ความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติและการจัดการ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ 1. ความเป็นการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติและการจัดการ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ เป็นประเด็นสำคัญของชาติ เพราะว่าประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม และมีผลผลิตทางการเกษตรได้บริโภคกันอย่างพอเพียงกับคน 60 กว่าล้านคน และในเวลาเดียวกัน แม้ว่าจะเกิดภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ เมื่อปี พ.ศ. 2540 และประเทศได้สูญเสียความมั่งคั่งไปแล้ว ซึ่งความมั่งคั่งจะกลับคืนมาได้เมื่อไรก็ยังไม่มีใครที่จะยืนยันในเรื่องนี้ได้ อย่างไรก็ตามประเทศก็มีความอุดมสมบูรณ์เป็นเอกลักษณ์ การที่จะรักษาผลผลิตทางการเกษตรและอาชีพเกษตรกรรมให้เป็นไปได้ด้วยดีนั้น น้ำเป็นปัจจัยสำคัญ ดังนั้นแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติและการจัดการ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ อย่างสัมฤทธิผล เป็นประเด็นที่จะต้องเร่งรีบดำเนินการเพราะเป็นสิ่งสำคัญของชาติ ประเด็นหลักของเรื่องน้ำก็คือ นโยบายน้ำแห่งชาติ ซึ่งตามมติ คณะรัฐมนตรีจะมีหัวข้อหลักอยู่ 9 หัวข้อด้วยกัน ซึ่งเป็นนโยบายน้ำที่อาจจะต้องมีการปรับปรุงหรือพัฒนาให้สอดคล้องและทันเหตุการณ์ในปัจจุบันและสามารถนำไปปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิผล ในปัจจุบันประเทศไทยไม่มีเจ้าภาพที่จะมาบริหารจัดการในเรื่องน้ำอย่างเป็นเอกภาพ จึงควรจะมีการผลักดันให้เกิดการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติขึ้นโดยมีเจ้าภาพที่แท้จริง ในขณะนี้ขาดความเป็นรูปธรรมในการเป็นเจ้าภาพ จะเห็นได้ว่าก่อนการปฏิรูประบบราชการบริหารแผ่นดิน (ตุลาคม 2545) และหลังจากการปฏิรูป ความเป็นเอกภาพของหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องน้ำก็ยังคงไม่มีความเป็นเอกภาพอย่างชัดเจน อีกปัจจัยหนึ่งที่จะต้องพิจารณาก็คือ องค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ คณะกรรมการลุ่มน้ำ ซึ่งเดิมขึ้นกับสำนักงานคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ปัจจุบันเป็นภาระหน้าที่ของกรมทรัพยากรน้ำ อีกประเด็นหนึ่งก็คือ เรื่องของกระทรวงน้ำควรจะเกิดหรือไม่ เพื่อความเป็นเอกภาพ ปัญหาแหล่งน้ำ ความพอเพียงของแหล่งน้ำที่มีอยู่ ปัญหาการจัดการน้ำอย่างเป็นรูปธรรม และเป็นธรรม การเก็บค่าน้ำทั้งปัจจุบันและในอนาคต ซึ่งเหล่านี้จำเป็นต้องมีกฎหมายรองรับ กล่าวคือ สมควรจะมีพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำหรือไม่ และยังปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่หลากหลาย และบางกฎหมายก็ล้าสมัย เป็นต้น ในเรื่องของการจัดการ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ ปัจจุบันจะดำเนินการเป็นแต่ละลุ่มน้ำ ทำให้เกิดความไม่ครบสมบูรณ์เป็นระบบทั้งลุ่มน้ำขนาดใหญ่หรือกลุ่มลุ่มน้ำตามลักษณะภูมิประเทศ หรือการไหลลงสู่ทะเลและออกสู่แม่น้ำขนาดใหญ่ที่เป็นนานาชาติ ซึ่งการจัดกลุ่มลุ่มน้ำแต่เดิมจะพิจารณาแบ่งตามภาคของเขตการปกครอง ประเด็นที่สำคัญก็คือ หากมีการจัดกลุ่มลุ่มน้ำโดยแบ่งตามลักษณะภูมิประเทศที่เกี่ยวเนื่องกัน ก็จะทำให้การบริหารจัดการลุ่มน้ำเป็นแบบบูรณาการทั้งลุ่มน้ำ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยคณะทำงานศึกษาและอนุรักษ์แม่น้ำเจ้าพระยา แม่น้ำท่าจีน แม่น้ำแม่กลอง และแม่น้ำบางปะกง ได้เล็งเห็นความสำคัญและจำเป็นดังกล่าว จึงได้ดำเนินการศึกษาแนวทางที่จะดำเนินการในเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและการจัดการ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ โดยจะเน้นใน 7 ปัจจัยที่สำคัญ คือ (1) นโยบายน้ำแห่งชาติ (2) คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (3) คณะกรรมการลุ่มน้ำ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศ (4) กระทรวงน้ำ (5) กฎหมายน้ำ (6) ฐานความรู้เกี่ยวกับการพัฒนาทรัพยากรน้ำ และ (7) การจัดกลุ่มลุ่มน้ำเพื่อการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ 2. การดำเนินการของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยคณะทำงานศึกษาและอนุรักษ์แม่น้ำเจ้าพระยา แม่น้ำท่าจีน แม่น้ำแม่กลอง และแม่น้ำบางปะกง ได้มีการดำเนินการศึกษาดังนี้ (1) จัดประชุมเสวนาในเรื่อง การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติ และ 25 แม่น้ำสำคัญของประเทศ โดยเชิญผู้ทรงคุณวุฒิ นักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชน จำนวน 5 ครั้ง (2) การศึกษาดูงานด้านการพัฒนาแหล่งน้ำและการชลประทานในพื้นที่ภาคต่างๆ ของประเทศ และ (3) จัดประชุมกลุ่มย่อยเพื่อจัดทำข้อความคิดและเสนอแนะการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติ และการจัดการ 25แม่น้ำสำคัญของประเทศ จำนวน 2 ครั้ง ซึ่งคณะทำงานฯ ได้นำความรู้และความคิดเห็นที่ได้มาประมวลและวิเคราะห์เพื่อจัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติและการจัดการ 25 แม่น้ำสำคัญของประเทศต่อสภาที่ปรึกษาและคณะรัฐมนตรีต่อไป 3. ประเด็นพิจารณาในด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติ 3.1 นโยบายน้ำแห่งชาติ 3.1.1 สถานภาพปัจจุบันและแนวโน้มในอนาคต จากมติ ครม. เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2543 และ 31 ตุลาคม 2543 พอสรุปวิสัยทัศน์น้ำแห่งชาติและนโยบายน้ำแห่งชาติ ได้ดังนี้ 1) วิสัยทัศน์น้ำแห่งชาติ ภายในปี 2568 ประเทศไทยจะมีน้ำใช้อย่างเพียงพอ และมีคุณภาพ โดยมีระบบการบริหารจัดการองค์กร ระบบกฎหมายในการใช้น้ำอย่างเป็นธรรม ยั่งยืน โดยคำนึงถึงคุณภาพชีวิต และการมีส่วนร่วมในทุกระดับ 2) นโยบายน้ำแห่งชาติ (1) เร่งรัดให้มีพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ เป็นกฎหมายหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ โดยทบทวนและปรับปรุงพระราชบัญญัติที่มีอยู่ และเร่งดำเนินการตามขั้นตอนเพื่อให้สามารถนำไปสู่การมีผลบังคับใช้ รวมทั้งจะต้องพิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายและระเบียบอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้อง (2) จัดให้มีองค์กรเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งในระดับชาติ ในระดับลุ่มน้ำและในระดับท้องถิ่น ที่มีกฎหมายรองรับ โดยให้องค์กรระดับชาติมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย กำกับและประสานให้เกิดการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และให้องค์กรระดับลุ่มน้ำและระดับท้องถิ่น มีหน้าที่ในการจัดทำแผนการบริหารจัดการน้ำในลุ่มน้ำ โดยให้มีผู้ส่วนเกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วม (3) เน้นการจัดสรรน้ำที่เหมาะสมและเป็นธรรมสำหรับการใช้น้ำภาคต่างๆ ทั้งเพื่อตอบสนองความจำเป็นพื้นฐานด้านเกษตรกรรมและอุปโภคบริโภค โดยจัดลำดับความสำคัญของประเภทการใช้น้ำในแต่ละพื้นที่ เพื่อให้มีการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน ภายใต้กติกาการจัดสรรน้ำที่ชัดเจน และให้ผู้ใช้น้ำมีส่วนรับผิดชอบในการได้รับบริการ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความสามารถในการมีส่วนร่วมของผู้รับบริการและระดับการให้บริการ (4) กำหนดทิศทางที่ชัดเจนในการจัดหาน้ำและพัฒนาแหล่งน้ำ เพื่อจัดหาน้ำต้นทุนที่สอดคล้องกับศักยภาพและความต้องการ มีคุณภาพเหมาะสมสำหรับทุกกิจกรรม โดยคำนึงถึง การอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำธรรมชาติอื่นๆ และสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องเป็นสำคัญ (5) จัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร ให้แก่เกษตรกรอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม เพื่อตอบสนองความต้องการขั้นพื้นฐานในการทำการเกษตร และอุปโภคบริโภค เช่นเดียวกับการให้บริการขั้นพื้นฐานของรัฐด้านอื่นๆ (6) พัฒนาและบรรจุความรู้เรื่องน้ำ ในหลักสูตรของทุกระดับการศึกษา เพื่อปลูกฝังสร้างจิตสำนึกให้ประชาชนตระหนักถึงคุณค่าของน้ำ เข้าใจความสำคัญของการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพ ความจำเป็นและหน้าที่ในการดูแลรักษาสภาพสิ่งแวดล้อมของแหล่งน้ำธรรมชาติและแหล่งน้ำที่สร้างขึ้น (7) สนับสนุนและส่งเสริมการมีส่วนร่วม พร้อมทั้งกำหนดรูปแบบการมีส่วนร่วม สิทธิและหน้าที่อย่างชัดเจนของประชาชน องค์กรเอกชนและหน่วยงานของรัฐ ในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างชัดเจน ทั้งการใช้น้ำ การดูแลรับผิดชอบ การอนุรักษ์แหล่งน้ำ และการตรวจสอบดูแลคุณภาพน้ำ เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างมีประสิทธิภาพ (8) เร่งรัดให้มีการวางแผนการบรรเทาและแก้ไขปัญหาอุทกภัย และภัยแล้งทั้งการเตือนภัย และกำหนดแนวทางการบรรเทาและการฟื้นฟูบูรณะภายหลังการเกิดภัยอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นธรรม โดยคำนึงถึงการใช้ที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติที่เกี่ยวข้อง (9) สนับสนุนงบประมาณสำหรับแผนปฏิบัติการตามนโยบาย รวมทั้งการวิจัย การประชาสัมพันธ์ การรวบรวมข้อมูลข่าวสาร และการถ่ายทอดเทคโนโลยีเกี่ยวกับเรื่องน้ำต่อสาธารณชนอย่างเพียงพอและต่อเนื่อง 3.1.2 ประเด็นปัญหาและอุปสรรค 1) นโยบายน้ำแห่งชาติ นโยบายน้ำแห่งชาติทั้ง 9 ข้อ ยังเป็นการมองภาพกว้าง ซึ่งเป็นนโยบายน้ำที่อาจจะต้องมีการปรับหรือพัฒนาให้สอดคล้องและทันเหตุการณ์ในปัจจุบัน อย่างไรก็ดีถ้าไม่ยึดติดกับคำว่า นโยบายหรือกลยุทธ์ ก็สามารถใช้ในทั้ง 9 ข้อที่ระบุไว้ได้ แต่ควรจะมีการเพิ่มเติมในบางประเด็นให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น อาทิ เพิ่มเติมนโยบายในเรื่องน้ำเสีย ซึ่งได้มีการยอมรับกันแล้ว แต่ยังไม่มีในรายงาน 2) นโยบายและแผนหลักการจัดการทรัพยากรน้ำของรัฐแต่ละสมัย จากการศึกษาวิเคราะห์ถึงนโยบายและมาตรการจัดการทรัพยากรน้ำในภาพรวมของประเทศและเฉพาะด้าน ที่รัฐบาลหลายสมัยได้แถลงนโยบายต่อสภา รวมระยะเวลานานกว่า 10 ปี และกำหนดไว้เป็นกรอบแนวปฏิบัติในแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ฉบับที่ 1 ถึง ฉบับที่ 9 (ระยะเวลาตั้งแต่ พ.ศ. 2504 ถึง พ.ศ. 2549) พอสรุปได้ว่า นโยบายและแผนหลักการจัดการทรัพยากรน้ำของรัฐแต่ละสมัยมีความไม่ชัดเจน และไม่ครอบคลุมในทุกด้านที่เกี่ยวข้อง โดยตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 จนถึงสิ้นสุดแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530 — 2534) รวมเวลา 55 ปีเศษ ทุกสมัยต่างมีนโยบายเน้นด้านการพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อการชลประทานหรือการเพาะปลูกและเพื่อประโยชน์เอนกประสงค์ ให้ดำเนินการในลุ่มน้ำต่างๆ ทั่วประเทศที่สภาพภูมิประเทศและสภาพแหล่งน้ำมีความเหมาะสมอย่างต่อเนื่อง ส่วนใหญ่เป็นโครงการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดใหญ่และขนาดกลาง รวมทั้งโครงการชลประทานราษฎร์หรือชลประทานท้องถิ่น โดยมีเป้าหมายเพื่อขยายพื้นที่ชลประทานให้กระจายกว้างขวางไปตามภาคต่างๆ และในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เป็นต้นมา รัฐบาลก็มีนโยบายให้ชะลอการก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ด้วยเช่นกัน โดยให้หน่วยงานที่รับผิดชอบเร่งรัดดำเนินการโครงการที่อยู่ระหว่างการก่อสร้างให้แล้วเสร็จโดยเร็ว พร้อมกันนี้ได้มีนโยบายสนับสนุนและเร่งรัดพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็กให้กระจายออกไปในพื้นที่ที่อยู่นอกเขตชลประทาน เพื่อใช้เป็นแหล่งน้ำเสริมที่จะช่วยประชาชนตามหมู่บ้านชนบทให้มีน้ำเพื่อการยังชีพขั้นพื้นฐาน จากนั้นจนถึงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 9 ในปัจจุบัน ซึ่งสถานการณ์เกี่ยวกับน้ำมีปัญหาเกิดขึ้นเป็นอันมาก นโยบายและมาตรการจัดการเกี่ยวกับน้ำซึ่งควรประกอบด้วยนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนาทรัพยากรน้ำ การใช้และการจัดสรรทรัพยากรน้ำ ตลอดจนนโยบายการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ การแก้ไขปัญหาอุทกภัยและคุณภาพน้ำและการดำเนินการอื่นใดที่เกี่ยวกับทรัพยากรน้ำของรัฐนั้น กล่าวได้ว่ากรอบแนวทางในการปฏิบัติที่จะเอื้ออำนวยให้บรรลุเป้าหมายเป็นรูปธรรมได้ ยังไม่มีความชัดเจนและยังไม่ครอบคลุมทุกด้าน อีกทั้งหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องก็ไม่สามารถดำเนินการให้สำเร็จตามแผนที่กำหนด จึงยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับน้ำให้หมดไปได้อย่างทั่วถึงเท่าที่ควร 3.1.3 แนวทางแก้ไข (1) ดำเนินการปรับปรุงเพื่อเสนอแนวนโยบายที่เหมาะสม สอดคล้องและทันเหตุการณ์ในปัจจุบัน และมีความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและทรัพยากรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง (2) ปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมในประเด็นที่ยังไม่ครบสมบูรณ์ เช่น เรื่องน้ำเสีย เป็นต้น (3) ให้มีความชัดเจนในแต่ละหัวข้อของนโยบาย และคำนึงถึงแนวทางปฏิบัติที่เป็นรูปธรรมและสัมฤทธิผล (4) กำหนดนโยบายการใช้ที่ดินและการพัฒนาในลุ่มน้ำ โดยการใช้ประโยชน์ทรัพยากรดินให้เหมาะสม และสอดคล้องกับขีดความสามารถของทรัพยากรน้ำ และทรัพยากรอื่นที่มีอยู่ตามธรรมชาติ การพัฒนาชุมชน อุตสาหกรรม และเกษตรกรรมที่สอดคล้องกับสภาพภูมิประเทศของลุ่มน้ำและกำหนดประเภท และขนาดการตั้งถิ่นฐานของประชากรในแต่ละลุ่มน้ำให้สัมพันธ์กับต้นทุนน้ำที่มีอยู่ตามธรรมชาติ ซึ่งกลไกที่ทำให้นโยบายไปสู่การปฏิบัติ ได้แก่ กำหนดผังเมืองรวมของลุ่มน้ำ และผังเมืองเฉพาะของแต่ละชุมชน (5) กำหนดนโยบายการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ รวมทั้งการจัดสรรน้ำเพื่อประโยชน์สูงสุดอย่างมีหลักเกณฑ์โดยความเห็นชอบร่วมกันโดยภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ซึ่งกลไกที่ทำให้นโยบายไปสู่การปฏิบัติคือผังการใช้ประโยชน์ที่ดินรวมของลุ่มน้ำ โดยยึดนโยบายการใช้ที่ดิน และการพัฒนา รวมทั้งการตั้งถิ่นฐานของประชากรให้สัมพันธ์กับต้นทุนน้ำที่มีอยู่ตามธรรมชาติ 3.2 คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ 3.2.1 สถานภาพปัจจุบันและแนวโน้มในอนาคต คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เป็นองค์กรระดับชาติที่จัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารทรัพยากรน้ำแห่งชาติ พ.ศ. 2532 เรียกโดยย่อว่า “ กทช. “ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและบุคคลซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งเป็นกรรมการ ประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรี1 คนที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายให้เป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี หัวหน้าส่วนรัฐวิสาหกิจ ผู้แทนองค์กร ผู้ใช้น้ำภาคต่างๆ นักวิชาการ ผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชน เป็นต้น โดยมีอธิบดีกรมทรัพยากรน้ำเป็นกรรมการและเลขานุการ รองอธิบดีกรมทรัพยากรน้ำที่ได้รับมอบหมาย และผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผนทรัพยากรน้ำเป็นผู้ช่วยเลขานุการ 3.2.2 ประเด็นปัญหาและอุปสรรค (1) คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติแต่งตั้งขึ้นมาโดยอาศัยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เท่าที่ผ่านมาขึ้นกับรัฐบาลว่าจะทำเองหรือดำเนินการมอบหมาย ถ้านายกรัฐมนตรีลงมาดำเนินการเองก็จะจัดการอะไรง่ายขึ้น แต่ส่วนใหญ่แล้วจะมีการแต่งตั้งให้รองนายกรัฐมนตรีมาทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ทำให้ความสำคัญลดน้อยลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมการฯ ที่เข้าร่วมประชุมจะเป็นตัวแทน แต่ถ้าหากประธานเป็นนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการฯ ที่แต่งตั้งจะเข้าร่วมประชุม ทำให้การตัดสินใจในการแก้ปัญหา และกำหนดแนวนโยบายสามารถดำเนินการได้ดีและรวดเร็วขึ้น (2) ประธานคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติยังไม่มีสิทธิเด็ดขาดในการดำเนินการ ถึงแม้จะเป็นรองนายกฯ ก็ตาม คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ มีปัญหาในความไม่เป็นเอกภาพในตัวเองด้วย เช่น แนวคิด Water Grid น่าจะเป็นงานของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ที่จะประสานกันในเรื่องนี้ สุดท้ายยังหาข้อยุติไม่ได้ ไม่มีทิศทาง ไม่มีเอกภาพ ไม่มีการยอมรับกันเท่าที่ควร ในทางกฎหมายการบริหารบ้านเมืองที่ดี ถ้าเป็นกรรมการโดยการแต่งตั้งด้วยนายกฯ หรือเป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน ถือว่าจะต้องยอมรับ และดำเนินตามมติเพื่อให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน (3) ในทางปฏิบัติคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ดำเนินการได้ยาก เพราะเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ไม่ใช้กฎหมายหรือมีพระราชบัญญัติรองรับ นอกจากนั้น อำนาจ บทบาทหน้าที่ยังไม่ชัดเจน ในส่วนของงานและผู้ที่ทำหน้าที่เป็นเลขานุการในปัจจุบันจะอยู่ในกรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (เดิมก่อนปฏิรูประบบราชการ เลขาธิการนายกรัฐมนตรีเป็นกรรมการและเลขานุการ) ทำให้เกิดความรู้สึกไม่เป็นกลาง และขาดความเชื่อถือจากหน่วยงานราชการในกระทรวงสังกัดอื่น (4) การกำหนดนโยบายในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ ยังไม่สามารถผลักดันแต่ละนโยบายไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม มีเฉพาะบางเรื่องที่มีความก้าวหน้า เช่น การจัดตั้งองค์กรบริหารจัดการลุ่มน้ำ แต่ก็ยังมีอุปสรรคในเรื่องวิธีการดำเนินงาน และการมีกฎหมายรองรับ (5) องค์ประกอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ส่วนใหญ่เป็นผู้แทนจากส่วนราชการ มีจำนวนตัวแทนผู้ใช้น้ำในคณะกรรมการฯ น้อย ทำให้การเข้าใจถึงสภาพและปัญหาในแต่ละลุ่มน้ำหรือพื้นที่ไม่ชัดเจน และสะท้อนแนวทางการจัดการทรัพยากรน้ำ โดยมีส่วนร่วมในทุกระดับนั้นยังไม่ชัดเจนหรือมีประสิทธิภาพ 3.2.3 ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (1) ควรมีการระบุองค์ประกอบของ กทช. ให้ชัดเจน ไม่ต้องใช้ดุลพินิจของนายกรัฐมนตรี หรือประธาน กทช. เพราะหากใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าว การดำเนินงานของ กทช. จะมีความอ่อนไหวทางการเมืองสูง อาจแต่งตั้งบุคคลที่มีแนวคิดคล้ายกับตน เพื่อให้ กทช. ดำเนินการไปตามที่ประธานต้องการ หรือบางครั้งอาจแต่งตั้งบุคคลที่มิได้มีความรู้ความชำนาญหรือไม่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ อย่างไรก็ดี การแต่งตั้งโดยใช้ดุลพินิจ ทำให้เกิดความยืดหยุ่นในการสรรหาผู้มีความสามารถสูง (2) องค์ประกอบของ กทช. ส่วนใหญ่เป็นผู้แทนของส่วนราชการ ควรจะต้องเพิ่มสัดส่วนตัวแทนผู้ใช้น้ำใน กทช. ให้มากขึ้น เพื่อสะท้อนแนวทางการจัดการทรัพยากรน้ำโดยการมีส่วนร่วมในทุกระดับให้ชัดเจนยิ่งขึ้น (3) ในข้อเท็จจริง กทช. ควรจะต้องทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เพราะเป็นองค์กรสูงสุดเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ สถานภาพการทำงานในปัจจุบันยังไม่ได้ดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่อย่างสมบูรณ์ เช่นการพิจารณาแผนงานหรือโครงการที่เกี่ยวกับทรัพยากรน้ำของหน่วยราชการต่างๆ ซึ่งปัจจุบัน กระทรวงต่างๆ ยังคงเสนอขออนุมัติโครงการโดยตรงไปยังคณะรัฐมนตรี และจัดทำคำของบประมาณตรงไปยังสำนักงบประมาณ (4) การกำหนดนโยบาย ในการจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ ยังไม่สามารถผลักดันแต่ละนโยบายไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้นจึงสมควรให้มีการปรับปรุงนโยบายการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของชาติให้มีความชัดเจนและครอบคลุมทุกด้าน พร้อมทั้งระบุแนวทางการปฏิบัติที่เป็นรูปธรรมและสัมฤทธิผล (5) อำนาจหน้าที่ของ กทช. ที่มีตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ค่อนข้างเป็นไปในลักษณะการประสานงาน และไม่ได้กำหนดวิธีปฏิบัติที่ชัดเจนในแต่ละเรื่อง จึงทำให้ไม่มีการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ (6) หน่วยงานฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการ ยังขาดประสบการณ์ในการปฏิบัติในฐานะฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการระดับชาติ ดังนั้นจึงสมควรพิจารณาแต่งตั้งฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการฯ ที่มีประสบการณ์ มีวิสัยทัศน์ มีความเป็นกลาง และเป็นที่ยอมรับของทั้งหน่วยงานราชการและภาคเอกชน (7) จะต้องมีกฎหมายรองรับอำนาจหน้าที่ ของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เพื่อให้มีการนำไปปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมโดยให้มีภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติในอัตราส่วนที่สูงขึ้น 3.3 คณะกรรมการลุ่มน้ำ 3.3.1 สถานภาพปัจจุบันและแนวโน้มในอนาคต คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ มีหน้าที่ในการแต่งตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำขึ้นเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในแต่ละลุ่มน้ำ นอกจากนั้นยังได้มีการจัดตั้งคณะทำงานด้านวิชาการ และคณะทำงานระดับจังหวัด อำเภอ และตำบล โดยคณะกรรมการลุ่มน้ำด้วย ซึ่งพอสรุปสถานภาพได้ดังนี้ 1) คณะกรรมการลุ่มน้ำ คณะกรรมการลุ่มน้ำ คือ บุคคลที่คัดเลือกจากข้าราชการ ผู้แทนรัฐวิสาหกิจ ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนองค์กรผู้ใช้น้ำ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่หรืออาศัยอยู่ในลุ่มน้ำ และผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ โดยมีสัดส่วนและจำนวนตามความเหมาะสมในแต่ละพื้นที่ลุ่มน้ำ สำหรับประธานกรรมการและเลขานุการให้แต่งตั้งจากคณะกรรมการในลุ่มน้ำนั้นๆ และให้มีผู้ช่วยเลขานุการตามความจำเป็น 2) คณะทำงานด้านวิชาการ คณะทำงานด้านวิชาการ คือ บุคคลที่คณะกรรมการลุ่มน้ำได้แต่งตั้งขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เฉพาะด้านจะมาจากคณะกรรมการลุ่มน้ำ หรือจากบุคคลที่คณะกรรมการลุ่มน้ำเห็นเหมะสม แต่จะต้องมีผู้แทนเกษตรกรระดับอำเภอ เข้ามาเป็นคณะทำงานแต่ละด้าน อำเภอละ 1 คน คณะทำงานเฉพาะด้านในระยะแรกควรจะประกอบด้วยคณะทำงาน ด้านแผนงบประมาณทรัพยากรน้ำ ด้านข้อมูล และด้านประชาสัมพันธ์และการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือด้านอื่นๆ ตามความจำเป็น 3) คณะทำงานระดับจังหวัด อำเภอ ตำบล คณะทำงานระดับจังหวัด อำเภอ ตำบล ประกอบด้วย ผู้แทนหน่วยราชการผู้แทนกลุ่มผู้ใช้น้ำภาคส่วนต่างๆ ได้แก่ ภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม การท่องเที่ยว ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนสถาบันการศึกษา ผู้ทรงคุณวุฒิ นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน ( NGO ) ที่ได้รับการคัดสรรและแต่งตั้งจากคณะกรรมการลุ่มน้ำ ในจำนวนที่เหมาะสม 4) ผลการดำเนินการด้านการจัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำถึงปัจจุบัน (1) กรมทรัพยากรน้ำได้จัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำ โดยเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่ลุ่มน้ำ ซึ่งขณะนี้ได้ดำเนินการจนครบทั้ง 25 ลุ่มน้ำหลัก ในปี 2546 จำนวน 29 คณะกรรมการลุ่มน้ำ จำนวน 997 คน (ตารางที่ 3.3-1)โดยแบ่งเป็น - ภาคราชการ 487 คน - องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 96 คน - องค์กรหรือกลุ่มผู้ใช้น้ำภาคเกษตรกรรม 134 คน - องค์กรหรือกลุ่มผู้ใช้น้ำภาคธุรกิจหรือภาคอุตสาหกรรม 92 คน - ภาคประชาชนหรือองค์กรพัฒนาเอกชน 95 คน - สถาบันการศึกษาหรือผู้ทรงคุณวุฒิ 91 คน - ผู้แทนเครือข่ายชนเผ่า 2 คน (2) คณะกรรมการลุ่มน้ำทุกคณะได้มีการประชุมเพื่อดำเนินการเลือกประธานกรรมการลุ่มน้ำและเลขานุการเสร็จแล้ว ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารทรัพยากรน้ำแห่งชาติ(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ซึ่งประธานกรรมการลุ่มน้ำเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด 28 คน และลุ่มน้ำที่เป็นตัวแทนจากภาคธุรกิจ 1 คณะ คือ คณะกรรมการลุ่มน้ำบางปะกง—ปราจีนบุรี และโตนเลสาป (3) คณะกรรมการลุ่มน้ำ มีมติเห็นชอบให้แต่งตั้งคณะทำงานระดับต่างๆ ดังนี้ คณะทำงานด้านวิชาการ 3 คณะ ประกอบด้วย คณะทำงานด้านแผนบูรณาการลุ่มน้ำ คณะทำงานด้านข้อมูล และคณะทำงานด้านประชาสัมพันธ์และการมีส่วนร่วมของประชาชน - คณะทำงานระดับจังหวัด - คณะทำงานลุ่มน้ำสาขา - คณะทำงานระดับอำเภอ - คณะทำงานระดับตำบล การแต่งตั้งคณะทำงานระดับจังหวัด อำเภอ และตำบล เป็นการแต่งตั้งคณะทำงานทั่วประเทศ (4) คณะกรรมการลุ่มน้ำพิจารณาเห็นชอบแผนงบประมาณทรัพยากรน้ำแบบบูรณาการ ประจำปีงบประมาณ 2548 เพื่อดำเนินการขอจัดตั้งงบประมาณของลุ่มน้ำ จำนวน 29 แผนลุ่มน้ำ (5) การจัดทำแผนรวมการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ลุ่มน้ำ 1. ลุ่มน้ำที่ดำเนินการจัดทำแผนรวมแล้ว คือ ลุ่มน้ำปิง (ปิงตอนบนและปิงตอนล่าง) ลุ่มน้ำป่าสัก ลุ่มน้ำบางปะกง—ปราจีนบุรี และโตนเลสาป ลุ่มน้ำชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก ลุ่มน้ำยม และลุ่มน้ำน่าน 2. ลุ่มน้ำที่อยู่ระหว่างดำเนินการจัดทำแผนรวม คือ ลุ่มน้ำโขง ลุ่มน้ำวัง ลุ่มน้ำมูล ลุ่มน้ำชี ลุ่มน้ำเจ้าพระยา ลุ่มน้ำสะแกกรัง และลุ่มน้ำท่าจีน 3.3.2 ประเด็นปัญหาและอุปสรรค (1) บทบาท หน้าที่ของคณะกรรมการลุ่มน้ำ 25 ลุ่มน้ำสำคัญ จำนวน 29 คณะกรรมการลุ่มน้ำ จากการปรับปรุงแก้ไขค่อนข้างมีความชัดเจน แต่จะมีอุปสรรคในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่ไม่มีกฎหมายรองรับ (2) ขอบเขตพื้นที่การดำเนินงานของคณะกรรมการลุ่มน้ำ 25 ลุ่มน้ำสำคัญ จะครอบคลุมเฉพาะแต่ละลุ่มน้ำเท่านั้น และบางลุ่มน้ำจะมีการแบ่งเป็นลุ่มน้ำตอนบนและตอนล่าง ทั้งนี้ไม่คำนึงถึงกลุ่มลุ่มน้ำที่เกี่ยวข้องกันตามลักษณะภูมิศาสตร์ หรือการไหลลงทะเลหรือแม่น้ำนานาชาติทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเป็นระบบทั้งลุ่มน้ำไม่ชัดเจนและจะมีการขัดแย้งกันได้ในอนาคต (3) การพิจารณาคัดเลือกบุคลากรและผู้แทนภาคประชาชน ยังไม่มีมาตรฐานเท่าที่ควร โดยคำนึงถึงผู้ที่มีความรู้เรื่องน้ำและสภาพพื้นที่ลุ่มน้ำเป็นอย่างดี (4) การบริหารจัดการแบบบูรณาการเป็นระบบกลุ่มลุ่มน้ำที่เกี่ยวเนื่องกันยังไม่มี มีเพียงแนวคิดซึ่งยังไม่ได้ดำเนินการใดๆ ทั้งสิ้น การบริหารจัดการทั้งปริมาณและคุณภาพของแต่ละลุ่มน้ำย่อยมีแล้ว แต่ลุ่มน้ำใหญ่หรือกลุ่มลุ่มน้ำยังไม่มี คณะกรรมการจัดการกลางก็ยังไม่มี กิจกรรมการใช้น้ำในแต่ละลุ่มน้ำย่อยนั้นไม่เหมือนกัน ปัญหาที่เกิดขึ้นก็ต่างกัน แต่พอมองภาพรวมเป็นลุ่มน้ำใหญ่แล้วต้องบริหารการใช้น้ำทั้งหมดจึงเป็นแบบบูรณาการทั้งลุ่มน้ำที่ชัดเจน (5) คณะกรรมการลุ่มน้ำทั้ง 25 ลุ่มน้ำสำคัญ จะมุ่งพิจารณาในเรื่อง (ยังมีต่อ)