ความเห็นและข้อเสนอแนะ
เกี่ยวกับการศึกษาปัญหาการเสนอราคาแบบแยกซองข้อเสนอในการสั่งซื้อสั่งจ้างกับภาครัฐตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
1. ความเป็นมา
เนื่องจากได้ปรากฏข่าวในสื่อมวลชน อยู่ตลอดเวลาถึงความไม่โปร่งใสในกระบวนการสั่งซื้อ สั่งจ้างในส่วนที่ดำเนินการโดยภาครัฐซึ่งใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นจำนวนมากทำให้เกิดการร้องเรียนอยู่บ่อยครั้ง จนเครือข่าย 30 องค์กรพัฒนาเอกชนและองค์กรภาคีความร่วมมือต่อต้านคอรัปชั่น มีความเห็นว่าการสั่งซื้อสั่งจ้างของภาครัฐที่ใช้ระบบยื่นซองเสนอราคาแบบแยกซองข้อเสนอ น่าจะมีปัญหาในกระบวนใดกระบวนหนึ่ง จึงได้มีหนังสือถึงประธานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ขอให้ศึกษาปัญหาดังกล่าวโดยระดมความคิดเห็นจากส่วนราชการองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการสั่งซื้อสั่งจ้างทั้งภาครัฐและเอกชนและ จัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะให้คณะรัฐมนตรีพิจารณากำหนดนโยบายที่เหมาะสมต่อไป อนึ่งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจึงได้มีคำสั่งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่ 40/2547 เรื่อง แต่งตั้งคณะทำงานยกร่างความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ “ การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐที่ใช้ระบบ TOR แบบซอง “ โดยให้มีหน้าที่ดำเนินการประสานงาน เพื่อการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากวงการวิชาชีพที่ใช้ระบบ TOR แบบ 2 ซอง ในการทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐ แล้วยกร่างความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ “การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐที่ใช้ระบบ TOR แบบ 2 ซอง” เสนอต่อสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป คณะทำงานจึงได้ทำการศึกษาปัญหาการยื่นซองเสนอราคาแบบแยกซอง ข้อเสนอโดยวิธีการระดมความคิดเห็นจากองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องและจัดทำข้อเสนอแนะให้กับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติต่อไป
2. การดำเนินการของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้แต่งตั้งคณะทำงานยกร่างความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ”การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐที่ใช้ระบบ TOR แบบ 2 ซอง” โดยมอบหมายให้ดำเนินดังนี้
1. ดำเนินการประสานงานเพื่อการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากวงการวิชาชีพที่
ใช้ระบบ TOR แบบ 2 ซองในการทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐ
2. ยกร่างความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ “การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐที่ใช้ ระบบ TOR แบบ 2 ซอง” เสนอต่อสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
3. ปฏิบัติการอื่นใดตามที่ประธานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมอบหมายอนึ่ง คณะทำงานฯ ได้ดำเนินการประสานรับฟังความเห็นจากบุคคลที่อยู่ในวงวิชาชีพต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งต้องอาศัยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุมาดำเนินการเพื่อระดมความเห็นเกี่ยวกับปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นกับการจัดซื้อจัดจ้างและให้ข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบบการจัดซื้อจัดจ้างคณะทำงานฯ จึงได้จัดทำรายงานสรุปและ รวบรวมประเด็นต่าง ๆ จนเสร็จตามเอกสารรายงานการศึกษาปัญหาการเสนอราคาแบบแยกซองข้อเสนอในการสั่งซื้อสั่งจ้างกับภาครัฐตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จึงได้จัดทำรายงานผลการศึกษาปัญหาการเสนอราคาแบบแยกซองข้อเสนอในการสั่งซื้อสั่งจ้างกับภาครัฐ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม รวมยกร่างความและข้อเสนอเสนอต่อสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้เห็นชอบให้นำร่างความเห็นและข้อเสนอแนะ รวมทั้งรายงานผลการศึกษาดังกล่าว ส่งให้คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาในด้านนโยบายต่อไป รายละเอียดปรากฏตามเอกสารที่แนบมาพร้อมนี้
3.ความเห็นและข้อเสนอแนะ
ความเห็นและข้อเสนอแนะนี้ได้แบ่งกลุ่มปัญหาออกเป็น 3 กลุ่ม คือ
3.1 ความเห็นที่ว่าตัวระเบียบพัสดุเองนั้นมีปัญหา
3.2 ความเห็นที่ว่ากระบวนปฏิบัติของเจ้าหน้าที่มีปัญหา
3.3 ความเห็นที่ว่าวัฒนธรรมของคนไทยมีปัญหา
จึงสามารถสรุปและจัดทำเป็นตารางความเห็นและข้อเสนอแนะดังนี้
ปัญหาที่ค้นพบ ข้อเสนอแนะ
1. ในการศึกษาครั้งนี้พบว่าสิ่งที่เป็นระเบียบ ในการแก้ปัญหาดังกล่าวจึงต้องใช้ข้อมูลจริง
ในการจัดซื้อหรือจ้างมีความคลุมเครือไม่ชัดเจน จากผู้ปฏิบัติงานที่มี ประสบการณ์จริงและ
ทำให้มีปัญหาในการปฏิบัติมีความยุ่งยาก เกี่ยวข้องกับการใช้ระเบียบนี้และผู้ร่างระเบียบ
ซับซ้อนและอ่านแล้วไม่สามารถทำความเข้าใจได้ ว่าด้วยการพัสดุจะต้องเป็นผู้ที่มีองค์ความรู้ในทาง
จึงชี้ให้เห็นว่า ผู้ร่างระเบียบไม่มีองค์ความรู้ ทฤษฎีหรือรู้นามธรรมอย่างแท้จริงและแน่นอน
หรือประสบการณ์ ในการทำงานจริงเพียงพอ และต้องรู้รูปธรรมหรือที่เรียกว่าประสบการณ์
ข้อเท็จจริง ดังนั้นจึงจะสามารถร่างระเบียบ
ว่าด้วยการพัสดุได้อย่างดีและมีข้อบกพร่องน้อย
อนึ่ง ก่อนที่จะดำเนินการร่างระเบียบว่าด้วยการ
พัสดุควรจะดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจาก
ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องโดยใช้เวลาอย่างน้อย ๖ เดือน
เรียกประชุมทุกฝ่ายดังนี้ นักกฎหมาย เจ้าหน้าที่
ผู้ที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับการพัสดุ ข้าราชการที่ต้อง
ปฏิบัติตามระเบียบพัสดุ ผู้บริหารที่ใช้อำนาจตาม
ระเบียบพัสดุ องค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการปฏิบัติ
ตามระเบียบพัสดุ กลุ่มพ่อค้าหรือผู้รับจ้าง ผู้ขาย
รวมทั้งประชาชนที่สนใจมาร่วมกันพิจารณาร่าง
ระเบียบที่เหมาะสมที่ขึ้นใช้ และใช้วิธีการบริหาร
ระบบเข้าช่วย เมื่อได้ร่างควรจัดประชาพิจารณ์ตัว
ร่าง เพื่อให้ได้ระเบียบที่เหมาะสม มีความรอบคอบ
และสมบูรณ์
2. การเขียนรายละเอียดและขอบเขตของ 2. ก่อนที่จะดำเนินการจัดซื้อหรือจัดจ้าง ต้องมี
งานที่จะซื้อหรืองานที่จะจ้างไม่ชัดเจน ทำให้ การประชุมหารือเตรียมการ เพื่อหาบุคคลที่มี
ไม่สามารถตรวจรับงานจ้างได้และมีลักษณะเป็น องค์ความรู้เกี่ยวกับสิ่งที่จะซื้อหรืองานที่จะจ้าง มา
นามธรรมสูงเกินไปอาจจะเพื่อเอื้อประโยชน์ ถ่ายทอดและร่วมร่างข้อกำหนด รายละเอียดขอบเขต
แก่การทุจริต หรือเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติไม่มีความรู้ ของงานที่จะซื้อหรือจ้าง และให้องค์กรสถาบันวิชาชีพ
ในเรื่องดังกล่าว จึงเขียนไม่ได้หรือไม่มี ที่เป็นกลางเข้าร่วมด้วย จากนั้นจึงเริ่มกระบวน
ประสบการณ์ในสิ่งที่ จะซื้อหรืองานที่จะจ้าง จัดซื้อหรือจัดจ้างต่อไป ควรเน้นองค์กรสถาบัน
เพราะเทคโนโลยีเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา วิชาชีพที่เป็นกลาง ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับสิ่งที่
จะซื้อหรืองานที่จ้างและต้องเขียนเงื่อนไขการ
ให้คะแนนให้ชัดเจน เปิดเผย กระบวนการ
พิจารณาต้องโปร่งใส
3. การแจ้งให้ผู้ขาย หรือผู้รับจ้างทราบ 3. ก่อนจะซื้อหรือจ้างควรประกาศให้ผู้ขายหรือ
ประกาศ เพื่อเข้ายื่นข้อเสนอ การประกวด ผู้รับจ้างทราบด้วยสื่อทุกชนิดรวมทั้งประกาศทาง
ราคา ให้เวลาไม่เหมาะสม(น้อยไป) ทำให้ เว็บไซต์ด้วยถึงสิ่งที่ต้องซื้อหรืองานที่จะจ้าง แล้ว
ผู้ขายหรือผู้รับจ้างเตรียมรายละเอียดไม่ทัน เชิญผู้ขายหรือผู้รับจ้างเสนอรายละเอียดมาให้
หรือจัดทำเนื้อหาของงานที่ไม่ละเอียดเพียงพอ รายละเอียดดังกล่าวที่เห็นว่ามีความเหมาะสมมา
ทำให้เมื่อซื้อหรือจ้างงานแล้วไม่ได้งานหรือ ใส่ในขอบเขตรายละเอียดที่จะซื้อหรืองานที่จ้าง
สิ่งของที่มีความสมบูรณ์เพียงพอ ให้เวลาผู้ขายหรือผู้รับจ้างเตรียมรายละเอียด
นานพอสมควร และควรมีการประชุม ชี้แจงทุกครั้ง
ก่อนทำการประกวดราคา และเชิญผู้สนใจมารับฟัง
พร้อมให้ซักถาม ท้วงติงในประเด็นต่างๆ ได้โดย
ไม่ให้ข่าวรายใดรายหนึ่งรู้ล่วงหน้าก่อน
4. ภาษาที่สื่อสารกันระหว่าง ทางราชการ 4. ดังนั้นก่อนจะทำการซื้อหรือจ้างควรมีการเชิญ
กับวงการผู้ขาย หรือผู้รับจ้างมีความหมาย ทุกฝ่ายมาร่วมประชุมเพื่อสื่อภาษาที่ใช้ให้ถูกต้องและ
ไม่ตรงกัน จึงทำให้เข้าใจผิดพลาดไป เข้าใจตรงกัน มีการเผยแพร่ระเบียบกฎเกณฑ์
ให้ทราบโดยทั่วกัน
5. เกณฑ์การตัดสินในการแข่งขันไม่ยุติธรรม 5. ต้องมีการประชุมทั้งฝ่ายผู้ซื้อหรือผู้จ้างกับฝ่าย
เอื้อให้มีการทุจริตหรือเอื้อประโยชน์แก่ ผู้ขายหรือผู้รับจ้างร่วมกับประชาชนรวมทั้งบุคคลหรือ
ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ตัวแทนองค์กรอิสระที่มิได้มีส่วนได้เสียกับการซื้อขาย
นี้ ร่วมกันกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและยอมรับกัน
ทุกฝ่ายมาเป็นเกณฑ์มาตรฐานในการแข่งขันใน
แต่ละครั้ง
6. กระบวนการตรวจสอบไม่มี ประสิทธิภาพ 6. ควรตั้งคณะกรรมการจากประชาชนหรือองค์กรที่
เพราะคณะกรรมการต่าง ๆ ส่วนใหญ่เป็น เป็นกลาง เช่นองค์กรวิชาชีพเป็นกรรมการตรวจสอบ
ผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้บริหารที่มีอำนาจซื้อหรือ หรือร่วมกันตรวจสอบ และควรกำหนดค่าตอบแทนที่
จ้างในแต่ละครั้ง ทำให้ต้องทำตามคำสั่ง เหมาะสมในกรณีที่เชิญ ผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอก
มาเป็นกรรมการในการตรวจสอบควรให้กรรมการ
รับผิดชอบในการทำหน้าที่กรรมการ
7. มีการแสวงหาผลประโยชน์ของทุกฝ่าย 7. ต้องมีการลงโทษอย่างรุนแรง มีกระบวนการ
ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการ ผู้ขาย ตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพของประชาชนเข้ามา
หรือผู้รับจ้าง มีส่วนร่วมด้วย
8. ปัญหาการตีความเรื่องเครื่องมือเครื่องใช้ 8. ควรระบุที่มาของเครื่องมือเครื่องใช้ให้ชัดเจน
ในการรับจ้าง
9. ปัญหาการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ (Turnkey) 9. รัฐต้องไม่ดำเนินการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ
(Turnkey) ภายใต้โครงสร้าง หลักเกณฑ์ เงื่อนไข
และวิธีการเดิมอีกต่อไป ในกรณีที่มีความจำเป็นที่สุด
ที่จะต้องใช้การจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ สมควร
ดำเนินการ ดังต่อไป
1) กำหนดนโยบายให้ชัดเจนว่า จะมีการใช้
วิธีการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จได้เฉพาะกรณีใด
ภายใต้โครงสร้าง หลักเกณฑ์ วิธีการใด ด้วยเหตุผล
ใด และจะให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในขั้นตอน
ที่เหมาะสมตลอดกระบวนการอย่างไร
2) กำหนดให้มีกฎระเบียบปฏิบัติที่ใช้เฉพาะ
การจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ รวมทั้งกลไกการ
บริหารโครงการที่มีประสิทธิภาพโดยมีกระบวนการ
ร่างที่โปร่งสและเปิดรับฟังความคิดเห็นจากภาค
ประชาชน
3) มีนโยบายเร่งรัดให้หน่วยราชการที่
เกี่ยวข้อง ให้ความสำคัญแก่
3.1. การกำหนดขอบเขตการศึกษาความ
เหมาะสม และความเป็นไปได้ของโครงการลงทุน
ต่าง ๆ ต้องเป็นไปในลักษณะที่สามารถพิจารณา
เปรียบเทียบทางเลือกในการตัดสินใจได้อย่างมี
เหตุผลที่คำนึงถึงปัจจัยเงื่อนไขทั้งข้อดีข้อเสียอย่าง
ครบถ้วนมิใช่กำหนดขอบเขตการศึกษาไว้เพียงเพื่อ
ค้นหา เหตุผลมาสนับสนุนโครงการที่ตัดสินใจว่า
จะดำเนินการแน่นอนแล้ว ซึ่งเป็นการสร้างภาพ
ให้เกิดความชอบธรรมเท่านั้น
3.2 กระบวนการคัดเลือกผู้รับเหมาและ
บริษัทวิศวกรที่ปรึกษาให้ดำเนินการอย่างโปร่งใส
เป็นธรรม ตรวจสอบได้จากองค์กรต่าง ๆ โดย
เฉพาะองค์กรวิชาชีพที่เกี่ยวข้องโดยตระหนักถึง
ความเหมาะสมความพอดีระหว่างการมีข้อจำกัดที่
กำหนดขึ้น เพื่อให้ได้คุณภาพงานที่แท้จริงและการ
เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันที่กว้างขวางเพียงพอ
และเป็นธรรม
3.3 กระบวนการพิจารณาจัดทำสัญญาจะ
ต้องดำเนินการโดยความสุขุมรอบคอบรอบด้านอย่าง
รู้เท่าทันโดยเฉพาะเมื่อมีประเด็นที่ต้องประสาน
สัมพันธ์กับหน่วยงานหรือโครงการอื่น ๆ ทั้งนี้เพื่อ
มิให้เกิดการถูกผูกมัดในลักษณะที่ไม่เป็นธรรม
อันจะทำความเสียหายมหาศาลให้แก่ประเทศชาติ
ซ้ำเติมยิ่งขึ้น
3.4 การบริหารสัญญาต้องมีการพัฒนา
ศักยภาพและทักษะของบุคลากรที่รับผิดชอบให้
สามารถบริหารโครงการได้อย่างมีประสิทธิภาพ
โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความรับผิดชอบใน
บทบาทวิชาชีพของตนให้เต็มที่
3.5 การประเมินผลและการบริหารโครงการ
ต่อเนื่องหลังจากการก่อสร้างเสร็จสิ้นลงแล้วเป็น
ภารกิจสำคัญที่ต้องมีการวางแผนเตรียมการล่วงหน้า
อย่างถี่ถ้วน
อนึ่ง ข้อเสนอทั้งหมดนี้จำเป็นต้องมีการปรับปรุงและพัฒนาอย่างต่อเนื่องและประเด็นปัญหาที่พบทั้งหมด
ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118, 119 โทรสาร.02-612-6918-9