ฉบับแปล *
กรุงเทพมหานคร
25 สิงหาคม 2541
นายมิเชล คองเดอซู
กรรมการจัดการ
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ
1. ทางการไทยได้ดำเนินการตามแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยมีความคืบหน้าอย่างต่อเนื่องและสามารถปฏิบัติตามเกณฑ์ที่กำหนดได้ทั้งหมด ทำให้ฐานะด้านต่างประเทศมีความมั่นคงขึ้น โดยเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิเพิ่มขึ้น และค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ ซึ่งทั้งหมดนี้นับเป็นความสำเร็จที่สำคัญ แม้ว่าเศรษฐกิจภูมิภาคเอเชียอยู่ในภาวะถดถอยรุนแรง
2. อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากวิกฤติการณ์การเงิน ในภูมิภาค และการผลิตในประเทศลดลงอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าด้านการส่งออกกำลังเริ่มฟื้นตัว โดยปริมาณการส่งออกเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 10 ในครึ่งแรกของปี 2541 แต่ยังมีข้อจำกัดอีกมาก จากการที่ราคาสินค้าและอุปสงค์ในภูมิภาคลดลง สำหรับภาวะในประเทศนั้น ความเชื่อมั่นของผู้บริโภคและนักลงทุนยังคงไม่ดีขึ้น และการว่างงานสูงขึ้น
3. ภายใต้ภาวะดังกล่าว ทางการมุ่งมั่นที่จะเร่งดำเนินการปรับโครงสร้างภาคเศรษฐกิจที่สำคัญและปรับปรุงกรอบนโยบายของแผนฟื้นฟูฯ เพื่อเอื้อต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโดยเร็ว และบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้ได้มากที่สุด ดังนั้นการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ประจำไตรมาสครั้งที่ 4 นี้ จึงให้ความสำคัญนโยบายหลัก 6 ด้าน ดังนี้
ประการแรก ภายใต้กรอบเศรษฐกิจมหภาค นโยบายการคลังจะยังคงเน้นการสนับสนุนการใช้จ่ายในประเทศ ดังนั้น ในปีงบประมาณ 2541/42 ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวมจะยังขาดดุลประมาณร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ทั้งนี้ ไม่รวมภาระดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลที่ออกให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูเเละพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการปรับโครงสร้างระบบการเงินจำนวนร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ในส่วนของภาระดังกล่าว ร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้รวมอยู่ในงบประมาณแล้ว และอีกร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้กันไว้สำหรับภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากมาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม และภาระดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาลเพื่อกองทุนฟื้นฟูฯ ที่อาจสูงกว่าที่กำหนดในงบประมาณ นอกจากนี้ ทางการกำลังพิจารณาเพิ่มรายจ่ายให้รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจอย่างระมัดระวัง เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อภาคเศรษฐกิจจริงและบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้มากที่สุด
ประการที่สอง ทางด้านนโยบายการเงิน อัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินลดลงอย่างมาก จากกว่าร้อยละ 20 ในช่วงต้นปีนี้เหลือร้อยละ 10-12 ดังนั้นอัตราดอกเบี้ยที่ลดลงดังกล่าวและการเพิ่มทุนของสถาบันการเงิน จะส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมของธนาคารลดลงได้อีก และภาวะสภาพคล่องจะดีขึ้น นอกจากนี้การที่เงินเฟ้อมีแนวโน้มลดลงจะเอื้อต่อกระบวนการดังกล่าว
ประการที่สาม การฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินและการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนได้ดำเนินการจนถึงขั้นตอนที่สำคัญ มาตรการดังกล่าวจะมีความสำคัญต่อความสามารถในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจเร็วและชัดเจนขึ้น โดยแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ได้ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม จะช่วยแก้ไขปัญหาระบบการเงิน เสริมสร้างความแข็งแกร่งของทั้งระบบ และกำหนดเงื่อนไขการใช้เงินทุนจากภาครัฐในการเพิ่มทุนสถาบันการเงินและสนับสนุนการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน
ประการที่สี่ กลยุทธ์การปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน ยังรวมถึงการขจัดอุปสรรคด้านสถาบันและภาษี และการกำหนดกรอบการปรับโครงสร้างหนี้ที่ละเอียดถี่ถ้วนเพื่อเป็นแนวทางในการดำเนินการโดยอิงกลไกตลาด ภายใต้การดำเนินงานของคณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้
ประการที่ห้า ทางการได้ดำเนินมาตรการอื่น ๆ เพื่อบรรเทาผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอย โดยการขยายขอบเขตและปรับปรุงเป้าหมายของแผนรองรับด้านสังคม และหลีกเลี่ยงการเริ่มโครงการใหม่ที่ใช้เงินลงทุนสูงและอาจบิดเบือนตลาดแรงงาน นอกจากนี้ จะเพิ่มรายจ่ายด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนภาคเศรษฐกิจที่สำคัญทั้งในเมืองและชนบทในการเพิ่มผลผลิตภาคเกษตรเเละปรับโครงสร้างภาคอุตสาหกรรม เเละจะเร่งดำเนินโครงการลงทุนเพื่อสังคมซึ่งมีเป้าหมายบรรเทาปัญหาการว่างงานในหลาย ๆ ด้าน
ประการที่หก ทางการมีความมุ่งมั่นในการเปิดประเทศต่อไป เนื่องจากที่ผ่านมาเศรษฐกิจหลายภาคไม่ได้เปิดสำหรับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ทำให้จำกัดการเคลื่อนย้ายเงินทุนและบุคลากรที่เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวทางการกำลังดำเนินการแก้ไขประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 281 ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวให้เป็นพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวที่เปิดกว้างและทันสมัยกว่าเดิม โดยพิจารณาถึงดุลยภาพระหว่างความต้องการเงินลงทุนจากต่างประเทศ และความละเอียดอ่อนของปัญหาภายในประเทศ นอกจากนี้ ทางการกำลังเริ่มโครงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาสาธารณูปโภค ซึ่งกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังกล่าวจะทำให้เกิดรายได้ที่จะใช้ในการดูแลผู้ใช้แรงงานและลดหนี้ภาครัฐ
4. ทางการจะติดตามและทบทวนการสนับสนุนทางการเงินตามแผนฟื้นฟูฯ นี้ อย่างใกล้ชิด เพื่อให้สามารถมั่นใจได้ว่าแผนฟื้นฟูฯ จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศเพิ่มเติมเพื่อให้เพียงพอต่อสถานการณ์
5. การสร้างความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจมีความคืบหน้ามาก ซึ่งจะเป็นหนทางให้เศรษฐกิจฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่งและยั่งยืน หากมีแรงกดดันใหม่เกิดขึ้น ทางการก็พร้อมที่จะดำเนินมาตรการเพิ่มเติมที่จำเป็น โดยจะปรึกษากับกองทุนการเงินฯ เพื่อให้โครงการฟื้นฟูเศรษฐกิจของไทยประสบผลสำเร็จต่อไป นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ หม่อมราชวงศ์จัตุมงคล โสณกุล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย
เอกสารแนบ
นายมิเชล คองเดอซู
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ
วอชิงตัน ดีซี 20431
สหรัฐอเมริกา
* หากมีข้อสงสัยในการตีความให้ใช้ฉบับภาษาอังกฤษเป็นหลัก
บันทึกแนวทางดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ
ของรัฐบาลไทย
25 สิงหาคม 2541I. ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาคและนโยบาย
1. การดำเนินการตามแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจมีความคืบหน้าอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ฐานะเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิอยู่ในระดับที่เหมาะสมและช่วยให้ค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ อย่างไรก็ตาม เศรษฐกิจยังไม่ฟื้นตัวมากนัก ส่วนหนึ่งเป็นผลจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรงในประเทศญี่ปุ่นและประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาค ดังนั้น การทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งนี้มีเป้าหมายหลักภายใต้กรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่สนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ โดยมุ่งขจัดอุปสรรคที่สำคัญคือ ปัญหาหนี้ภาคเอกชน และความไม่เพียงพอของเงินทุนธนาคารพาณิชย์
2. แม้ว่ารัฐบาลยังคงยึดมั่นต่อการดำเนินการตามกรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ได้จัดทำขึ้นในการทบทวนครั้งก่อน การปรับกรอบภาพรวมและนโยบายเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้สอดคล้องกับเศรษฐกิจในครึ่งแรกของปี 2541 รายละเอียดที่สำคัญตามกรอบภาพรวมที่ได้ปรับปรุงใหม่ปรากฏดังตารางข้างล่าง
ตารางที่ 1 เศรษฐกิจมหภาคของไทย 2540-2541
2540 2541
(ร้อยละ)
ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศตามราคาคงที่ -0.4 -7.0
อัตราเงินเฟ้อ (ณ สิ้นปี) 7.7 8.0
อัตราเงินเฟ้อ (เฉลี่ยทั้งปี) 5.6 9.2
(ตามหน่วยที่ระบุ)
ดุลบัญชีเดินสะพัด
(พันล้านดอลลาร์ สรอ.) -3 11-12
(% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ) -2 10เงินสำรองทางการ (ณ สิ้นปี)
(พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 27 26-28
(จำนวนเดือนของมูลค่าการนำเข้า) 5 7-7.5
(% ของหนี้ต่างประเทศระยะสั้น) 90 155
3. ในช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมาผลผลิตอุตสาหกรรม (ปรับฤดูกาลแล้ว) เริ่มทรงตัว ในขณะที่ผลผลิตภาคการเกษตรเริ่มปรับตัวดีขึ้น จากราคาที่สูงขึ้น ดังนั้น ตามประมาณการใหม่ จึงคาดว่าเศรษฐกิจจะถึงจุดต่ำสุดในช่วงปลายปีนี้ และเริ่มเข้าสู่การฟื้นตัวในปี 2542 หากภาวะเศรษฐกิจในภูมิภาคเอื้ออำนวย อย่างไรก็ตาม เมื่อเศรษฐกิจหดตัวมากกว่าที่คาด อัตราเงินเฟ้อจะต่ำกว่าการคาดการณ์เดิม ในขณะที่การเกินดุลบัญชีเดินสะพัดจะสูงขึ้นกว่าที่เคยประมาณการไว้ ภายใต้ภาพรวมนี้ การดำเนินนโยบายการคลังจะยังคงมีวัตถุประสงค์เพื่อชดเชยสภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจที่เกิดจากการหดตัวของอุปสงค์ในประเทศ ขณะที่นโยบายการเงินจะมุ่งรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน และดูแลให้มีสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจอย่างเพียงพอ
นโยบายการคลัง
4. การเพิ่มเป้าหมายการขาดดุลการคลังสำหรับปีงบประมาณ 2540/41 ตามที่ได้กำหนดไว้ในการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งที่แล้วยังมีความเหมาะสม (การขาดดุลภาครัฐโดยรวม ร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศตามหลัก Government Finance Statistics -- GFS แต่ไม่รวมรายจ่ายในการปรับโครงสร้างภาคการเงิน) โดยทางการตั้งใจที่จะให้การขาดดุลดังกล่าวเกิดประโยชน์อย่างเต็มที่ในการเพิ่มอุปสงค์ในประเทศ นอกจากนี้ ได้มีการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์ปฏิบัติสำหรับสินเชื่อสุทธิที่ระบบธนาคารให้กับภาครัฐ (ภาคผนวก ก) ซึ่งสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลภาครัฐ
5. เนื่องจากอุปสงค์ในประเทศลดลงอย่างต่อเนื่อง ทางการยังจำเป็นต้องดำเนินนโยบายขาดดุลการคลังต่อไปในปีงบประมาณ 2541/42 ดังนั้น ในการกำหนดเกณฑ์ปฏิบัติจึงไม่เปลี่ยนแปลงเป้าหมายการขาดดุลภาครัฐที่ร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ในจำนวนนี้ได้รวมการขาดดุลของรัฐบาลร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศแล้ว แต่ไม่รวมภาระดอกเบี้ยในการออกพันธบัตรให้กองทุนฟื้นฟูฯ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการปรับโครงสร้างระบบการเงินจำนวนร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ สำหรับรายจ่ายเหล่านี้ได้จัดสรรไว้ในงบประมาณแล้วจำนวนร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ และอีกร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้กันไว้สำหรับภาระดอกเบี้ยของมาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ได้ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม และภาระดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาลเพื่อกองทุนฟื้นฟูฯ ที่อาจสูงกว่าที่กำหนดไว้ในงบประมาณ ภายใต้กรอบนโยบายนี้ รัฐบาลจะจัดสรรเงินเพิ่มเติมจำนวน 12 พันล้านบาท สำหรับโครงการลงทุนเพื่อสังคม (Social Investment Program) และขยายขอบเขตการดำเนินงานของกองทุนประกันสังคม (Social Security Fund) อันเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งของโครงการบรรเทาผลกระทบต่อสังคม (ย่อหน้า 26)
6. ทางด้านรัฐวิสาหกิจนั้นคาดว่าจะขาดดุลเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปีงบประมาณ 2540/41 เป็นร้อยละ 2 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปีงบประมาณ 2541/42 การขาดดุลเพิ่มขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากประมาณการรายรับที่ลดลง แต่ที่สำคัญจะมาจากการเร่งการใช้จ่ายเพื่อให้เป็นไปตามแผนที่ได้ปรับปรุงเป้าหมายรายจ่ายให้ดีขึ้น ซึ่งได้มีการปรึกษากับเจ้าหน้าที่จากธนาคารโลกในรายละเอียดของโครงการต่างๆ แล้ว ทั้งนี้ ส่วนหนึ่งของโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ได้ปรับปรุงใหม่เป็นโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขข้อจำกัดต่าง ๆ และสนับสนุนการจ้างงานทั้งในเมืองและชนบท ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามของทางการที่จะบรรเทาผลกระทบของภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่มีต่อการจ้างงาน
7. กรอบงบประมาณปี 2541/42 ประกอบด้วยมาตรการด้านโครงสร้างหลายประการ ที่สำคัญที่สุด คือ ทางการได้ยกเลิกหรือยกเลิกชั่วคราว ภาษีบางประเภทที่เป็นอุปสรรคต่อการปรับโครงสร้างหนี้ และการควบรวมกิจการ ซึ่งรายได้ที่จะลดลงเนื่องจากการยกเลิกภาษีเหล่านี้มีจำนวนเพียงเล็กน้อยเท่านั้น (ส่วนที่ III) สำหรับการปฏิรูประบบภาษีในอนาคต จะเน้นการฟื้นฟูฐานะการคลัง และเพิ่มประสิทธิภาพระบบภาษี ทางการกำลังพิจารณามาตรการต่าง ๆ เพื่อยกเลิกการยกเว้นภาษีและกำหนดเกณฑ์ในส่วนของผู้ถือหุ้นต่อเงินกู้ยืม (capitalization rules) เพื่อจำกัดการนำดอกเบี้ยมาหักเป็นค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ ทางการจะปรับปรุงขั้นตอนการจัดเก็บและการจ่ายคืนภาษีมูลค่าเพิ่ม ในขณะเดียวกันได้มีการแต่งตั้งที่ปรึกษาด้านการศุลกากร เพื่อจัดทำแผนปรับปรุงระบบงานด้านสถาบันและวิธีปฏิบัติ
8. ตามที่ได้มีการประกาศแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม (เอกสารแนบ I) ทางการกำลังประเมินรายจ่ายทั้งหมดในการปรับโครงสร้างภาคการเงิน จากประมาณการเบื้องต้น ภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากการปรับโครงสร้างระบบการเงินทั้งหมดจะเฉลี่ยประมาณร้อยละ 3-4 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อปีในช่วง 2-3 ปีข้างหน้า หลังจากนั้นจะค่อย ๆ ปรับลดลง ในจำนวนนี้รวมภาระดอกเบี้ยในงบประมาณปี 2541/42 ร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศไว้แล้วตามที่ได้กล่าวถึงข้างต้น ส่วนที่เหลือจะจัดสรรในงบประมาณ ปี 2542/43 และ 2543/44 ทั้งนี้ ในการประเมินเบื้องต้นได้รวมการใช้เงินทุนภาครัฐเพื่อเพิ่มทุนแก่สถาบันการเงินแล้ว (ย่อหน้า 17-18) นโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน
9. กรอบนโยบายการเงินภายใต้แผนฟื้นฟูฯ ซึ่งเน้นเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนได้ส่งผลที่สำคัญ คือ ช่วยให้ค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ อันเป็นผลจากการที่ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถดำเนินมาตรการลดแรงกดดันในตลาดอัตราแลกเปลี่ยน นอกจากนั้นยังช่วยให้มาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินดำเนินการได้โดยไม่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงิน โดยอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นในตลาดเงินได้ปรับลดลงมาแล้วอย่างมาก (ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 10-12 เทียบกับระดับกว่าร้อยละ 20 ในช่วงต้นปีนี้) ซึ่งทางการจะยังคงรักษากรอบนโยบายนี้ไว้ นอกจากนี้ เมื่ออัตราเงินเฟ้อลดลง ทางการจะให้ความสำคัญมากขึ้นกับการเพิ่มสภาพคล่องและการปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และเงินฝากในระบบธนาคาร
10. สำหรับการดำเนินนโยบายการเงิน ทางการเริ่มให้ความสำคัญเพิ่มขึ้นแก่อัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนประเภทอายุ 1-3 เดือน ทั้งนี้ เพื่อให้ตลาดมีอัตราอ้างอิงระยะยาวขึ้นกว่าอัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนพันธบัตรประเภทอายุ 1 วัน อย่างไรก็ตาม หากมีแรงกดดันในตลาดเงินตราต่างประเทศ ก็จะมีการปรับเพิ่มอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นทุกประเภทอายุ รวมทั้งอัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนพันธบัตรประเภทอายุ 1 วันทันที เพื่อลดแรงกดดันจากการเก็งกำไร
11. ภายใต้กรอบนโยบายนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เตรียมที่จะเพิ่มแนวทางการดำเนินนโยบายการเงินโดยการทำแผนด้านการเงินที่สอดคล้องกับแนวโน้มล่าสุดของอัตราเงินเฟ้อและผลผลิต ซึ่งขณะนี้ ได้มีการกำหนดเพดานสูงสุดสำหรับฐานเงิน (495 พันล้านบาท ณ สิ้นธันวาคม 2541) และสินทรัพย์ในประเทศสุทธิของธนาคารแห่งประเทศไทย (ภาคผนวก ข) แทนการกำหนดเป้าหมายเป็นตัวเลขที่แน่นอน แต่ในระยะต่อไป เมื่อความต้องการใช้เงินมีเสถียรภาพ ทางการจะให้ความสำคัญกับการกำหนดเป้าหมายในเชิงปริมาณมากขึ้น ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยได้เริ่มพัฒนาขีดความสามารถขององค์กรในการวิเคราะห์และควบคุมตัวแปรด้านการเงินแล้ว
12. ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอย อุปสรรคสำคัญต่อการขยายตัวของสินเชื่อคือการที่ธนาคารพาณิชย์ที่มีเงินกองทุนไม่เพียงพอไม่เต็มใจปล่อยกู้ให้กับธุรกิจที่มีหนี้สูง ดังนั้น กลยุทธ์ โดยรวมขณะนี้จะให้ความสำคัญกับการเร่งปรับโครงสร้างหนี้ภาคธุรกิจและภาคการเงิน (ส่วนที่ II และ III) ในขณะเดียวกัน รัฐบาลได้สนับสนุนการให้สินเชื่อแก่ภาคการส่งออกตามเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้ โดยผ่านโครงการสินเชื่อเพื่อการค้าของธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศญี่ปุ่นและธนาคารพัฒนาเอเชีย นอกจากนี้ ด้วยความร่วมมือของธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาเอเชีย ทางการกำลังประเมินความสามารถของสถาบันการเงินเฉพาะกิจและกรอบการกำกับดูแลเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของสถาบันดังกล่าว
นโยบายด้านต่างประเทศ
13. แนวโน้มดุลการชำระเงินในปี 2541 โดยรวมไม่เปลี่ยนแปลงจากประมาณการเดิมมากนัก แม้ว่าดุลบัญชีเดินสะพัดจะปรับตัวดีกว่าที่คาด แต่สถานการณ์เศรษฐกิจของญี่ปุ่นและประเทศในภูมิภาคตลอดจนรัสเซียได้สร้างแรงกดดันให้ความต้องการสินค้าส่งออกลดลง ส่งผลให้อัตราการต่ออายุหนี้ต่างประเทศที่ครบกำหนดมีความผันผวนมากขึ้น จากการประเมินภาวะเศรษฐกิจครึ่งแรกของปี 2541 ทางการคาดว่าดุลบัญชีเดินสะพัดในปี 2541 จะเกินดุลถึง 11-12 พันล้านดอลลาร์ สรอ. หรือประมาณร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ และจากการที่ราคาสินค้าส่งออกลดลง ในขณะที่ปริมาณการส่งออกสูงขึ้น คาดว่ามูลค่าการส่งออกในรูปดอลลาร์ สรอ. จะลดลงประมาณร้อยละ 3 ในปีนี้ ดังนั้น การปรับตัวของดุลบัญชีเดินสะพัดจึงเป็นผลจากการลดลงอย่างต่อเนื่องของการนำเข้า ในส่วนของบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายคาดว่าจะขาดดุลเพิ่มขึ้น อันเป็นผลจากความผันผวนของอัตราการต่ออายุหนี้มากกว่าที่คาดไว้เดิม แม้ว่าการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศจะเพิ่มขึ้นก็ตาม
14. จากประมาณการเหล่านี้ คาดว่าเงินสำรองระหว่างประเทศจะอยู่ในระดับประมาณ 26-28 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ณ สิ้นธันวาคม 2541 ตามที่ได้ประมาณการไว้ในการทบทวนครั้งก่อน อย่างไรก็ดี การเลื่อนการเบิกจ่ายเงินกู้ของทางการจากองค์กรระหว่างประเทศบางแห่งส่งผลให้มีการปรับเกณฑ์ขั้นต่ำของเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิ ณ สิ้นธันวาคม 2541 เล็กน้อย (ภาคผนวก ค) ทั้งนี้ เงินสำรองระหว่างประเทศจะยังคงมีจำนวนสูงกว่าหนี้ต่างประเทศระยะสั้น ในการนี้ ทางการจะติดตามการเปลี่ยนแปลงของบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายอย่างใกล้ชิด และหากมีแรงกดดันเพิ่มขึ้น ทางการจะดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเพื่อให้มั่นใจได้ว่าแผนฟื้นฟูฯ จะได้รับเงินสนับสนุนอย่างเพียงพอ
15. ตามแนวโน้มเศรษฐกิจปี 2542 คาดว่าการขาดดุลบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายจะลดลงมากเนื่องจากมีการชำระภาระเงินตราต่างประเทศล่วงหน้าในตลาดต่างประเทศไปมากแล้วในปี 2541 และดุลบัญชีเดินสะพัดจะเกินดุลประมาณ 9 พันล้านดอลลาร์ สรอ. หรือร้อยละ 7 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปี 2542 โดยคาดว่าปริมาณการส่งออกจะขยายตัวสูงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่การนำเข้าสินค้าของไทยอาจฟื้นตัวขึ้น จากประมาณการดังกล่าวและสมมติฐานที่ว่าสถานการณ์ในภูมิภาคจะกระเตื้องขึ้นบ้าง คาดว่าเงินสำรองระหว่างประเทศจะเพิ่มสูงขึ้นในปี 2542 ซึ่งจะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นและเอื้อต่อกระบวนการลดหนี้ต่างประเทศที่ได้ดำเนินการอยู่แล้วขณะนี้
II. การปรับโครงสร้างภาคการเงิน
16. ทางการได้ประกาศแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม (ตามแนบ) โดยได้เน้นมาตรการจำเป็นเร่งด่วนที่ครอบคลุมหลายด้านเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตระบบสถาบันการเงินของไทย รักษาเสถียรภาพฐานเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ และเพื่อให้ธนาคารพาณิชย์กลับมาปล่อยสินเชื่อได้ตามปกติ ทั้งนี้ แผนการปรับโครงสร้างภาคการเงินครอบคลุมการดำเนินการ 4 ด้าน ดังนี้ ด้านแรก การเร่งรัดกระบวนการควบรวมกิจการของธนาคารและบริษัทเงินทุน โดยธนาคารแห่งประเทศไทยเข้าแทรกแซงเพิ่มเติมและให้มีการควบรวม ด้านที่สอง สนับสนุนการลงทุนภาคเอกชนในระบบธนาคาร (ทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ) โดยการเร่งขายสถาบันการเงินที่รัฐได้เข้าแทรกแซงแล้วสองแห่งให้ภาคเอกชน รวมทั้งเตรียมการแปรรูปธนาคารของรัฐแห่งอื่น ๆ ให้เป็นของเอกชนต่อไป ด้านที่สาม เตรียมที่จะใช้เงินทุนจากภาครัฐในการเพิ่มทุนของสถาบันการเงินที่เหลือทั้งหมดภายใต้เงื่อนไขและกฎเกณฑ์ที่รัดกุมและเหมาะสม และให้สัมพันธ์กับความก้าวหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ของธุรกิจ ด้านที่สี่ จัดทำกรอบการดำเนินงานจัดตั้งบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงินภาคเอกชน ทั้งนี้ ตารางกำหนดเวลาของเป้าหมายและขั้นตอนการดำเนินงานที่สำคัญตามแผนดังกล่าวสรุปไว้ใน Box A
17. การใช้เงินทุนของรัฐบาลเพื่อสนับสนุนการปรับโครงสร้างและเสริมสร้างความแข็งแกร่งของระบบธนาคารพาณิชย์ เป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่ง แต่ขณะเดียวกันก็มีความจำเป็นที่จะต้องหยุดยั้งมิให้เศรษฐกิจตกต่ำต่อไป ทั้งนี้ คาดว่าสถาบันการเงินจะต้องใช้เงินทุนจากรัฐบาล ร่วมกับเงินทุนใหม่จากภาคเอกชน เพื่อเพิ่มฐานะของเงินกองทุนให้อยู่เหนือระดับขั้นต่ำในปัจจุบัน การดำเนินการเช่นนี้จะเปิดโอกาสให้ธนาคารมีเงินกองทุนเพียงพอสำหรับการกันสำรองเผื่อหนี้สูญและการปล่อยสินเชื่อใหม่ และนำสู่การปฏิบัติตามมาตรฐานการจัดชั้นสินทรัพย์และการสำรองเผื่อหนี้สูญ (LCP) ของปี 2000 ก่อนกำหนด โดยช่องทางใหม่สำหรับการใช้เงินทุนของรัฐบาลประกอบด้วยการดำรงเงินกองทุนชั้นที่ 1 และชั้นที่ 2 ซึ่งในกรณีหลังจะเชื่อมโยงกับความก้าวหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจ ทางการมั่นใจว่ากลไกการเพิ่มทุนธนาคารโดยใช้เงินทุนจากภาครัฐที่ประกาศใหม่จะมีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาความต้องการทางการเงินที่ต่างกันของธนาคารแต่ละแห่ง และสร้างแรงจูงใจที่พอเพียงสำหรับธนาคารในการเข้ามาใช้ประโยชน์จากโครงการดังกล่าว แนวทางดำเนินการข้างต้นสามารถลดข้อวิตกในเรื่องการดำเนินการที่ขาดความระมัดระวัง (moral hazard) โดยทางการกำหนดให้สถาบันการเงินทุกรายที่ได้รับเงินทุนจากภาครัฐต้องทำการลดทุนส่วนของผู้ถือหุ้นเดิมและจัดทำแผนปรับโครงสร้างใหม่ (ซึ่งรวมถึงการเปลี่ยนแปลงคณะผู้บริหาร)
18. ทางการยังคงยืนยันถึงความมุ่งมั่นในความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่องและในระยะยาว เพื่อให้มั่นใจว่าปัญหาภาคการเงินจะไม่เกิดขึ้นอีกในอนาคต ความพยายามในการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ เป็นส่วนหนึ่งของหนังสือแสดงเจตจำนงครั้งก่อน ๆ ซึ่งสรุปอยู่ใน Box B
19. ตามที่ได้ระบุใว้ในบันทึกแนวทางดำเนินนโยบายเศรษฐกิจครั้งก่อน ( 26 พฤษภาคม 2541) รัฐบาลได้เริ่มทบทวนระบบกฏหมายและกฎระเบียบในภาคการเงิน รวมทั้งระบบข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยการทบทวนครั้งนี้ได้รับความช่วยเหลือจากคณะกรรมการเฉพาะกิจซึ่งประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศเพื่อให้คำแนะนำด้านการปรับโครงสร้างธนาคารแห่งประเทศไทย รวมทั้งคณะทำงานด้านนโยบายภาคการเงิน การทบทวนครั้งนี้คาดว่าจะแล้วเสร็จภายในสิ้นเดือนตุลาคม 2541 หลังจากนั้นทางการจะจัดทำข้อเสนอชุดสมบูรณ์ในเรื่องการปฏิรูปด้านกฏหมาย ระเบียบกฎเกณฑ์ และการปฏิรูปสถาบัน รวมทั้งปฏิรูปด้านการกำกับดูแลธนาคารให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่ดีที่สุด
III. การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน
20. การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนมีความเชื่อมโยงกับการปรับโครงสร้างทางการเงินอย่างใกล้ชิด เนื่องจากทั้งสองเรื่องนี้มีความสำคัญต่อการทำให้กลไกตลาดและการขยายตัวของสินเชื่อกลับสู่ภาวะปกติ ซึ่งจะสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเอกชน เป้าหมายสำคัญจึงอยู่ที่การลดภาระหนี้ของธุรกิจเอกชน ซึ่งได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในระยะที่ผ่านมา ดังนั้น การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจจึงเป็นเป้าหมายหลักของกลยุทธ์การดำเนินงานที่จำเป็น เพื่อให้ประเทศไทยมีอัตราการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืนในระยะปานกลางได้อีกครั้ง
21. รัฐบาลมีความมุ่งมั่นที่จะสนับสนุนกระบวนการปรับปรุงโครงสร้างทางการเงินดังกล่าว โดยการปฏิรูประบบกฎหมาย ภาษี และด้านสถาบันอื่นๆ นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้ง คณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ขึ้น เพื่อสนับสนุนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจตามกลไกตลาด ซึ่งจะส่งเสริมการฟื้นตัวของเศรษฐกิจและสนับสนุนการจ้างงาน โดยได้จัดทำแนวทางปรับปรุงโครงสร้างหนี้อย่างละเอียด นอกจากนั้น ยังได้ขจัดอุปสรรคและเสริมสร้างแรงจูงใจในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ รายละเอียดของแนวทางดังกล่าวได้สรุปไว้ใน Box C ซึ่งได้รวมถึงการยกเว้นภาษีที่เป็นอุปสรรคในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ การปรับปรุงหลักเกณฑ์การจัดชั้นสินทรัพย์และการประเมินมูลค่าหลักประกันของธนาคารแห่งประเทศไทยที่ได้ปรับปรุงให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่ดีที่สุด การเพิ่มบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทยในการกำกับดูแลและติดตามการปรับโครงสร้างหนี้ของสถาบันการเงินภายใต้กฎเกณฑ์ของทางการ รวมทั้งการกำหนดตารางเวลาในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้แต่ละขั้นตอน อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีความซับซ้อนมาก สถาบันแกนหลักหรือคณะกรรมการฯ อาจกำหนดตารางเวลาที่แตกต่างจากนี้ได้ ขณะนี้ตามรายงานการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ของสถาบันการเงินที่จัดส่งธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น มีลูกหนี้ที่เริ่มกระบวนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้แล้วจำนวนประมาณ 800 ราย (จำนวนหนี้สินรวมมากกว่า 200 พันล้านบาท) คณะกรรมการฯ จะให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาของกลุ่มเป้าหมายจำนวน 200 ราย ที่เสนอโดยสมาคมสมาชิกทั้งห้าสมาคมเป็นอันดับแรก
22. ทางการตระหนักดีว่าแผนการดำเนินการที่อิงแนวทางตลาดจะประสบความสำเร็จได้ด้วยเงื่อนไขจูงใจที่ทำให้ทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้เร่งรัดกระบวนการเจรจาและการแก้ไขปัญหา ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับปรุงกฎหมายล้มละลาย ปฏิรูปกระบวนการบังคับหลักประกันและข้อกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกัน โดยให้มีหลักประกันตามกฏหมายอย่างเพียงพอ กลยุทธ์ในด้านนี้ได้สรุปไว้ใน Box D อนึ่ง คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายล้มละลายแล้ว และคาดว่าจะมีผลบังคับใช้หลังรัฐสภาสมัยปัจจุบันให้ความเห็นชอบ (ภายใน 31 ตุลาคม 2541) ทางด้านการบังคับหลักประกันและการบังคับหลักประกันตามสิทธิ คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ซึ่งจะช่วยเร่งรัดกระบวนการทางกฎหมายที่บังคับทรัพย์จำนอง และคาดว่าจะผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาภายในวันที่ 31 ตุลาคม 2541 อย่างไรก็ตาม ทางการจะติดตามแก้ไขเพิ่มเติมในประเด็นที่จำเป็น โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในหลักประกัน โดยการพยายามเพิ่มประเภทสินทรัพย์ที่จะใช้เป็นหลักประกัน และเริ่มนำระบบศูนย์กลางการจดทะเบียนมาใช้ ทั้งนี้ ทางการจะแก้ไขให้แล้วเสร็จภายในสิ้นปี 2541
23. ในการนี้ ได้เพิ่มมาตรการจูงใจให้สถาบันการเงินเร่งปรับโครงสร้างหนี้ให้แก่ลูกหนี้ธุรกิจ โดยการช่วยเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 2 ให้กับสถาบันการเงินที่ทำการปรับโครงสร้างหนี้กับลูกหนี้ ทั้งนี้ ภายใต้เงื่อนไขที่รัดกุม (รายละเอียดปรากฏในประกาศวันที่ 14 สิงหาคมดังแนบ) นอกจากนั้น การปรับโครงสร้างภาคธุรกิจยังได้รับการสนับสนุนจากนโยบายการเปิดตลาดเสรีเพื่อสนับสนุนการลงทุนจากต่างประเทศให้มีบทบาทในเศรษฐกิจไทยมากขึ้น (บทสรุปปรากฏในย่อหน้า 27 ข้างล่าง)
24. ทางการมีความมุ่งมั่นที่จะเสริมสร้างกลยุทธ์การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน ให้เข้มแข็งขึ้นหากมีความจำเป็นตามสถานการณ์ ทั้งนี้ นอกเหนือจากบทบาทในการทบทวนข้อกฎหมายและการกำกับดูแลแล้ว คณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะเข้าแทรกแซงเพื่อช่วยเจรจาในกรณีที่มีปัญหายืดเยื้อไม่สามารถแก้ไขได้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการปรับโครงสร้างหนี้ในประเทศไทย ความคืบหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนจะเป็นประเด็นสำคัญในการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งต่อไป
IV โครงการบรรเทาผลกระทบต่อสังคม
25. ตามที่ได้ระบุไว้ในหนังสือแสดงเจตจำนงฉบับก่อนๆ รัฐบาลมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเศรษฐกิจจริง และบรรเทาผลกระทบต่อสังคมอันเกิดจากภาวะเศรษฐกิจถดถอย แต่จากการที่ภาวะดังกล่าวมีความรุนแรงขึ้นและยืดเยื้อกว่าที่คาดไว้ ทางการจึงต้องปรับปรุงโครงการให้มีความเหมาะสมมากขึ้น
26. รัฐบาลยังคงให้ความสำคัญในการพัฒนาโครงการบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้เพียงพอที่จะรองรับผลกระทบที่เกิดจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยต่อผู้ด้อยโอกาส และได้มีการกำหนดกลยุทธ์ของโครงการโดยการหารือร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนที่สำคัญและผู้นำแรงงาน โดยได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลก (ได้มีการอนุมัติโครงการเงินกู้เพื่อการลงทุนทางสังคมเมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม) ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ได้มีการอนุมัติโครงการเงินกู้เพื่อสังคมเมื่อวันที่ 12 มีนาคม) และกองทุนความร่วมมือทางเศรษฐกิจโพ้นทะเล สำหรับรายละเอียดสำคัญของโครงการบรรเทาผลกระทบทางสังคมที่ปรับปรุงใหม่ปรากฏใน Box E อนึ่ง ในการวางแผนโครงการ ทางการได้พยายามหลีกเลี่ยงการบิดเบือนตลาดแรงงานของไทยที่ค่อนข้างมีความเป็นอิสระและเป็นไปตามกลไกตลาดอยู่แล้ว
V. นโยบายเปิดตลาดเสรี
27. รัฐบาลตระหนักดีว่า นโยบายเปิดตลาดเสรีจะมีบทบาทสำคัญในการช่วยให้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยสิ้นสุดลง เร่งการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ และฟื้นฟูเศรษฐกิจให้เติบโตในระยะปานกลางแบบยั่งยืน อย่างไรก็ดี การดำเนินนโยบายเปิดตลาดเสรี ซึ่งมุ่งเน้นการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในระบบเศรษฐกิจไทย ต้องเป็นไปอย่างระมัดระวัง และอยู่บนพื้นฐานของความเห็นชอบของสังคมโดยรวม ที่สำคัญ นโยบายดังกล่าวจะต้องมีส่วนช่วยลดการขาดสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจ เพิ่มประสิทธิภาพ ส่งเสริมการจ้างงาน และฟื้นฟูการผลิต ในการนี้ ทางการได้จัดทำกรอบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาที่สำคัญ (ปรากฏใน Box F) นอกจากนี้ ทางการยังสนับสนุนการไหลเข้าของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยจะปรับปรุงประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 281 ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวเป็นพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ที่มีความเปิดกว้างและทันสมัยมากกว่าเดิม และผ่อนคลายกฎเกณฑ์ในเรื่องการเช่าและถือครองที่ดิน (ปรากฏใน Box G)
กรุงเทพมหานคร
25 สิงหาคม 2541
นายมิเชล คองเดอซู
กรรมการจัดการ
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ
1. ทางการไทยได้ดำเนินการตามแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยมีความคืบหน้าอย่างต่อเนื่องและสามารถปฏิบัติตามเกณฑ์ที่กำหนดได้ทั้งหมด ทำให้ฐานะด้านต่างประเทศมีความมั่นคงขึ้น โดยเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิเพิ่มขึ้น และค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ ซึ่งทั้งหมดนี้นับเป็นความสำเร็จที่สำคัญ แม้ว่าเศรษฐกิจภูมิภาคเอเชียอยู่ในภาวะถดถอยรุนแรง
2. อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากวิกฤติการณ์การเงิน ในภูมิภาค และการผลิตในประเทศลดลงอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าด้านการส่งออกกำลังเริ่มฟื้นตัว โดยปริมาณการส่งออกเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 10 ในครึ่งแรกของปี 2541 แต่ยังมีข้อจำกัดอีกมาก จากการที่ราคาสินค้าและอุปสงค์ในภูมิภาคลดลง สำหรับภาวะในประเทศนั้น ความเชื่อมั่นของผู้บริโภคและนักลงทุนยังคงไม่ดีขึ้น และการว่างงานสูงขึ้น
3. ภายใต้ภาวะดังกล่าว ทางการมุ่งมั่นที่จะเร่งดำเนินการปรับโครงสร้างภาคเศรษฐกิจที่สำคัญและปรับปรุงกรอบนโยบายของแผนฟื้นฟูฯ เพื่อเอื้อต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโดยเร็ว และบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้ได้มากที่สุด ดังนั้นการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ประจำไตรมาสครั้งที่ 4 นี้ จึงให้ความสำคัญนโยบายหลัก 6 ด้าน ดังนี้
ประการแรก ภายใต้กรอบเศรษฐกิจมหภาค นโยบายการคลังจะยังคงเน้นการสนับสนุนการใช้จ่ายในประเทศ ดังนั้น ในปีงบประมาณ 2541/42 ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวมจะยังขาดดุลประมาณร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ทั้งนี้ ไม่รวมภาระดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลที่ออกให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูเเละพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการปรับโครงสร้างระบบการเงินจำนวนร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ในส่วนของภาระดังกล่าว ร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้รวมอยู่ในงบประมาณแล้ว และอีกร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้กันไว้สำหรับภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากมาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม และภาระดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาลเพื่อกองทุนฟื้นฟูฯ ที่อาจสูงกว่าที่กำหนดในงบประมาณ นอกจากนี้ ทางการกำลังพิจารณาเพิ่มรายจ่ายให้รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจอย่างระมัดระวัง เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อภาคเศรษฐกิจจริงและบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้มากที่สุด
ประการที่สอง ทางด้านนโยบายการเงิน อัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินลดลงอย่างมาก จากกว่าร้อยละ 20 ในช่วงต้นปีนี้เหลือร้อยละ 10-12 ดังนั้นอัตราดอกเบี้ยที่ลดลงดังกล่าวและการเพิ่มทุนของสถาบันการเงิน จะส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมของธนาคารลดลงได้อีก และภาวะสภาพคล่องจะดีขึ้น นอกจากนี้การที่เงินเฟ้อมีแนวโน้มลดลงจะเอื้อต่อกระบวนการดังกล่าว
ประการที่สาม การฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินและการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนได้ดำเนินการจนถึงขั้นตอนที่สำคัญ มาตรการดังกล่าวจะมีความสำคัญต่อความสามารถในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจเร็วและชัดเจนขึ้น โดยแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ได้ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม จะช่วยแก้ไขปัญหาระบบการเงิน เสริมสร้างความแข็งแกร่งของทั้งระบบ และกำหนดเงื่อนไขการใช้เงินทุนจากภาครัฐในการเพิ่มทุนสถาบันการเงินและสนับสนุนการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน
ประการที่สี่ กลยุทธ์การปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน ยังรวมถึงการขจัดอุปสรรคด้านสถาบันและภาษี และการกำหนดกรอบการปรับโครงสร้างหนี้ที่ละเอียดถี่ถ้วนเพื่อเป็นแนวทางในการดำเนินการโดยอิงกลไกตลาด ภายใต้การดำเนินงานของคณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้
ประการที่ห้า ทางการได้ดำเนินมาตรการอื่น ๆ เพื่อบรรเทาผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอย โดยการขยายขอบเขตและปรับปรุงเป้าหมายของแผนรองรับด้านสังคม และหลีกเลี่ยงการเริ่มโครงการใหม่ที่ใช้เงินลงทุนสูงและอาจบิดเบือนตลาดแรงงาน นอกจากนี้ จะเพิ่มรายจ่ายด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนภาคเศรษฐกิจที่สำคัญทั้งในเมืองและชนบทในการเพิ่มผลผลิตภาคเกษตรเเละปรับโครงสร้างภาคอุตสาหกรรม เเละจะเร่งดำเนินโครงการลงทุนเพื่อสังคมซึ่งมีเป้าหมายบรรเทาปัญหาการว่างงานในหลาย ๆ ด้าน
ประการที่หก ทางการมีความมุ่งมั่นในการเปิดประเทศต่อไป เนื่องจากที่ผ่านมาเศรษฐกิจหลายภาคไม่ได้เปิดสำหรับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ทำให้จำกัดการเคลื่อนย้ายเงินทุนและบุคลากรที่เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวทางการกำลังดำเนินการแก้ไขประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 281 ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวให้เป็นพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวที่เปิดกว้างและทันสมัยกว่าเดิม โดยพิจารณาถึงดุลยภาพระหว่างความต้องการเงินลงทุนจากต่างประเทศ และความละเอียดอ่อนของปัญหาภายในประเทศ นอกจากนี้ ทางการกำลังเริ่มโครงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาสาธารณูปโภค ซึ่งกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังกล่าวจะทำให้เกิดรายได้ที่จะใช้ในการดูแลผู้ใช้แรงงานและลดหนี้ภาครัฐ
4. ทางการจะติดตามและทบทวนการสนับสนุนทางการเงินตามแผนฟื้นฟูฯ นี้ อย่างใกล้ชิด เพื่อให้สามารถมั่นใจได้ว่าแผนฟื้นฟูฯ จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศเพิ่มเติมเพื่อให้เพียงพอต่อสถานการณ์
5. การสร้างความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจมีความคืบหน้ามาก ซึ่งจะเป็นหนทางให้เศรษฐกิจฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่งและยั่งยืน หากมีแรงกดดันใหม่เกิดขึ้น ทางการก็พร้อมที่จะดำเนินมาตรการเพิ่มเติมที่จำเป็น โดยจะปรึกษากับกองทุนการเงินฯ เพื่อให้โครงการฟื้นฟูเศรษฐกิจของไทยประสบผลสำเร็จต่อไป นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ หม่อมราชวงศ์จัตุมงคล โสณกุล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย
เอกสารแนบ
นายมิเชล คองเดอซู
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ
วอชิงตัน ดีซี 20431
สหรัฐอเมริกา
* หากมีข้อสงสัยในการตีความให้ใช้ฉบับภาษาอังกฤษเป็นหลัก
บันทึกแนวทางดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ
ของรัฐบาลไทย
25 สิงหาคม 2541I. ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาคและนโยบาย
1. การดำเนินการตามแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจมีความคืบหน้าอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ฐานะเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิอยู่ในระดับที่เหมาะสมและช่วยให้ค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ อย่างไรก็ตาม เศรษฐกิจยังไม่ฟื้นตัวมากนัก ส่วนหนึ่งเป็นผลจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรงในประเทศญี่ปุ่นและประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาค ดังนั้น การทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งนี้มีเป้าหมายหลักภายใต้กรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่สนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ โดยมุ่งขจัดอุปสรรคที่สำคัญคือ ปัญหาหนี้ภาคเอกชน และความไม่เพียงพอของเงินทุนธนาคารพาณิชย์
2. แม้ว่ารัฐบาลยังคงยึดมั่นต่อการดำเนินการตามกรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ได้จัดทำขึ้นในการทบทวนครั้งก่อน การปรับกรอบภาพรวมและนโยบายเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้สอดคล้องกับเศรษฐกิจในครึ่งแรกของปี 2541 รายละเอียดที่สำคัญตามกรอบภาพรวมที่ได้ปรับปรุงใหม่ปรากฏดังตารางข้างล่าง
ตารางที่ 1 เศรษฐกิจมหภาคของไทย 2540-2541
2540 2541
(ร้อยละ)
ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศตามราคาคงที่ -0.4 -7.0
อัตราเงินเฟ้อ (ณ สิ้นปี) 7.7 8.0
อัตราเงินเฟ้อ (เฉลี่ยทั้งปี) 5.6 9.2
(ตามหน่วยที่ระบุ)
ดุลบัญชีเดินสะพัด
(พันล้านดอลลาร์ สรอ.) -3 11-12
(% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ) -2 10เงินสำรองทางการ (ณ สิ้นปี)
(พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 27 26-28
(จำนวนเดือนของมูลค่าการนำเข้า) 5 7-7.5
(% ของหนี้ต่างประเทศระยะสั้น) 90 155
3. ในช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมาผลผลิตอุตสาหกรรม (ปรับฤดูกาลแล้ว) เริ่มทรงตัว ในขณะที่ผลผลิตภาคการเกษตรเริ่มปรับตัวดีขึ้น จากราคาที่สูงขึ้น ดังนั้น ตามประมาณการใหม่ จึงคาดว่าเศรษฐกิจจะถึงจุดต่ำสุดในช่วงปลายปีนี้ และเริ่มเข้าสู่การฟื้นตัวในปี 2542 หากภาวะเศรษฐกิจในภูมิภาคเอื้ออำนวย อย่างไรก็ตาม เมื่อเศรษฐกิจหดตัวมากกว่าที่คาด อัตราเงินเฟ้อจะต่ำกว่าการคาดการณ์เดิม ในขณะที่การเกินดุลบัญชีเดินสะพัดจะสูงขึ้นกว่าที่เคยประมาณการไว้ ภายใต้ภาพรวมนี้ การดำเนินนโยบายการคลังจะยังคงมีวัตถุประสงค์เพื่อชดเชยสภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจที่เกิดจากการหดตัวของอุปสงค์ในประเทศ ขณะที่นโยบายการเงินจะมุ่งรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน และดูแลให้มีสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจอย่างเพียงพอ
นโยบายการคลัง
4. การเพิ่มเป้าหมายการขาดดุลการคลังสำหรับปีงบประมาณ 2540/41 ตามที่ได้กำหนดไว้ในการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งที่แล้วยังมีความเหมาะสม (การขาดดุลภาครัฐโดยรวม ร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศตามหลัก Government Finance Statistics -- GFS แต่ไม่รวมรายจ่ายในการปรับโครงสร้างภาคการเงิน) โดยทางการตั้งใจที่จะให้การขาดดุลดังกล่าวเกิดประโยชน์อย่างเต็มที่ในการเพิ่มอุปสงค์ในประเทศ นอกจากนี้ ได้มีการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์ปฏิบัติสำหรับสินเชื่อสุทธิที่ระบบธนาคารให้กับภาครัฐ (ภาคผนวก ก) ซึ่งสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลภาครัฐ
5. เนื่องจากอุปสงค์ในประเทศลดลงอย่างต่อเนื่อง ทางการยังจำเป็นต้องดำเนินนโยบายขาดดุลการคลังต่อไปในปีงบประมาณ 2541/42 ดังนั้น ในการกำหนดเกณฑ์ปฏิบัติจึงไม่เปลี่ยนแปลงเป้าหมายการขาดดุลภาครัฐที่ร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ในจำนวนนี้ได้รวมการขาดดุลของรัฐบาลร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศแล้ว แต่ไม่รวมภาระดอกเบี้ยในการออกพันธบัตรให้กองทุนฟื้นฟูฯ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการปรับโครงสร้างระบบการเงินจำนวนร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ สำหรับรายจ่ายเหล่านี้ได้จัดสรรไว้ในงบประมาณแล้วจำนวนร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ และอีกร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้กันไว้สำหรับภาระดอกเบี้ยของมาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่ได้ประกาศเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม และภาระดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาลเพื่อกองทุนฟื้นฟูฯ ที่อาจสูงกว่าที่กำหนดไว้ในงบประมาณ ภายใต้กรอบนโยบายนี้ รัฐบาลจะจัดสรรเงินเพิ่มเติมจำนวน 12 พันล้านบาท สำหรับโครงการลงทุนเพื่อสังคม (Social Investment Program) และขยายขอบเขตการดำเนินงานของกองทุนประกันสังคม (Social Security Fund) อันเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งของโครงการบรรเทาผลกระทบต่อสังคม (ย่อหน้า 26)
6. ทางด้านรัฐวิสาหกิจนั้นคาดว่าจะขาดดุลเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปีงบประมาณ 2540/41 เป็นร้อยละ 2 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปีงบประมาณ 2541/42 การขาดดุลเพิ่มขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากประมาณการรายรับที่ลดลง แต่ที่สำคัญจะมาจากการเร่งการใช้จ่ายเพื่อให้เป็นไปตามแผนที่ได้ปรับปรุงเป้าหมายรายจ่ายให้ดีขึ้น ซึ่งได้มีการปรึกษากับเจ้าหน้าที่จากธนาคารโลกในรายละเอียดของโครงการต่างๆ แล้ว ทั้งนี้ ส่วนหนึ่งของโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ได้ปรับปรุงใหม่เป็นโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขข้อจำกัดต่าง ๆ และสนับสนุนการจ้างงานทั้งในเมืองและชนบท ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามของทางการที่จะบรรเทาผลกระทบของภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่มีต่อการจ้างงาน
7. กรอบงบประมาณปี 2541/42 ประกอบด้วยมาตรการด้านโครงสร้างหลายประการ ที่สำคัญที่สุด คือ ทางการได้ยกเลิกหรือยกเลิกชั่วคราว ภาษีบางประเภทที่เป็นอุปสรรคต่อการปรับโครงสร้างหนี้ และการควบรวมกิจการ ซึ่งรายได้ที่จะลดลงเนื่องจากการยกเลิกภาษีเหล่านี้มีจำนวนเพียงเล็กน้อยเท่านั้น (ส่วนที่ III) สำหรับการปฏิรูประบบภาษีในอนาคต จะเน้นการฟื้นฟูฐานะการคลัง และเพิ่มประสิทธิภาพระบบภาษี ทางการกำลังพิจารณามาตรการต่าง ๆ เพื่อยกเลิกการยกเว้นภาษีและกำหนดเกณฑ์ในส่วนของผู้ถือหุ้นต่อเงินกู้ยืม (capitalization rules) เพื่อจำกัดการนำดอกเบี้ยมาหักเป็นค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ ทางการจะปรับปรุงขั้นตอนการจัดเก็บและการจ่ายคืนภาษีมูลค่าเพิ่ม ในขณะเดียวกันได้มีการแต่งตั้งที่ปรึกษาด้านการศุลกากร เพื่อจัดทำแผนปรับปรุงระบบงานด้านสถาบันและวิธีปฏิบัติ
8. ตามที่ได้มีการประกาศแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม (เอกสารแนบ I) ทางการกำลังประเมินรายจ่ายทั้งหมดในการปรับโครงสร้างภาคการเงิน จากประมาณการเบื้องต้น ภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากการปรับโครงสร้างระบบการเงินทั้งหมดจะเฉลี่ยประมาณร้อยละ 3-4 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อปีในช่วง 2-3 ปีข้างหน้า หลังจากนั้นจะค่อย ๆ ปรับลดลง ในจำนวนนี้รวมภาระดอกเบี้ยในงบประมาณปี 2541/42 ร้อยละ 1.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศไว้แล้วตามที่ได้กล่าวถึงข้างต้น ส่วนที่เหลือจะจัดสรรในงบประมาณ ปี 2542/43 และ 2543/44 ทั้งนี้ ในการประเมินเบื้องต้นได้รวมการใช้เงินทุนภาครัฐเพื่อเพิ่มทุนแก่สถาบันการเงินแล้ว (ย่อหน้า 17-18) นโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน
9. กรอบนโยบายการเงินภายใต้แผนฟื้นฟูฯ ซึ่งเน้นเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนได้ส่งผลที่สำคัญ คือ ช่วยให้ค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ อันเป็นผลจากการที่ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถดำเนินมาตรการลดแรงกดดันในตลาดอัตราแลกเปลี่ยน นอกจากนั้นยังช่วยให้มาตรการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินดำเนินการได้โดยไม่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงิน โดยอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นในตลาดเงินได้ปรับลดลงมาแล้วอย่างมาก (ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 10-12 เทียบกับระดับกว่าร้อยละ 20 ในช่วงต้นปีนี้) ซึ่งทางการจะยังคงรักษากรอบนโยบายนี้ไว้ นอกจากนี้ เมื่ออัตราเงินเฟ้อลดลง ทางการจะให้ความสำคัญมากขึ้นกับการเพิ่มสภาพคล่องและการปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และเงินฝากในระบบธนาคาร
10. สำหรับการดำเนินนโยบายการเงิน ทางการเริ่มให้ความสำคัญเพิ่มขึ้นแก่อัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนประเภทอายุ 1-3 เดือน ทั้งนี้ เพื่อให้ตลาดมีอัตราอ้างอิงระยะยาวขึ้นกว่าอัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนพันธบัตรประเภทอายุ 1 วัน อย่างไรก็ตาม หากมีแรงกดดันในตลาดเงินตราต่างประเทศ ก็จะมีการปรับเพิ่มอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นทุกประเภทอายุ รวมทั้งอัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนพันธบัตรประเภทอายุ 1 วันทันที เพื่อลดแรงกดดันจากการเก็งกำไร
11. ภายใต้กรอบนโยบายนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เตรียมที่จะเพิ่มแนวทางการดำเนินนโยบายการเงินโดยการทำแผนด้านการเงินที่สอดคล้องกับแนวโน้มล่าสุดของอัตราเงินเฟ้อและผลผลิต ซึ่งขณะนี้ ได้มีการกำหนดเพดานสูงสุดสำหรับฐานเงิน (495 พันล้านบาท ณ สิ้นธันวาคม 2541) และสินทรัพย์ในประเทศสุทธิของธนาคารแห่งประเทศไทย (ภาคผนวก ข) แทนการกำหนดเป้าหมายเป็นตัวเลขที่แน่นอน แต่ในระยะต่อไป เมื่อความต้องการใช้เงินมีเสถียรภาพ ทางการจะให้ความสำคัญกับการกำหนดเป้าหมายในเชิงปริมาณมากขึ้น ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยได้เริ่มพัฒนาขีดความสามารถขององค์กรในการวิเคราะห์และควบคุมตัวแปรด้านการเงินแล้ว
12. ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอย อุปสรรคสำคัญต่อการขยายตัวของสินเชื่อคือการที่ธนาคารพาณิชย์ที่มีเงินกองทุนไม่เพียงพอไม่เต็มใจปล่อยกู้ให้กับธุรกิจที่มีหนี้สูง ดังนั้น กลยุทธ์ โดยรวมขณะนี้จะให้ความสำคัญกับการเร่งปรับโครงสร้างหนี้ภาคธุรกิจและภาคการเงิน (ส่วนที่ II และ III) ในขณะเดียวกัน รัฐบาลได้สนับสนุนการให้สินเชื่อแก่ภาคการส่งออกตามเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้ โดยผ่านโครงการสินเชื่อเพื่อการค้าของธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศญี่ปุ่นและธนาคารพัฒนาเอเชีย นอกจากนี้ ด้วยความร่วมมือของธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาเอเชีย ทางการกำลังประเมินความสามารถของสถาบันการเงินเฉพาะกิจและกรอบการกำกับดูแลเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของสถาบันดังกล่าว
นโยบายด้านต่างประเทศ
13. แนวโน้มดุลการชำระเงินในปี 2541 โดยรวมไม่เปลี่ยนแปลงจากประมาณการเดิมมากนัก แม้ว่าดุลบัญชีเดินสะพัดจะปรับตัวดีกว่าที่คาด แต่สถานการณ์เศรษฐกิจของญี่ปุ่นและประเทศในภูมิภาคตลอดจนรัสเซียได้สร้างแรงกดดันให้ความต้องการสินค้าส่งออกลดลง ส่งผลให้อัตราการต่ออายุหนี้ต่างประเทศที่ครบกำหนดมีความผันผวนมากขึ้น จากการประเมินภาวะเศรษฐกิจครึ่งแรกของปี 2541 ทางการคาดว่าดุลบัญชีเดินสะพัดในปี 2541 จะเกินดุลถึง 11-12 พันล้านดอลลาร์ สรอ. หรือประมาณร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ และจากการที่ราคาสินค้าส่งออกลดลง ในขณะที่ปริมาณการส่งออกสูงขึ้น คาดว่ามูลค่าการส่งออกในรูปดอลลาร์ สรอ. จะลดลงประมาณร้อยละ 3 ในปีนี้ ดังนั้น การปรับตัวของดุลบัญชีเดินสะพัดจึงเป็นผลจากการลดลงอย่างต่อเนื่องของการนำเข้า ในส่วนของบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายคาดว่าจะขาดดุลเพิ่มขึ้น อันเป็นผลจากความผันผวนของอัตราการต่ออายุหนี้มากกว่าที่คาดไว้เดิม แม้ว่าการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศจะเพิ่มขึ้นก็ตาม
14. จากประมาณการเหล่านี้ คาดว่าเงินสำรองระหว่างประเทศจะอยู่ในระดับประมาณ 26-28 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ณ สิ้นธันวาคม 2541 ตามที่ได้ประมาณการไว้ในการทบทวนครั้งก่อน อย่างไรก็ดี การเลื่อนการเบิกจ่ายเงินกู้ของทางการจากองค์กรระหว่างประเทศบางแห่งส่งผลให้มีการปรับเกณฑ์ขั้นต่ำของเงินสำรองระหว่างประเทศสุทธิ ณ สิ้นธันวาคม 2541 เล็กน้อย (ภาคผนวก ค) ทั้งนี้ เงินสำรองระหว่างประเทศจะยังคงมีจำนวนสูงกว่าหนี้ต่างประเทศระยะสั้น ในการนี้ ทางการจะติดตามการเปลี่ยนแปลงของบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายอย่างใกล้ชิด และหากมีแรงกดดันเพิ่มขึ้น ทางการจะดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเพื่อให้มั่นใจได้ว่าแผนฟื้นฟูฯ จะได้รับเงินสนับสนุนอย่างเพียงพอ
15. ตามแนวโน้มเศรษฐกิจปี 2542 คาดว่าการขาดดุลบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายจะลดลงมากเนื่องจากมีการชำระภาระเงินตราต่างประเทศล่วงหน้าในตลาดต่างประเทศไปมากแล้วในปี 2541 และดุลบัญชีเดินสะพัดจะเกินดุลประมาณ 9 พันล้านดอลลาร์ สรอ. หรือร้อยละ 7 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในปี 2542 โดยคาดว่าปริมาณการส่งออกจะขยายตัวสูงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่การนำเข้าสินค้าของไทยอาจฟื้นตัวขึ้น จากประมาณการดังกล่าวและสมมติฐานที่ว่าสถานการณ์ในภูมิภาคจะกระเตื้องขึ้นบ้าง คาดว่าเงินสำรองระหว่างประเทศจะเพิ่มสูงขึ้นในปี 2542 ซึ่งจะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นและเอื้อต่อกระบวนการลดหนี้ต่างประเทศที่ได้ดำเนินการอยู่แล้วขณะนี้
II. การปรับโครงสร้างภาคการเงิน
16. ทางการได้ประกาศแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม (ตามแนบ) โดยได้เน้นมาตรการจำเป็นเร่งด่วนที่ครอบคลุมหลายด้านเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตระบบสถาบันการเงินของไทย รักษาเสถียรภาพฐานเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ และเพื่อให้ธนาคารพาณิชย์กลับมาปล่อยสินเชื่อได้ตามปกติ ทั้งนี้ แผนการปรับโครงสร้างภาคการเงินครอบคลุมการดำเนินการ 4 ด้าน ดังนี้ ด้านแรก การเร่งรัดกระบวนการควบรวมกิจการของธนาคารและบริษัทเงินทุน โดยธนาคารแห่งประเทศไทยเข้าแทรกแซงเพิ่มเติมและให้มีการควบรวม ด้านที่สอง สนับสนุนการลงทุนภาคเอกชนในระบบธนาคาร (ทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ) โดยการเร่งขายสถาบันการเงินที่รัฐได้เข้าแทรกแซงแล้วสองแห่งให้ภาคเอกชน รวมทั้งเตรียมการแปรรูปธนาคารของรัฐแห่งอื่น ๆ ให้เป็นของเอกชนต่อไป ด้านที่สาม เตรียมที่จะใช้เงินทุนจากภาครัฐในการเพิ่มทุนของสถาบันการเงินที่เหลือทั้งหมดภายใต้เงื่อนไขและกฎเกณฑ์ที่รัดกุมและเหมาะสม และให้สัมพันธ์กับความก้าวหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ของธุรกิจ ด้านที่สี่ จัดทำกรอบการดำเนินงานจัดตั้งบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงินภาคเอกชน ทั้งนี้ ตารางกำหนดเวลาของเป้าหมายและขั้นตอนการดำเนินงานที่สำคัญตามแผนดังกล่าวสรุปไว้ใน Box A
17. การใช้เงินทุนของรัฐบาลเพื่อสนับสนุนการปรับโครงสร้างและเสริมสร้างความแข็งแกร่งของระบบธนาคารพาณิชย์ เป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่ง แต่ขณะเดียวกันก็มีความจำเป็นที่จะต้องหยุดยั้งมิให้เศรษฐกิจตกต่ำต่อไป ทั้งนี้ คาดว่าสถาบันการเงินจะต้องใช้เงินทุนจากรัฐบาล ร่วมกับเงินทุนใหม่จากภาคเอกชน เพื่อเพิ่มฐานะของเงินกองทุนให้อยู่เหนือระดับขั้นต่ำในปัจจุบัน การดำเนินการเช่นนี้จะเปิดโอกาสให้ธนาคารมีเงินกองทุนเพียงพอสำหรับการกันสำรองเผื่อหนี้สูญและการปล่อยสินเชื่อใหม่ และนำสู่การปฏิบัติตามมาตรฐานการจัดชั้นสินทรัพย์และการสำรองเผื่อหนี้สูญ (LCP) ของปี 2000 ก่อนกำหนด โดยช่องทางใหม่สำหรับการใช้เงินทุนของรัฐบาลประกอบด้วยการดำรงเงินกองทุนชั้นที่ 1 และชั้นที่ 2 ซึ่งในกรณีหลังจะเชื่อมโยงกับความก้าวหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจ ทางการมั่นใจว่ากลไกการเพิ่มทุนธนาคารโดยใช้เงินทุนจากภาครัฐที่ประกาศใหม่จะมีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาความต้องการทางการเงินที่ต่างกันของธนาคารแต่ละแห่ง และสร้างแรงจูงใจที่พอเพียงสำหรับธนาคารในการเข้ามาใช้ประโยชน์จากโครงการดังกล่าว แนวทางดำเนินการข้างต้นสามารถลดข้อวิตกในเรื่องการดำเนินการที่ขาดความระมัดระวัง (moral hazard) โดยทางการกำหนดให้สถาบันการเงินทุกรายที่ได้รับเงินทุนจากภาครัฐต้องทำการลดทุนส่วนของผู้ถือหุ้นเดิมและจัดทำแผนปรับโครงสร้างใหม่ (ซึ่งรวมถึงการเปลี่ยนแปลงคณะผู้บริหาร)
18. ทางการยังคงยืนยันถึงความมุ่งมั่นในความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่องและในระยะยาว เพื่อให้มั่นใจว่าปัญหาภาคการเงินจะไม่เกิดขึ้นอีกในอนาคต ความพยายามในการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ เป็นส่วนหนึ่งของหนังสือแสดงเจตจำนงครั้งก่อน ๆ ซึ่งสรุปอยู่ใน Box B
19. ตามที่ได้ระบุใว้ในบันทึกแนวทางดำเนินนโยบายเศรษฐกิจครั้งก่อน ( 26 พฤษภาคม 2541) รัฐบาลได้เริ่มทบทวนระบบกฏหมายและกฎระเบียบในภาคการเงิน รวมทั้งระบบข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยการทบทวนครั้งนี้ได้รับความช่วยเหลือจากคณะกรรมการเฉพาะกิจซึ่งประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศเพื่อให้คำแนะนำด้านการปรับโครงสร้างธนาคารแห่งประเทศไทย รวมทั้งคณะทำงานด้านนโยบายภาคการเงิน การทบทวนครั้งนี้คาดว่าจะแล้วเสร็จภายในสิ้นเดือนตุลาคม 2541 หลังจากนั้นทางการจะจัดทำข้อเสนอชุดสมบูรณ์ในเรื่องการปฏิรูปด้านกฏหมาย ระเบียบกฎเกณฑ์ และการปฏิรูปสถาบัน รวมทั้งปฏิรูปด้านการกำกับดูแลธนาคารให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่ดีที่สุด
III. การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน
20. การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนมีความเชื่อมโยงกับการปรับโครงสร้างทางการเงินอย่างใกล้ชิด เนื่องจากทั้งสองเรื่องนี้มีความสำคัญต่อการทำให้กลไกตลาดและการขยายตัวของสินเชื่อกลับสู่ภาวะปกติ ซึ่งจะสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเอกชน เป้าหมายสำคัญจึงอยู่ที่การลดภาระหนี้ของธุรกิจเอกชน ซึ่งได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในระยะที่ผ่านมา ดังนั้น การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจจึงเป็นเป้าหมายหลักของกลยุทธ์การดำเนินงานที่จำเป็น เพื่อให้ประเทศไทยมีอัตราการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืนในระยะปานกลางได้อีกครั้ง
21. รัฐบาลมีความมุ่งมั่นที่จะสนับสนุนกระบวนการปรับปรุงโครงสร้างทางการเงินดังกล่าว โดยการปฏิรูประบบกฎหมาย ภาษี และด้านสถาบันอื่นๆ นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้ง คณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ขึ้น เพื่อสนับสนุนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจตามกลไกตลาด ซึ่งจะส่งเสริมการฟื้นตัวของเศรษฐกิจและสนับสนุนการจ้างงาน โดยได้จัดทำแนวทางปรับปรุงโครงสร้างหนี้อย่างละเอียด นอกจากนั้น ยังได้ขจัดอุปสรรคและเสริมสร้างแรงจูงใจในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ รายละเอียดของแนวทางดังกล่าวได้สรุปไว้ใน Box C ซึ่งได้รวมถึงการยกเว้นภาษีที่เป็นอุปสรรคในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ การปรับปรุงหลักเกณฑ์การจัดชั้นสินทรัพย์และการประเมินมูลค่าหลักประกันของธนาคารแห่งประเทศไทยที่ได้ปรับปรุงให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่ดีที่สุด การเพิ่มบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทยในการกำกับดูแลและติดตามการปรับโครงสร้างหนี้ของสถาบันการเงินภายใต้กฎเกณฑ์ของทางการ รวมทั้งการกำหนดตารางเวลาในการปรับปรุงโครงสร้างหนี้แต่ละขั้นตอน อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีความซับซ้อนมาก สถาบันแกนหลักหรือคณะกรรมการฯ อาจกำหนดตารางเวลาที่แตกต่างจากนี้ได้ ขณะนี้ตามรายงานการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ของสถาบันการเงินที่จัดส่งธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น มีลูกหนี้ที่เริ่มกระบวนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้แล้วจำนวนประมาณ 800 ราย (จำนวนหนี้สินรวมมากกว่า 200 พันล้านบาท) คณะกรรมการฯ จะให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาของกลุ่มเป้าหมายจำนวน 200 ราย ที่เสนอโดยสมาคมสมาชิกทั้งห้าสมาคมเป็นอันดับแรก
22. ทางการตระหนักดีว่าแผนการดำเนินการที่อิงแนวทางตลาดจะประสบความสำเร็จได้ด้วยเงื่อนไขจูงใจที่ทำให้ทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้เร่งรัดกระบวนการเจรจาและการแก้ไขปัญหา ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับปรุงกฎหมายล้มละลาย ปฏิรูปกระบวนการบังคับหลักประกันและข้อกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกัน โดยให้มีหลักประกันตามกฏหมายอย่างเพียงพอ กลยุทธ์ในด้านนี้ได้สรุปไว้ใน Box D อนึ่ง คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายล้มละลายแล้ว และคาดว่าจะมีผลบังคับใช้หลังรัฐสภาสมัยปัจจุบันให้ความเห็นชอบ (ภายใน 31 ตุลาคม 2541) ทางด้านการบังคับหลักประกันและการบังคับหลักประกันตามสิทธิ คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ซึ่งจะช่วยเร่งรัดกระบวนการทางกฎหมายที่บังคับทรัพย์จำนอง และคาดว่าจะผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาภายในวันที่ 31 ตุลาคม 2541 อย่างไรก็ตาม ทางการจะติดตามแก้ไขเพิ่มเติมในประเด็นที่จำเป็น โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในหลักประกัน โดยการพยายามเพิ่มประเภทสินทรัพย์ที่จะใช้เป็นหลักประกัน และเริ่มนำระบบศูนย์กลางการจดทะเบียนมาใช้ ทั้งนี้ ทางการจะแก้ไขให้แล้วเสร็จภายในสิ้นปี 2541
23. ในการนี้ ได้เพิ่มมาตรการจูงใจให้สถาบันการเงินเร่งปรับโครงสร้างหนี้ให้แก่ลูกหนี้ธุรกิจ โดยการช่วยเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 2 ให้กับสถาบันการเงินที่ทำการปรับโครงสร้างหนี้กับลูกหนี้ ทั้งนี้ ภายใต้เงื่อนไขที่รัดกุม (รายละเอียดปรากฏในประกาศวันที่ 14 สิงหาคมดังแนบ) นอกจากนั้น การปรับโครงสร้างภาคธุรกิจยังได้รับการสนับสนุนจากนโยบายการเปิดตลาดเสรีเพื่อสนับสนุนการลงทุนจากต่างประเทศให้มีบทบาทในเศรษฐกิจไทยมากขึ้น (บทสรุปปรากฏในย่อหน้า 27 ข้างล่าง)
24. ทางการมีความมุ่งมั่นที่จะเสริมสร้างกลยุทธ์การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชน ให้เข้มแข็งขึ้นหากมีความจำเป็นตามสถานการณ์ ทั้งนี้ นอกเหนือจากบทบาทในการทบทวนข้อกฎหมายและการกำกับดูแลแล้ว คณะกรรมการเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะเข้าแทรกแซงเพื่อช่วยเจรจาในกรณีที่มีปัญหายืดเยื้อไม่สามารถแก้ไขได้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการปรับโครงสร้างหนี้ในประเทศไทย ความคืบหน้าในการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจเอกชนจะเป็นประเด็นสำคัญในการทบทวนแผนฟื้นฟูฯ ครั้งต่อไป
IV โครงการบรรเทาผลกระทบต่อสังคม
25. ตามที่ได้ระบุไว้ในหนังสือแสดงเจตจำนงฉบับก่อนๆ รัฐบาลมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเศรษฐกิจจริง และบรรเทาผลกระทบต่อสังคมอันเกิดจากภาวะเศรษฐกิจถดถอย แต่จากการที่ภาวะดังกล่าวมีความรุนแรงขึ้นและยืดเยื้อกว่าที่คาดไว้ ทางการจึงต้องปรับปรุงโครงการให้มีความเหมาะสมมากขึ้น
26. รัฐบาลยังคงให้ความสำคัญในการพัฒนาโครงการบรรเทาผลกระทบทางสังคมให้เพียงพอที่จะรองรับผลกระทบที่เกิดจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยต่อผู้ด้อยโอกาส และได้มีการกำหนดกลยุทธ์ของโครงการโดยการหารือร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนที่สำคัญและผู้นำแรงงาน โดยได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลก (ได้มีการอนุมัติโครงการเงินกู้เพื่อการลงทุนทางสังคมเมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม) ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ได้มีการอนุมัติโครงการเงินกู้เพื่อสังคมเมื่อวันที่ 12 มีนาคม) และกองทุนความร่วมมือทางเศรษฐกิจโพ้นทะเล สำหรับรายละเอียดสำคัญของโครงการบรรเทาผลกระทบทางสังคมที่ปรับปรุงใหม่ปรากฏใน Box E อนึ่ง ในการวางแผนโครงการ ทางการได้พยายามหลีกเลี่ยงการบิดเบือนตลาดแรงงานของไทยที่ค่อนข้างมีความเป็นอิสระและเป็นไปตามกลไกตลาดอยู่แล้ว
V. นโยบายเปิดตลาดเสรี
27. รัฐบาลตระหนักดีว่า นโยบายเปิดตลาดเสรีจะมีบทบาทสำคัญในการช่วยให้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยสิ้นสุดลง เร่งการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ และฟื้นฟูเศรษฐกิจให้เติบโตในระยะปานกลางแบบยั่งยืน อย่างไรก็ดี การดำเนินนโยบายเปิดตลาดเสรี ซึ่งมุ่งเน้นการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในระบบเศรษฐกิจไทย ต้องเป็นไปอย่างระมัดระวัง และอยู่บนพื้นฐานของความเห็นชอบของสังคมโดยรวม ที่สำคัญ นโยบายดังกล่าวจะต้องมีส่วนช่วยลดการขาดสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจ เพิ่มประสิทธิภาพ ส่งเสริมการจ้างงาน และฟื้นฟูการผลิต ในการนี้ ทางการได้จัดทำกรอบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาที่สำคัญ (ปรากฏใน Box F) นอกจากนี้ ทางการยังสนับสนุนการไหลเข้าของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยจะปรับปรุงประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 281 ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวเป็นพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ที่มีความเปิดกว้างและทันสมัยมากกว่าเดิม และผ่อนคลายกฎเกณฑ์ในเรื่องการเช่าและถือครองที่ดิน (ปรากฏใน Box G)