราคาน้ำตาลตลาดโลกในช่วงนี้มีแนวโน้มปรับลดลงต่อเนื่องจากระดับราคาที่ 20 เซนต์ต่อปอนด์ ช่วงเดือนมกราคม-กุมภาพันธ์ 2560 และคาดว่าราคาน้ำตาลตลาดโลกในปีการผลิต 2560/61 และอาจต่อเนื่องไปถึงปี 2561/62 อาจจะเคลื่อนไหวในระดับเฉลี่ย 14-15 เซนต์ต่อปอนด์ โดยมี 2 ปัจจัยหลักที่ส่งผลกระทบคือ 1.ดุลน้ำตาลโลกส่วนเกิน 2.การแข่งขันที่รุนแรงมากขึ้น
ทั้งนี้ ราคาน้ำตาลตลาดโลกที่คาดว่าจะปรับลดลง อาจจะกระทบต่อราคาอ้อยที่เกษตกรได้รับ (ภายใต้เงื่อนไขราคาน้ำตาลตลาดโลกเคลื่อนไหวเฉลี่ยอยู่ที่ 14-15 เซนต์ต่อปอนด์ คาดว่าราคาอ้อยขั้นต้นปีการผลิต 2560/61 จะอยู่ที่ประมาณ 860-880 บาทต่อตันอ้อย เทียบกับ 1,050 บาทต่อตันอ้อยในปีการผลิตก่อน) ดังนั้นในภาวะจำเป็นเร่งด่วนที่การเปิดหีบอ้อยจะเริ่มขึ้นในช่วงเดือนธันวาคม 2560 รวมถึงมีการคาดการณ์ว่าปริมาณอ้อยที่จะเข้าหีบในปีการผลิตนี้จะสูงถึงประมาณ 103-105 ล้านตัน เทียบกับ 93 ล้านตันในปีการผลิตก่อน จึงคาดว่าภาครัฐคงน่าจะมีมาตรการในการบรรเทาผลกระทบที่เกษตกรจะได้รับ แม้ว่าจะมีการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมให้เสรีมากขึ้นแล้วก็ตาม ซึ่งพอสรุปมาตรการช่ววยเหลือได้ดังนี้
มาตรการระยะเร่งด่วน :
การช่วยเหลือทางตรง ที่ผ่านมาภาครัฐมีการเข้ามาช่วยเหลือชาวไร่อ้อยในช่วงที่ราคาอ้อยปรับลดลง ผ่านกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ที่มีรายได้จากการจำหน่ายน้ำตาลในประเทศกิโลกรัมละ 5 บาท มาเพิ่มราคาอ้อยโดยในปีการผลิต 2557/58 และปี 2558/59 ชาวไร่อ้อยได้รับเงินในส่วนนี้เพิ่มอีกในอัตรา 160 บาทต่อตันอ้อย สำหรับการช่วยเหลือในปีการผลิตนี้ อาจต้องทำโดยกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โดยที่ไม่มีภาครัฐเข้ามาค้ำประกัน ซึ่งขึ้นกับเม็ดเงินที่เข้ามา รวมถึงเงื่อนไขพันธกรณีที่ไทยมีข้อตกลงกับต่างประเทศ ภายหลังจากที่ไทยมีการลอยตัวน้ำตาลแล้ว
การช่วยเหลือปัจจัยการผลิต ต้นทุนการผลิตที่สำคัญของการปลูกอ้อยก็คือ ค่าพันธุ์ ค่าปุ๋ยและยาปราบศัตรูพืช คิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 30 ของต้นทุนทั้งหมด ซึ่งหากสามารถปรับลดต้นทุนในส่วนนี้ลงได้ ก็น่าจะช่วยให้กำไรจากการปลูกอ้อยมีมากขึ้น โดยหากเม็ดเงินที่จะช่วยเหลือทางตรงผ่านกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายมีไม่เพียงพอ ภาครัฐอาจพิจารณาช่วยเหลือเป็นปัจจัยการผลิต เหมือนเช่นที่ให้กับพืชเกษตรตัวอื่น
มาตรการเพิ่มรายได้เสริม โดยปกติการตัดอ้อยเข้าโรงงานจะมีระยะเวลาประมาณ 5 เดือน โดยเริ่มในช่วงเดือนธันวาคม ไปจนถึงเดือนเมษายน ช่วงเวลาที่เหลือจะเป็นช่วงดูแลตออ้อย ให้ปุ๋ย กำจัดวัชพืช และมีเวลาที่รอให้ต้นอ้อยโต ซึ่งภาครัฐอาจสามารถจัดหาอาชีพเสริมทั้งในและนอกภาคเกษตร อาทิ การจ้างงาน หรือสนับสนุนพันธุ์พืช พันธุ์ผัก เพื่อปลูกเสริมเพิ่มรายได้ เหมือนที่ช่วยเหลือในช่วงภัยแล้งปีก่อนๆ
มาตรการระยะข้างหน้า :
สำหรับในระยะกลางถึงระยะยาวแล้ว จำเป็นที่ทุกภาคส่วนจะต้องเร่งหามาตรการในการรับมือกับความผันผวนของราคาน้ำตาลตลาดโลก ซึ่งเป็นปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ประกอบกับเครื่องมือหรือกลไกที่ใช้รับมือหรือช่วยเหลือเกษตรกรเริ่มมีข้อจำกัด ภายหลังจากไทยมีพันธสัญญากับต่างประเทศในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้อยู่ภายใต้กลไกตลาดเสรีมากขึ้น ดังนั้นการเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน จึงเป็นปัจจัยที่จะบ่งชี้ถึงความพร้อมในการรับมือกับสถานการณ์ในระยะข้างหน้า ซึ่งมีแนวทางที่ทำได้โดย 1.การปรับลดต้นทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน เช่น การเพิ่มผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่, การพัฒนาระบบชลประทาน, การเร่งลงทุนระบบโลจิสติกส์ และ 2.การพัฒนาอ้อยและน้ำตาลไปสู่ผลิตภัณฑ์อื่นที่มีมูลค่าเพิ่ม เช่น การผลิตเชื้อเพลิงแลเคมีชีวภาพ ซึ่งเป็น 1 ใน 10 อุตสาหกรรมเป้าหมาย รวมทั้งการส่งเสริมการผลิตพลาสติกชีวภาพจากอ้อยและน้ำตาลมากขึ้น
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ระบุว่า ที่ผ่านมาอ้อยและน้ำตาลมีปัญหาความผันผวนของราคาค่อนข้างน้อย เมื่อเทียบกับพืชเกษตรประเภทอื่น เนื่องจากภาครัฐเข้ามาดูแลและช่วยเหลือตั้งแต่การผลิต การตลาด ทำให้อุตสาหกรรมนี้มีเสถียรภาพ ไม่เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างชาวไร่อ้อยกับโรงงานน้ำตาล รวมถึงสร้างความมั่นใจว่าจะไม่เกิดปัญหาขาดแคลนน้ำตาลขึ้นในประเทศ
อย่างไรก็ตาม ภายหลังการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้เสรีมากขึ้น จะทำให้ราคาอ้อยในประเทศเคลื่อนไหวตามราคาน้ำตาลในตลาดโลก ซึ่งเป็นไปตามกลไกอุปสงค์อุปทานมากขึ้น ดังนั้นทุกภาคส่วนจำเป็นต้องปรับตัวโดยการเตรียมหามาตรการหรือแนวทางที่จะรับมือกับราคาน้ำตาลตลาดโลกที่อาจมีความผันผวน โดยไม่ขัดกับข้อตกลงระหว่างประเทศ อาทิ การเร่งหาหนทางปรับลดต้นทุนการผลิต หรือการเพิ่มผลตอบแทนจากการเพาะปลูก ซึ่งในระยะสั้นทำได้โดยการเพิ่มผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ หรือการเพิ่มค่าความหวานอ้อย ที่จะทำให้รายได้ต่อไร่ปรับเพิ่มสูงขึ้น ขณะที่ในระยะยาว การส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการนำเอาอ้อยและน้ำตาลไปผลิตสินค้าประเภทอื่นที่มีมูลค่าเพิ่ม น่าจะช่วยให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายของไทยมีความยั่งยืนในระยะข้างหน้าได้