FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 65
ทำไมการสื่อสารนโยบายการเงิน จึงมีความสำคัญ?
ธนภรณ์ หิรัญวงศ์
ในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมา ธนาคารกลางทั่วโลกได้พัฒนารูปแบบการสื่อสารนโยบายการเงินอย่างต่อเนื่อง โดยเน้นเพิ่มความโปร่งใส ทั้งด้านข้อมูลและเหตุผลของการตัดสินนโยบาย ซึ่งจะช่วยให้สาธารณชนสามารถคาดการณ์แนวโน้มเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ รวมถึงทิศทางของอัตราดอกเบี้ยนโยบายในระยะข้างหน้าได้แม่นยำยิ่งขึ้น ในปัจจุบันไทยถือเป็นประเทศที่เปิดเผยข้อมูลการดำเนินนโยบายการเงินมากที่สุดประเทศหนึ่งในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก โดยการเปิดเผยรายงานการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินฉบับย่อและสัดส่วนการลงคะแนนสามารถชี้นำทิศทางของนโยบายการเงินได้ดีขึ้น สะท้อนจากผลสำรวจการคาดการณ์การปรับอัตราดอกเบี้ยนโยบายของตลาดการเงินที่มีความคลาดเคลื่อนน้อยลง อย่างไรก็ดี การพัฒนาการสื่อสารนโยบายการเงินไปสู่ระดับที่ลึกและโปร่งใสมากยิ่งขึ้นนับเป็นความท้าทายของผู้ดำเนินนโยบาย ซึ่งต้องคำนึงถึงข้อดีและข้อเสียของการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวภายใต้สภาวการณ์ที่เหมาะสม เพื่อให้การสื่อสารเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงิน
หลายปีที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มุ่งมั่นพัฒนาแนวทางการสื่อสารให้มีความชัดเจนและโปร่งใสมากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการให้สัมภาษณ์สื่อต่างๆ ของผู้บริหารระดับสูงของ ธปท. และคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) การเผยแพร่รายงานแนวโน้มเงินเฟ้อ รวมทั้งการเปิดเผยรายงานการประชุม กนง. ฉบับย่อ ล้วนเป็นการสร้างความเข้าใจถึงกระบวนการและเหตุผลของการตัดสินนโยบาย อีกทั้งเป็นการส่งสัญญาณทิศทางของนโยบายการเงิน ที่ช่วยให้ตลาดสามารถคาดการณ์แนวโน้มเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ รวมทั้งทิศทางอัตราดอกเบี้ยในระยะข้างหน้าได้ดียิ่งขึ้น เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถวางแผนการใช้จ่ายและการลงทุนได้เหมาะสม ซึ่งเอื้อให้เกิดเสถียรภาพในระบบเศรษฐกิจการเงิน และการเติบโตอย่างยั่งยืน อันเป็นเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการเงิน
- ที่มา: ETF Trends
ในอดีต ธนาคารกลางหลายประเทศยึดหลักการรักษาความลับ (secrecy) และไม่แสดงท่าที ที่ชัดเจนเกี่ยวกับทิศทางของนโยบายการเงินเนื่องจากเกรงว่าจะเป็นการสร้างข้อผูกมัด(commitment) ต่อการดำเนินนโยบายในระยะต่อไป
อย่างไรก็ดี ในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมา แนวคิดในการดำเนินนโยบายการเงินได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างเห็นได้ชัด ภายใต้แนวคิดใหม่ "Creating news and reducing noise"*(1) โดยการสื่อสารถึงภาวะและแนวโน้มเศรษฐกิจ รวมทั้งกระบวนการและเหตุผลในการตัดสินนโยบายของธนาคารกลาง จะช่วยลดความไม่มั่นใจของประชาชนที่มีต่อทิศทางการดำเนินนโยบาย (policy uncertainty) และเอื้อต่อการคาดการณ์ทิศทางอัตราดอกเบี้ยในระยะต่อไป
ทั้งนี้ ธนาคารกลางส่วนใหญ่ทั่วโลกได้ความโปร่งใสทั้งด้านข้อมูลและการเปิดเผยแนวคิดของกรรมการนโยบายการเงิน ทำให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง(stakeholders) ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคการเงิน มีความมั่นใจในทิศทางของนโยบายการเงินมากขึ้น และสามารถวางแผนในการปรับพฤติกรรมการใช้จ่ายและการลงทุนให้เหมาะสมกับนโยบายที่จะเปลี่ยนแปลงไปในระยะข้างหน้าได้ดีระดับหนึ่ง อีกทั้งการตอบสนองของตลาดยังเป็นไปในทิศทางเดียวกันกับที่ธนาคารกลางต้องการ ส่งผลให้เศรษฐกิจโดยรวมมีเสถียรภาพ (stability) และสามารถเติบโตได้อย่างยั่งยืน (sustainability) ซึ่งเป็นเป้าหมายสูงสุดของการดำเนินนโยบายการเงินอีกทั้งสะท้อนถึงประสิทธิผลของนโยบายการเงิน และความน่าเชื่อถือของธนาคารกลางด้วย
อนึ่ง ธนาคารกลางของบางประเทศได้พัฒนาวิธีการสื่อสารให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อช่วยเพิ่มความชัดเจนในทิศทางนโยบายการเงิน โดยเฉพาะในภาวะปัจจุบันที่อัตราดอกเบี้ยนโยบายของประเทศนั้นๆ ไม่สามารถลดลงได้อีกแล้ว จะเห็นได้จากกรณีของธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed) ที่มีการปรับปรุงรูปแบบของการสื่อสารอย่างต่อเนื่อง เช่น การเพิ่มความถี่ของการเผยแพร่และการขยายช่วงเวลาของประมาณการเศรษฐกิจ ในเดือนตุลาคม 2550*(2) และการจัดให้มีการแถลงผลการประชุมตัดสินนโยบาย เพิ่มเติมจากการแถลงข่าวของกรรมการนโยบายการเงิน (FOMC) ในเดือนเมษายน 2554 เป็นต้น
ล่าสุดเมื่อวันที่ 25 มกราคมที่ผ่านมา Fed ได้ประกาศ (1) เป้าหมายเงินเฟ้อระยะยาว ที่เป็นตัวเลขชัดเจน*(3) ซึ่งจะช่วยยึดเหนี่ยวเงินเฟ้อคาดการณ์ได้ดีขึ้น และเอื้อต่อการรักษาเสถียรภาพด้านราคา ซึ่งถือเป็นพันธกิจหลักของธนาคารกลางส่วนใหญ่ และ (2) ประมาณการอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่กรรมการ FOMC คาดว่าจะเกิดขึ้นในระยะข้างหน้า ซึ่งที่ผ่านมาอาศัยการสื่อสารทิศทางนโยบายในอนาคตโดยใช้ถ้อยคำและวาจา(narrative) ในการแถลงผลการประชุมมากกว่า ทำให้ความชัดเจนที่เพิ่มขึ้นสามารถเสริมประสิทธิภาพของการส่งผ่านนโยบายการเงิน โดยเฉพาะการยึดเหนี่ยวอัตราดอกเบี้ยระยะยาว
ในกรณีของธนาคารกลางที่ใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ (inflation targeting) เช่น อังกฤษ สวีเดน และนิวซีแลนด์ ซึ่งส่วนใหญ่เคยประสบกับภาวะเงินเฟ้อมาก่อน ตระหนักถึงความสำคัญของการสื่อสาร จนนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพของรายงานแนวโน้มเงินเฟ้อ และรายงานการประชุมอย่างต่อเนื่อง ซึ่งมีส่วนช่วยให้ธนาคารกลางของประเทศนั้นๆ สามารถดูแลเงินเฟ้อคาดการณ์ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ ทั้งนี้ จากการศึกษาของ Geraats (2000) ชี้ว่าการเปิดเผยรายงานการประชุมของ กนง. จะส่งผลต่อการคาดการณ์ของตลาดต่อทิศทางนโยบายการเงินระยะสั้น ขณะที่รายงานแนวโน้ม เงินเฟ้อช่วยให้ตลาดสามารถคาดการณ์แนวโน้มนโยบายการเงินในระยะปานกลางถึงระยะยาว
จึงสรุปได้ว่า การสื่อสารเป็นเครื่องมือหนึ่งในการดำเนินนโยบายการเงินที่มีส่วนช่วยเสริมการส่งผ่านของนโยบายให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้ นอกจากนี้ อาจมองได้ว่าการสื่อสารนโยบายการเงินที่โปร่งใสเต็มที่ จะทำให้ประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลการดำเนินงานของธนาคารกลางได้อย่างใกล้ชิด ซึ่งเป็นการเพิ่มความรับผิดชอบ (accountability) ในการดำเนินนโยบายต่อสาธารณะ และสร้างความน่าเชื่อถือ (credibility) ให้กับธนาคารกลางด้วย อย่างไรก็ดี ระดับการเปิดเผยข้อมูลและกลยุทธ์ในการสื่อสารของแต่ละประเทศอาจแตกต่างกันไปบ้าง ขึ้นอยู่กับ (1) ระดับการพัฒนาประเทศ (2) กรอบเป้าหมายนโยบายการเงิน (3) ลักษณะและโครงสร้างทางสังคมและวัฒนธรรม (4) ความเป็นกลางในการนำเสนอข้อมูลของสื่อ และ (5) ความสามารถในการรับรู้และตีความข้อมูลของผู้ที่เกี่ยวข้อง
ธปท. ได้พัฒนาแนวทางการสื่อสารนโยบายการเงินอย่างต่อเนื่อง ภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ โดยให้ความสำคัญกับการเผยแพร่ประมาณการเศรษฐกิจและเงินเฟ้อในช่วง 2 ปีข้างหน้า ซึ่งจะช่วยให้สาธารณชนสามารถคาดการณ์ทิศทางของนโยบายการเงินได้ดียิ่งขึ้น สะท้อนจากผลสำรวจการคาดการณ์การปรับอัตราดอกเบี้ยนโยบายของตลาดการเงินที่มีความคลาดเคลื่อนน้อยทำให้ตลาดปรับตัวและสามารถวางแผนการใช้จ่ายและการลงทุนได้เหมาะสม ซึ่งมีส่วนช่วยสนับสนุนอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจและเงินเฟ้อให้อยู่ในเกณฑ์ที่น่าพอใจ
ทั้งนี้ ผลการประเมินประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายการเงินของ ธปท. ตั้งแต่เริ่มใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ*(4) ชี้ว่ากระบวนการตัดสินใจความเพียงพอของเครื่องมือ ข้อมูลและแบบจำลองที่ใช้ในการดำเนินนโยบายของ ธปท. ตลอดจนการสื่อสารกับสาธารณชน อยู่ในเกณฑ์ที่ดีสอดคล้องกับมาตรฐานสากลสูงสุด (Best International Practices) อย่างไรก็ดี หนึ่งในแนวทางที่จะทำให้กระบวนการดำเนินนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น คือการสื่อสารกับสาธารณชนให้มากขึ้นถึงทิศทางนโยบายการเงิน รวมถึงการพิจารณาเปิดเผยผลการลงมติ และรายงานการประชุมของ กนง. ในเวลาอันเหมาะสม
เมื่อเดือนมกราคม 2554 กนง. มีมติเห็นชอบให้เปิดเผยผลการลงคะแนนเสียงและรายงานการประชุมเป็นครั้งแรก ซึ่งถือได้ว่าเป็นพัฒนาการที่สำคัญของการสื่อสารเชิงนโยบาย และสอดคล้องกับข้อเสนอแนะของผู้ประเมิน Grenville and Ito (2010) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยยกระดับความโปร่งใส และเสริมสร้างความเข้าใจของสาธารณชนในเหตุและผลของการตัดสินนโยบายให้มากขึ้น ทั้งนี้ ผลการลงคะแนนที่เป็นเอกฉันท์ จะสะท้อนให้เห็นว่าคณะกรรมการฯ เห็นตรงกันถึงทิศทางของนโยบายที่อาจมีผลต่อเนื่องไปในการประชุมครั้งต่อไป ในทางตรงกันข้าม หากผลการลงคะแนนไม่เป็นเอกฉันท์ อาจชี้ว่าคณะกรรมการฯ มีความกังวลต่อปัจจัยต่างๆ แตกต่างกันไป
การเปิดเผยรายงานการประชุมจึงเป็นโอกาสที่ ธปท. และ กนง. ใช้สื่อสารให้สาธารณชนได้เข้าใจในกระบวนการตัดสินใจนโยบาย โดยนำเสนอทั้งมุมมองของเสียงส่วนใหญ่ และเหตุผลความกังวลของกลุ่มที่มีเสียงส่วนน้อย รวมทั้งการหารือที่จะนำไปสู่การตัดสินใจในที่สุด นอกจากนี้ การเปิดเผยผลการลงคะแนนอาจสะท้อนถึงความรับผิดชอบของคณะกรรมการฯ ในการพิจารณาตัดสินนโยบายและแสดงความคิดเห็นอย่างรอบคอบ มากที่สุด เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวม ทั้งนี้ จากการเปิดเผยรายงานการประชุม กนง. ตั้งแต่ในช่วงต้นปี 2554 พบว่าตลาดสามารถคาดการณ์การปรับอัตราดอกเบี้ยนโยบายได้อย่างแม่นยำ สะท้อนจากการปรับอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นในตลาดการเงินล่วงหน้าก่อนการประชุม กนง. สอดคล้องกับผลการศึกษาของ Kohn and Sack (2003) และ Connolly and Kohler (2004) ที่พบว่าการปรับตัวของตลาดที่สะท้อนการคาดการณ์ทิศทางอัตราดอกเบี้ยจะเกิดขึ้นค่อนข้างเร็วหากธนาคารกลางมีการเปิดเผยข้อมูลในระดับ ที่สูงขึ้น
ปัจจุบันไทยเป็นเพียงประเทศเดียวในภูมิภาคเอเชียที่เปิดเผยสัดส่วนการลงคะแนน (balance of vote)ซึ่งถือว่าเป็นระดับที่ลึกกว่าเป็นระดับที่ลึกกว่าประเทศอื่นๆ ที่ใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ (รูปที่ 4) การเปิดเผยข้อมูลที่ลึกขึ้นอีกระดับ คือการเปิดเผยผลการลงคะแนนรายกรรมการ (individual vote) เพื่อให้สาธารณชนสามารถติดตามแนวคิดและเหตุผลของกรรมการแต่ละท่านได้ชัดเจน และเป็นการเพิ่มความรับผิดชอบของกรรมการแต่ละท่าน (individual accountability)ในการตัดสินนโยบาย
อนึ่ง ประเทศส่วนใหญ่ที่ใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ยังเลือกที่จะไม่เปิดเผยการลงคะแนนเสียงรายกรรมการ ซึ่งอาจเป็นเพราะคำนึงถึงผลเสียด้านอื่นๆ ที่จะตามมา เช่น (1) ความคิดเห็นที่แตกต่างกันของกรรมการ อาจทำให้ตลาดตีความผิดและเกิดความสับสน (2) แรงกดดันจากสังคมและการเมืองต่อคณะกรรมการฯ ที่อาจลดแรงจูงใจในการแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่และตรงไปตรงมา แต่กลับเพิ่มแรงจูงใจสำหรับบุคคลที่ต้องการแสดงความเป็นตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง ทำให้การดำเนินนโยบายการเงินขาดความเป็นอิสระ และ (3) อาจเปิดโอกาสให้สื่อมุ่งชูประเด็นความแตกแยกมากกว่าการเสนอเหตุผลของการตัดสินนโยบาย
ดังนั้น การเปิดเผยผลการลงคะแนนรายกรรมการในเวลาที่เหมาะสม ถึงแม้จะมีข้อดีในแง่ของการเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย แต่เป็นสิ่งที่ต้องพิจารณาอย่างละเอียดและรอบคอบมากที่สุดถึงข้อเสียดังกล่าว ซึ่งนับเป็นหนึ่งในความท้าทายใหม่ของการสื่อสารนโยบายการเงินไทย ในระยะต่อไป
การสื่อสารที่ชัดเจนและโปร่งใสเป็นเครื่องมือหนึ่งในกระบวนการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลาง โดยเฉพาะธนาคารกลาง ที่ใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ เพื่อส่งสัญญาณทิศทางและแนวโน้มนโยบายการเงิน ซึ่งจะช่วยให้สาธารณชนสามารถคาดการณ์ทิศทางอัตราดอกเบี้ยในอนาคตได้แม่นยำขึ้น และช่วยลดความผันผวนของเงินเฟ้อคาดการณ์ ทั้งนี้ การสื่อสารของ ธปท. ในปัจจุบันถือว่ามีความโปร่งใสและอยู่ในระดับที่เหมาะสมต่อการชี้นำทิศทางของนโยบายการเงิน อีกทั้งเป็นประเทศที่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายการเงินมากที่สุดประเทศหนึ่งในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกแล้ว
สำหรับการพัฒนาแนวทางการสื่อสารไปสู่ความโปร่งใสยิ่งขึ้นนั้น ควรต้องชั่งน้ำหนักระหว่างข้อดีและข้อเสีย ภายใต้สภาวะการณ์ที่เหมาะสม เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อการดำเนินนโยบายการเงินมากที่สุด
*(1) Alan Blinder. (2009)
*(2) การเพิ่มความถี่ของการเผยแพร่ประมาณการเศรษฐกิจ จากปีละ 2 ครั้ง เป็นปีละ 4 ครั้ง และการขยายช่วงเวลาของประมาณการเศรษฐกิจ จากการมองไป 2 ปีข้างหน้า เป็น 3 ปีข้างหน้า รวมทั้งเพิ่มรายละเอียดของการประมาณการ
*(3) กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อระยะยาวเป็นตัวเลขที่ชัดเจนเป็นครั้งแรก คือ Personal Consumption Expenditures (PCE) inflation ที่ร้อยละ 2 จากเดิมที่มีเพียง range ของการคาดการณ์อัตราเงินเฟ้อระยะยาวของกรรมการ FOMC รายบุคคล
*(4) รายละเอียดผลการประเมินฉบับเต็ม
Alan Blinder.(2009). Talking about monetary policy: the virtues (and vices?) of central bank communication. BIS working papers No 274
Ben S. Bernanke. (2010). Central bank independence, transparency and accountability. Speech at Institute for Monetary and Economic Studies International Conference
Charles Freedman and Douglas Laxton.(2009). Inflation Targeting Pillars: Transparency and Accountability. IMF working paper
Michael Ehrmann and Marcel Fratzcher. (2005). How should central banks communicate?. ECB working paper No 557
Gill Hammond. (2011). State of the art of inflation targeting - 2011. Centre for Central Banking Studies handbook- No 29
N. Nergiz Dincer and Barry Eichengreen. (2007). Central bank transparency: where, why and with what effects?. NBER working paper 13003
Petra M. Geraats. (2000). Why adopt transparency? The Publication of central bank forecasts. Center for International and Development Economics Research UC Berkeley
Petra M. Geraats. (2009). Trends in Monetary Policy
Transparency.
Rachel Reeves and Michael Sawicki (2005). Do financial markets react to Bank of England communication?. Discussion paper No 15
Richard Lambert. (2004). Boring Bankers - Should we listen?. Speech given at Institute for Public Policy Research
Stephen Grenville and Takatoshi Ito. (2010). An independent evaluation of the Bank of Thailand's monetary policy under inflation targeting framework, 2000-2010.
บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ด้วยดีเพราะคำแนะนำและความช่วยเหลือจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณปฤษันต์ จันทน์หอม คุณปิติ ดิษยทัต คุณชญาวดี ชัยอนันต์ คุณเสาวณี จันทะพงษ์ คุณณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ คุณณชา อนันต์โชติกุล และคุณทศพล อภัยทาน ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
ธนภรณ์ หิรัญวงศ์
เศรษฐกร ฝ่ายนโยบายเศรษฐกิจการเงิน สายนโยบายการเงิน dhanapoh@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย