FAQ Issue 62: ผลกระทบของภัยพิบัติน้ำท่วมต่อภาคแรงงาน: ความเปราะบางและการปรับตัว

ข่าวเศรษฐกิจ Wednesday January 4, 2012 16:10 —ธนาคารแห่งประเทศไทย

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 62

ผลกระทบของภัยพิบัติน้ำท่วมต่อภาคแรงงาน: ความเปราะบางและการปรับตัว

เสาวณี จันทะพงษ์ และอัญชลี ศิริคะเณรัตน์

Summary

ในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจและใช้เวลาในการฟื้นฟูเศรษฐกิจจากภัยพิบัติประเภทเดียวกันน้อยกว่าประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลางและน้อย โดยประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลางที่ยังพึ่งพาภาคเกษตรกรรมสูง และมีความหลากหลายของกิจกรรมทางเศรษฐกิจน้อยจะได้รับผลกระทบต่อเศรษฐกิจมากกว่าและใช้เวลาในการฟื้นฟูเศรษฐกิจนานกว่า จากการศึกษาในอดีตประเทศในภูมิภาคเอเชียได้รับผลกระทบทั้งจำนวนคนและมูลค่าความเสียหายจากภัยพิบัติน้ำท่วมมากกว่าภูมิภาคอื่นๆ โดยส่งผลให้สินทรัพย์ที่สามารถสร้างรายได้เสียหาย ทั้งโรงงาน ร้านค้า พืชผลทางการเกษตร และพื้นที่เพาะปลูก ซึ่งจะกระทบต่อภาวะการจ้างงานของครัวเรือน โดยแรงงานที่มีรายได้น้อยจะมีความเปราะบางจากภัยพิบัติต่างๆ มากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้สูง จากสาเหตุหลักทั้งไม่มีเงินทุนเพียงพอที่จะสร้างระบบป้องกันและซ่อมแซมหลังภัยพิบัติ และความไม่แน่นอนของการมีงานทำ

ภัยพิบัติน้ำท่วมของไทยในครั้งนี้แตกต่างจากภัยพิบัติน้ำท่วมที่ผ่านมา เนื่องจากพื้นที่ประสบภัยพิบัติครอบคลุมแหล่งการผลิตอุตสาหกรรมที่สำคัญของเศรษฐกิจไทย ส่งผลให้เกิดความเสียหายทั้งเศรษฐกิจและสังคมในวงกว้าง โดยในพื้นที่ 8 จังหวัดที่น้ำท่วมอย่างรุนแรงมีแรงงานทั้งสิ้น 7.3 ล้านคน หรือประมาณ 1 ใน 5 ของผู้มีงานทำทั้งหมด ในส่วนนี้ 9 แสนคนเป็นลูกจ้างชั่วคราวซึ่งจะมีความเสี่ยงของความไม่แน่นอนของการมีงานทำอย่างไรก็ตาม ตลาดแรงงานไทยได้เรียนรู้จากประสบการณ์วิกฤตในอดีตทำให้ทั้งผู้ประกอบการและลูกจ้าง ปรับตัวและมีความยืดหยุ่น โดยผู้ประกอบการพยายามรักษาแรงงานส่วนใหญ่ของตนไว้และจ่ายค่าจ้างเท่าเดิม ขณะที่ลูกจ้างชั่วคราวที่ได้รับผลกระทบเดินทางกลับสู่ภาคเกษตรและภูมิลำเนาเดิมในระยะที่โรงงานกำลังฟื้นฟู ส่งผลให้ผลกระทบอยู่ในระดับที่จัดการได้ แต่ยังมีจุดอ่อนของระบบประกันสังคมปัจจุบันที่ควรพัฒนาให้สามารถตอบสนองต่อปัจจัยที่ไม่คาดฝันที่หลากหลายรูปแบบได้ในอนาคต

1.ความสัมพันธ์ระหว่างระดับการพัฒนาและความเปราะบางของเศรษฐกิจต่อภัยพิบัติ (Disaster vulnerability)

ในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ พบว่าความสัมพันธ์ระหว่างระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและความเปราะบางของเศรษฐกิจต่อภัยพิบัติมีความซับซ้อน ซึ่งขึ้นกับสภาพโครงสร้างพื้นฐาน ระดับความเชื่อมโยงกันทั้งในแง่ของภูมิศาสตร์และในแง่ของภาคส่วนเศรษฐกิจ ภาวะภาคการเงิน ฐานะการคลัง และระดับการเปิดประเทศ ส่งผลให้ความสัมพันธ์นี้เป็นลักษณะของตัว U คว่ำ (รูป 1) กล่าวคือ กลุ่มประเทศลักษณะของตัว U คว่ำ (รูป 1) กล่าวคือ กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจและระยะเวลาการฟื้นตัวจากภัยพิบัติประเภทเดียวกันน้อยกว่าประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลาง และพัฒนาน้อย เป็นผลจากประเทศพัฒนาแล้วมีการลงทุนเพื่อการฟื้นฟู การเตรียมป้องกันภัยพิบัติในระยะยาว และการปรับปรุงการจัดการทางสิ่งแวดล้อมที่ดีกว่า รวมทั้งสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายกว่า และมีต้นทุนทางสังคมที่ต่ำกว่า (Overseas Development Institute (ODI), 2005)ตัวอย่างเช่น กรณีแผ่นดินไหวที่เมืองโกเบ ญี่ปุ่น ในปี 1995 และพายุเฮอริเคน Katrina ที่เมือง New Orleans สหรัฐอเมริกา ในปี 2005 ที่ได้รับผลกระทบสูงแต่มีระยะเวลาการฟื้นตัวเร็ว

ส่วนประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลางซึ่งส่วนใหญ่ยังพึ่งพาภาคเกษตรกรรมสูง และมีความ หลากหลายของกิจกรรมทางเศรษฐกิจน้อย แต่มีความเชื่อมโยงกันค่อนข้างมากทั้งในด้านของภาคการผลิตและในด้านภูมิศาสตร์ ส่งผลให้ตัวทวีของผลกระทบต่อเศรษฐกิจทางอ้อม (Indirect macro-economic multiplier) เพิ่มขึ้น ซึ่งจะทำให้ผลกระทบต่อเศรษฐกิจมากขึ้นและอาจต้องใช้เวลานานในการฟื้นฟูเศรษฐกิจให้กลับมาอยู่ในระดับเดิม

2. ระดับความเสียหายทางเศรษฐกิจกับประเภทของภัยพิบัติ

จากการศึกษาผลกระทบจากภัยพิบัติจากน้ำและดินฟ้าอากาศ (Hydrometeorological hazards) และภัยพิบัติจากธรณีวิทยา (Geophysical hazards) ระหว่างปี 1970-1998 *(2) พบว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติน้ำท่วม ทั้งทางกายภาพและจิตใจ ด้านที่พักพิง และด้านการอพยพออกจากพื้นที่ มีจำนวนมากกว่าครึ่งของผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติทั้งหมด ขณะที่มูลค่าความเสียหายคิดเป็นประมาณหนึ่งในสามของความเสียหายทั้งหมด (ตาราง 1) และจากข้อมูล 30 ปีย้อนหลัง พบว่า ประเทศในภูมิภาคเอเชียได้รับผลกระทบทั้งจำนวนคนและมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจจากภัยพิบัติน้ำท่วมมากกว่าภูมิภาคอื่นๆ (Hoyois and Guha-Sapir, 2004 และ CRED, 2010)

ตารางที่ 1 Worldwide impacts of major hydrometeorological and geophysical hazards, 1970-1998

Trigger  Frequency  People affected  Damage          %          %
                       (mn)        (bil US)  people affected  Damage
Cyclones   1,770       265.6          231          7.3         27.9
Drought      484     1,296.1           37         35.8          4.5
Floods     4,721     2,002.2          286         55.3         34.5
Total (1)  3,975     3,563.9          554         98.5         66.9
Volcano      123         2.6            3          0.1          0.4
Earthquake   699        51.2          271          1.4         32.7
Total (2)    822        53.8          274          1.5         33.1
Grand Total 4,797    3,617.8          828          100          100
ที่มา: The World Bank, 2000

ผลกระทบของภัยพิบัติน้ำท่วมส่งผลให้สินทรัพย์ที่สามารถสร้างรายได้ (Income-generating assets) เสียหายทั้งโรงงาน ร้านค้า พืชผลทางการเกษตร และพื้นที่เพาะปลูก ซึ่งจะกระทบต่อภาวะการจ้างงานของครัวเรือน โดยแรงงานที่มีรายได้น้อยจะมีความเปราะบางจากภัยพิบัติต่างๆ มากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้สูง เนื่องจาก 1) ไม่มีเงินทุนเพียงพอที่จะสร้างระบบป้องกันและซ่อมแซมหลังภัยพิบัติ 2) ไม่มีที่อยู่อาศัยที่ปลูกสร้างอย่างมีมาตรฐานและไม่ได้ดูแลรักษาอย่างดี 3) มีที่อยู่อาศัยในที่เสี่ยงอันตราย 4) ไม่สามารถเข้าถึงระบบขนส่งเพื่อการอพยพได้ 5) มีความไม่แน่นอนของการมีงานทำ 6) ได้รับการชดเชยความเสียหายที่ไม่เพียงพอ และไม่มีความสามารถในการฟื้นฟูอย่างเต็มที่ (Charveriat, 2000)

3. ผลกระทบของภัยพิบัติน้ำท่วมต่อเศรษฐกิจและภาคแรงงานไทย

ประเทศไทยเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่พึ่งพาภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ ยานยนต์และอุตสาหกรรมต่อเนื่องในระดับสูง รวมทั้งมีการกระจุกตัวของแหล่งที่ตั้งการผลิต นอกจากนี้ ยังไม่มีระบบการป้องกันภัยพิบัติในระยะยาว และระบบการจัดการทางสิ่งแวดล้อมยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ส่งผลให้ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีความเปราะบางต่อภัยพิบัติ ในช่วงปี 2006-2010 ประเทศไทยประสบภัยพิบัติน้ำท่วมเฉลี่ย 7 ครั้งต่อปี มีผู้ประสบภัยเฉลี่ยประมาณ 8 ล้านคนต่อปี และมีมูลค่าความเสียหายประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปี โดยพื้นที่ที่ได้รับความเสียหายส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ทางการเกษตร

ภัยพิบัติน้ำท่วมในปลายปี 2011 ครั้งนี้แตกต่างจากภัยพิบัติน้ำท่วมทุกครั้งที่ผ่านมา เนื่องจากพื้นที่ประสบภัยครอบคลุมแหล่งที่ตั้งของอุตสาหกรรมการผลิตที่สำคัญของประเทศ ส่งผลให้เกิดความเสียหายทั้งเศรษฐกิจและสังคมเป็นวงกว้าง ในระดับมหภาคภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งนี้ได้ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ (ประเมินจากรายได้ที่เสียไป) จำนวนประมาณ 5 แสนล้านบาท หรือมูลค่าเพิ่มที่ลดลง 2 แสนกว่าล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 2.3 ของ GDP โดยร้อยละ 69.2 ของผลกระทบอยู่ในภาคอุตสาหกรรม ร้อยละ 24.3 อยู่ในภาคบริการ โดยเฉพาะการค้าส่งค้าปลีก และการท่องเที่ยว และร้อยละ 6.6 อยู่ในภาคเกษตร (ตาราง 2)

ตารางที่ 2 ประเมินผลกระทบความเสียหายจากภัยพิบัติน้ำท่วมปี 2011

หน่วย:ล้านบาท

สาขาการผลิต   ผลกระทบ     ผลกระทบ       ผลกระทบ     สัดส่วน
             ต่อรายได้    ต่อมูลค่าเพิ่ม     ต่อมูลค่าเพิ่ม   ผลกระทบ
                         (GDP) ณ       (GDP) ณ    ตามสาขา
                       ราคาประจำปี     ราคาคงที่     เศรษฐกิจ(%)
1. เกษตร      44,584     28,927        7,336         6.6
 - พืช         41,588     27,191        6,440         5.8
 - ปศุสัตว์       1,240        823          420         0.4
 - ประมง       1,756        913          476         0.4
2. อุตสาหกรรม 357,609    158,727       77,456        69.2
3. การค้า      64,927     49,894       23,034        20.6
4. สาธารณูปโภค  2,935        604          421         0.4
5. การท่องเที่ยว 23,800     10,234        3,696         3.3
6. ผลกระทบ   493,855    248,386      111,942       100.0
(รวม1-5)
7. ผลกระทบต่อ GDP                         2.3
(ร้อยละ)
ที่มา: สศช., 2011

หากพิจารณาในเชิงภูมิศาสตร์ พื้นที่ประสบภัยพิบัติน้ำท่วมอย่างรุนแรงครอบคลุม 8 จังหวัด*(3) ในภาคเหนือตอนล่างและภาคกลาง คือ นครสวรรค์ ชัยนาท ลพบุรี อยุธยา นครปฐม ปทุมธานี นนทบุรี และกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีการจ้างงานทั้งสิ้น 7.3 ล้านและกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีการจ้างงานทั้งสิ้น 7.3 ล้านคน คิดเป็นประมาณหนึ่งในห้าของผู้มีงานทำทั้งหมด โดยอยู่ในภาคบริการ ภาคการผลิต และภาคเกษตรจำนวน 4.8, 1.5 และ 1.0 ล้านคน ตามลำดับ โดยเป็นลูกจ้างเอกชนจำนวน 3.6 ล้านคน ในส่วนนี้เป็นลูกจ้างชั่วคราว 0.9 ล้านคน4(ตาราง 3) มีรายได้เฉลี่ยอยู่ที่ 255.2 บาทต่อคนต่อวัน ซึ่งถือเป็นกลุ่มรายได้น้อยพิจารณาจากเกณฑ์การวัดความยากจนแบบสัมพัทธ์ (Relative poverty)*(5)

ตารางที่ 3 การจ้างงานใน 8 จังหวัด ที่ประสบอุทกภัยรุนแรง (หน่วย: พันคน)
จังหวัด         ผู้มีงานทำทั้งหมด   ลูกจ้าง  ลูกจ้างประจำ  ลูกจ้างชั่วคราว*
กรุงเทพ          3868          2093     1828       264
นครสวรรค์         676           205       80       125
นครปฐม           591           273      114       159
นนทบุรี            519           268      213        55
ปทุมธานี           478           267      195        73
ลพบุรี             476           194       66       127
อยุธยา            431           226      141        84
ชัยนาท            218            66       31        35
รวม            7,255         3,591    2,670       922
  • เป็นลูกจ้างชั่วคราวในทุกสาขาการผลิต โดยร้อยละ 38.6 อยู่ในภาคอุตสาหกรรม รองลงมาคือภาคก่อสร้างร้อยละ 22.2 ขณะที่เป็นภาคเกษตรเพียงร้อยละ 14.5

ที่มา: การสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาสที่ 2 ปี 2011, สำนักงานสถิติแห่งชาติ

ผลกระทบในระดับจุลภาค สถานการณ์ภัยพิบัติน้ำท่วมกระจายไปในพื้นที่ของนิคมอุตสาหกรรมสำคัญ 7 แห่งในจังหวัดปทุมธานีและอยุธยา ได้แก่ นิคมอุตสาหกรรมสหรัตนนคร สวนอุตสาหกรรมโรจนะ นิคมอุตสาหกรรมไฮเทค (บ้านหว้า) นิคมอุตสาหกรรมแฟคเตอรี่แลนด์ นิคมอุตสาหกรรมบางปะอิน นิคมอุตสาหกรรมนวนคร และสวนอุตสาหกรรมบางกระดี ซึ่งเป็นแหล่งผลิตสินค้าเพื่อการส่งออกและบริโภคภายในประเทศที่สำคัญ เช่น อิเล็กทรอนิกส์ ยานยนต์ เครื่องใช้ไฟฟ้า ผลิตภัณฑ์อาหารและเครื่องดื่ม ผลิตภัณฑ์ยางและพลาสติก เป็นต้น มีจำนวนโรงงาน 844 โรงงาน เงินลงทุนประมาณ 256,712 ล้านบาทจ้างแรงงานทั้งสิ้น 323,997 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 6.0 ของการจ้างงานในภาคอุตสาหกรรมทั้งหมด

ภัยพิบัติน้ำท่วมทำให้โรงงานในนิคมเหล่านี้ต้องหยุดการผลิต และส่งผลกระทบต่อโรงงานในห่วงโซ่การผลิต (Supply Chain) ต้องหยุดชะงักตามไปด้วย ทำให้แรงงานกว่า 3 แสนคนในนิคมอุตสาหกรรมทั้ง 7 แห่งและโรงงานในห่วงโซ่การผลิตมีความเสี่ยงของความไม่แน่นอนของการมีงานทำ ทั้งแรงงานระดับปฏิบัติการและแรงงานในสำนักงาน

4. ความเปราะบางด้านการจ้างงาน รายได้ และภาระหนี้ของครัวเรือน

ความเปราะบางด้านการจ้างงาน ภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งนี้ส่งผลให้แรงงานประเภทลูกจ้างชั่วคราวประมาณ 900,000 คน ในพื้นที่ที่ประสบอุทกภัยรุนแรงมีความเสี่ยงของความไม่แน่นอนของการมีงานทำ โดยอาจถูกลดชั่วโมงทำงาน หรือถูกปลดออกจากงาน นอกจากนี้ แรงงานไร้ฝีมือที่มีการศึกษาต่ำกว่าปริญญาตรีจะมีความเสี่ยงในการกลับเข้าทำงานในอนาคต เนื่องจากการฟื้นฟูโรงงานผู้ประกอบการอาจตัดสินใจลงทุนซื้อเครื่องจักรที่มีเทคโนโลยีสูงเพื่อประหยัดแรงงานทดแทนเครื่องจักรที่เสียหาย เพื่อแก้ปัญหาตลาดแรงงานตึงตัวตั้งแต่ปลายปี 2009 ความเปราะบางด้านรายได้

หากลูกจ้างชั่วคราวใน 8 จังหวัดที่ได้รับผลกระทบดังกล่าวต้องหยุดงาน แรงงานเหล่านี้จะสูญเสียรายได้เฉลี่ย 255.2 บาทต่อคนต่อวัน จากผลการสำรวจผู้ประกอบการของ ธปท.6ร้อยละ 5.8 ของผู้ประกอบการจะหยุดการจ้างงานชั่วคราวและเลิกจ้าง หากนำสมมติฐานดังกล่าวมาพิจารณา ประมาณการได้ว่าลูกจ้างจะสูญเสียรายได้ประมาณ 400 ล้านบาทต่อเดือน7ซึ่งจะส่งผลให้แรงส่งของการบริโภคของภาคเอกชนแผ่วลงในระยะต่อไปบ้าง

ความเปราะบางด้านภาระหนี้ครัวเรือน

แรงงานที่ต้องหยุดงานชั่วคราวหรือถูกเลิกจ้างจะเผชิญปัญหารายได้ลดลงหรือขาดรายได้ ทำให้ต้องนำเงินออม หรือต้องกู้ยืมเพื่อการดำรงชีพและเพื่อซ่อมแซมที่อยู่อาศัย รวมทั้งซื้อเครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์ใช้ในบ้านเรือนหลังน้ำลด ซึ่งจะส่งผลให้การกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินเพิ่มขึ้น และแนวโน้มภาระหนี้ครัวเรือนในระยะต่อไปจะสูงขึ้น

5. การปรับตัวของตลาดแรงงานในช่วงภัยพิบัติ น้ำท่วม: กลุ่มผู้ประกอบการและลูกจ้าง

ตลาดแรงงานของไทยได้เรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีตและพัฒนาความสามารถในการปรับตัวต่อวิกฤตต่างๆ ได้อย่างต่อเนื่อง คาดว่าภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งนี้จะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจเพียงระยะสั้น8และผลกระทบต่อตลาดแรงงานจะอยู่ในระดับที่จัดการได้และคาดว่าจะเข้าสู่ภาวะปกติได้ในระยะเวลาไม่ได้และคาดว่าจะเข้าสู่ภาวะปกติได้ในระยะเวลาไม่นานนัก จากการปรับตัวและความยืดหยุ่นทั้งของผู้ประกอบการและลูกจ้าง ดังนี้ ผู้ประกอบการและลูกจ้าง ดังนี้

1) จากผลการสำรวจผู้ประกอบการล่าสุด ณ เดือน ตุลาคม 2554 พบว่า ร้อยละ 82.1 ของผู้ประกอบการไม่มีการปลดคนงาน ทั้งแรงงานกึ่งมีทักษะและที่มีทักษะ โดยเฉพาะลูกจ้างประจำ แต่ร้อยละ 17.9 ของผู้ประกอบการลดจำนวนพนักงานที่เข้ามาทำงาน ยกเลิกการจ้างงานชั่วคราว และเลิกจ้างงาน

2) ผู้ประกอบการปรับตัวโดยส่งพนักงานไปทำงานในบริษัทในเครือและ/หรือสาขาในต่างจังหวัดหรือต่างประเทศ เพื่อรักษาแรงงานของบริษัทไว้ และให้สามารถกลับมาปฏิบัติงานได้ทันทีหลังปัญหาน้ำท่วมคลี่คลายลง ตัวอย่างเช่น บริษัท พานาโซนิค อิเล็กทรอนิกส์เวิร์คส์ (ประเทศไทย) ที่ส่งพนักงานไปทำงานในบริษัทแม่ที่ประเทศญี่ปุ่น

3) ร้อยละ 89.1 ของผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมยังคงจ่ายค่าจ้างตามปกติ ขณะที่ร้อยละ 7.3 จ่ายค่าจ้างในอัตราร้อยละ 75 ส่วนหนึ่งเป็นผลจากแรงกดดันของแรงงานตึงตัวก่อนวิกฤตน้ำท่วมจึงต้องการรักษาแรงงานของตนไว้

4) การมีภาคเกษตรที่มีขนาดใหญ่รองรับแรงงานที่เดินทางกลับสู่ภูมิลำเนาเดิมในช่วงที่โรงงานประสบปัญหาน้ำท่วม ซึ่งภาคเกษตรและครอบครัวในภูมิลำเนาเดิมของแรงงานได้ทำหน้าที่เป็นระบบคุ้มภัยทางสังคม (Social safety net) อย่างไม่เป็นทางการให้กับตลาดแรงงาน

โดยทั่วไปมาตรการช่วยเหลือแรงงานที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตต่างๆ แบ่งเป็น 2 ประเภทหลัก คือ มาตรการช่วยเหลือผู้ว่างงาน และมาตรการป้องกันการว่างงาน9 มาตรการบรรเทาผลกระทบของภาคแรงงานจากภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งนี้ รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือโดยตรงแก่แรงงานที่ได้รับผลกระทบด้วยงบประมาณ 606 ล้านบาทเพื่อป้องกันและบรรเทาการเลิกจ้างซึ่งเป็น 1 ใน 9 ของโครงการเร่งด่วนที่ให้ความช่วยเหลือฟื้นฟูและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากอุทกภัยมูลค่ารวม 20,110 ล้านบาท

6. มาตรการบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตต่อภาคแรงงาน

โดยทั่วไปมาตรการช่วยเหลือแรงงานที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตต่างๆ แบ่งเป็น 2 ประเภทหลัก คือ มาตรการช่วยเหลือผู้ว่างงาน และมาตรการป้องกันการว่างงาน*(9) มาตรการบรรเทาผลกระทบของภาคแรงงานจากภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งนี้ รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือโดยตรงแก่แรงงานที่ได้รับผลกระทบด้วยงบประมาณ 606 ล้านบาทเพื่อป้องกันและบรรเทาการเลิกจ้างซึ่งเป็น 1 ใน 9 ของโครงการเร่งด่วนที่ให้ความช่วยเหลือฟื้นฟูและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากอุทกภัยมูลค่ารวม 20,110 ล้านบาท

มาตรการป้องกันการว่างงาน ประกอบด้วย 1) รัฐบาลช่วยสมทบการจ่ายค่าจ้างของกิจการที่ไม่เลิกจ้างและยังคงจ่ายค่าจ้างไม่น้อยกว่าร้อยละ 75 ของค่าจ้างเดิม ให้แก่ลูกจ้างคนละ 2,000 บาทต่อเดือน เป็นเวลา 3 เดือน และ 3) โครงการเพื่อนช่วยเพื่อนที่ให้ลูกจ้างที่ทำงานในกิจการที่ประสบอุทกภัยสามารถเข้าทำงานกับสถานประกอบการในบริเวณใกล้เคียงได้โดยคงสภาพการจ้างงานเดิมไว้ ซึ่ง ณ วันที่ 8 ธันวาคม 2554 มีแรงงานที่ลงทะเบียนหรือเข้าร่วมโครงการแล้วทั้งสิ้น 8.9 หมื่นคน

นอกจากนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)ในฐานะธนาคารกลาง ได้ร่วมมือกับสถาบันการเงินให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการฟื้นฟูกิจการหลังน้ำลด โดยเฉพาะการช่วยเหลือธุรกิจ SMEs ที่เป็นแหล่งการจ้างงานที่สำคัญ ทั้งการช่วยเหลือด้านสินเชื่อและการค้ำประกันสินเชื่อเพื่อการฟื้นฟูกิจการด้วย เพื่อให้ธุรกิจดำเนินการต่อไปได้ไม่สะดุด*(10) ในส่วนของครัวเรือน ธปท. ผ่อนผันเป็นกรณีพิเศษให้สถาบันการเงิน หรือ Non-bank สามารถให้กู้ยืมเงินผ่านการใช้บัตรเครดิต หรือสินเชื่อส่วนบุคคลได้เกินกว่า 5 เท่าของรายได้ เพื่อใช้นำไปใช้จ่ายในสิ่งของจำเป็นต่อการดำรงชีพ

อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ผลกระทบของภัยพิบัติน้ำท่วมต่อภาคแรงงานครั้งนี้แสดงถึงจุดอ่อนของระบบคุ้มภัยทางสังคม (Social safety net) โดยระบบการประกันสังคม (Social Insurance) ที่ใช้อยู่ปัจจุบันไม่สามารถบรรเทาปัญหาความเดือดร้อนของแรงงานที่เกิดจากปัจจัยที่ไม่คาดฝันได้อย่างทันท่วงที สะท้อนจากจำนวนผู้ขอรับสิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานมีไม่มากนักเมื่อเทียบกับจำนวนผู้ว่างงานทั้งหมด11 ทำให้ทางการต้องออกมาตรการช่วยเหลือชั่วคราว ดังนั้น จึงควรพัฒนาระบบการประกันสังคมให้สามารถตอบสนองต่อปัจจัยที่ไม่คาดฝันที่หลากหลายรูปแบบได้ในอนาคต

*(2) จากการศึกษาของ Maxx Dilley. 2000. Climate, Change, and Disasters in edited by Alicira Kreimer and Margaret Arnold, Managing Disaster Risk in Emerging Economies, 20738, Disaster Risk Management Series No. 2, The World Bank

*(3) จังหวัดที่ได้รับความเดือดร้อนถึงเดือดร้อนรุนแรงจากอุทกภัย ณ วันที่ 1 ธันวาคม 2554 ตามรายงานศูนย์ข้อมูลเพื่อการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย

*(4) โดยทั่วไป ลูกจ้างประจำ หมายถึง ลูกจ้างที่จ้างไว้ปฏิบัติงานที่มีลักษณะประจำ โดยไม่มีกำหนดเวลา ส่วนลูกจ้างชั่วคราว หมายถึง ลูกจ้างที่จ้างไว้ปฏิบัติงานที่มีลักษณะชั่วคราว และ/หรือมีกำหนดเวลาจ้าง ไม่ว่าจะได้รับค่าจ้างเป็นรายเดือน รายวัน หรือรายชั่วโมงก็ตาม แต่ด้วยความจำกัดของข้อมูล การศึกษานี้จึงแบ่ง ลูกจ้างประจำ คือผู้ที่ได้รับค่าจ้างเป็นรายสัปดาห์และรายเดือน ส่วนลูกจ้างชั่วคราว คือผู้ที่ได้รับค่าจ้างเป็นรายชั่วโมงและรายวัน (ราชกิจจานุเบกษา, 1983)

*(5) กลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้น้อยที่สุด 2 กลุ่มแรกมีรายได้เฉลี่ย 3,860 และ 7,857 บาทต่อเดือน ตามลำดับ (ธปท., 2008)

*(6) การสำรวจพิเศษเรื่อง ผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมและแนวโน้มการส่งออก จัดทำในเดือนตุลาคม 2011 โดยส่งแบบสอบถามไปยังบริษัทต่างๆ ทั่วประเทศประมาณ 1,500 รายและได้รับการตอบกลับทั้งสิ้น 273 ราย โดยเป็นบริษัทที่ตั้งอยู่ใน 8 จังหวัดที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมรุนแรงจำนวน 163 รายคิดเป็นร้อยละ 60 ของผู้ตอบแบบสอบถามทั้งหมด

*(7) คำนวณจาก 900,000 คน*5.8/100*30 วัน*255.2 บาท โดยใช้สมมติฐานจากผลการสำรวจพิเศษว่า ผู้ประกอบการที่ส่วนใหญ่อยู่ในภาคอุตสาหกรรมและบริการหยุดจ้างงานชั่วคราวและเลิกจ้างมีการจ้างงานร้อยละ 5.8

*(8) ทำให้เศรษฐกิจในไตรมาสที่ 4 และภาพรวมเศรษฐกิจไทยในปี 2554 จะเติบโตต่ำกว่าที่คาดไว้ อยู่ที่ประมาณ 2.6

*(9) ซึ่งในประเภทแรกประกอบด้วย การให้ความช่วยเหลือแก่แรงงานที่ตกงานหรือหางานทำ (Public employment service) การสร้างงาน (Public work programme) และ การพัฒนาฝีมือแรงงาน (Public training and education system) ส่วนมาตรการป้องกันการว่างงานและบรรเทาผลกระทบต่อแรงงานจากการว่างงานประกอบด้วย 1) การให้สินเชื่อแก่ผู้กู้รายย่อย (Micro credit program) เพื่อเพิ่มสภาพคล่อง 2) Insurance scheme คือ มาตรการต่างๆ ที่ช่วยป้องกันไม่ให้ปัญหาการว่างงานเพิ่ม รวมทั้งการรักษาการจ้างงานไว้ และบรรเทาผลกระทบแก่แรงงาน

*(10) รายละเอียด website ธปท. www.bot.or.th ภายใต้หัวข้อ "มาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ที่ประสบภัยน้ำท่วม" รวบรวมมาตรการความช่วยเหลือของสถาบันการเงิน Non-bank และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เช่น ธนาคารออมสิน และธนาคารอาคารสงเคราะห์ เป็นต้น11 การประกันสังคมมีบทบาทค่อนข้างน้อย ส่วนหนึ่งเนื่องจาก กิจการส่วนใหญ่ยังไม่ได้เลิกจ้างงาน โดยข้อมูล ณ วันที่ 8 ธันวาคม 2554 มีแรงงานถูกเลิกจ้างแล้วจำนวน 11,862 คน (รายงานสถานการณ์อุทกภัยและการให้ความช่วยเหลือของกระทรวงแรงงาน, 2011)

สรุป

ในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจและใช้เวลาในการฟื้นฟูเศรษฐกิจจากภัยพิบัติประเภทเดียวกันน้อยกว่าประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลางและน้อย โดยประเทศที่มีระดับการพัฒนาปานกลางที่ยังพึ่งพาภาคเกษตรกรรมสูง และมีความหลากหลายของกิจกรรมทางเศรษฐกิจน้อยจะได้รับผลกระทบต่อเศรษฐกิจมากกว่าและใช้เวลาในการฟื้นฟูเศรษฐกิจนานกว่า จากการศึกษาในอดีตประเทศในภูมิภาคเอเชียได้รับผลกระทบทั้งจำนวนคนและมูลค่าความเสียหายจากภัยพิบัติน้ำท่วมมากกว่าภูมิภาคอื่นๆ โดยส่งผลให้สินทรัพย์ที่สามารถสร้างรายได้เสียหาย ทั้งโรงงาน ร้านค้า พืชผลทางการเกษตร และพื้นที่เพาะปลูก ซึ่งจะกระทบต่อภาวะการจ้างงานของครัวเรือน โดยแรงงานที่มีรายได้น้อยจะมีความเปราะบางจากภัยพิบัติต่างๆ มากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้สูง จากสาเหตุหลักทั้งไม่มีเงินทุนเพียงพอที่จะสร้างระบบป้องกันและซ่อมแซมหลังภัยพิบัติ และความไม่แน่นอนของการมีงานทำ

ภัยพิบัติน้ำท่วมของไทยในครั้งนี้แตกต่างจากภัยพิบัติน้ำท่วมที่ผ่านมา เนื่องจากพื้นที่ประสบภัยพิบัติครอบคลุมแหล่งการผลิตอุตสาหกรรมที่สำคัญของเศรษฐกิจไทย ส่งผลให้เกิดความเสียหายทั้งเศรษฐกิจและสังคมในวงกว้าง โดยในพื้นที่ 8 จังหวัดที่น้ำท่วมอย่างรุนแรงมีแรงงานทั้งสิ้น 7.3 ล้านคน หรือประมาณ 1 ใน 5 ของผู้มีงานทำทั้งหมด ในส่วนนี้ 9 แสนคนเป็นลูกจ้างชั่วคราวซึ่งจะมีความเสี่ยงของความไม่แน่นอนของการมีงานทำอย่างไรก็ตาม ตลาดแรงงานไทยได้เรียนรู้จากประสบการณ์วิกฤตในอดีตทำให้ทั้งผู้ประกอบการและลูกจ้าง ปรับตัวและมีความยืดหยุ่น โดยผู้ประกอบการพยายามรักษาแรงงานส่วนใหญ่ของตนไว้และจ่ายค่าจ้างเท่าเดิม ขณะที่ลูกจ้างชั่วคราวที่ได้รับผลกระทบเดินทางกลับสู่ภาคเกษตรและภูมิลำเนาเดิมในระยะที่โรงงานกำลังฟื้นฟู ส่งผลให้ผลกระทบอยู่ในระดับที่จัดการได้ แต่ยังมีจุดอ่อนของระบบประกันสังคมปัจจุบันที่ควรพัฒนาให้สามารถตอบสนองต่อปัจจัยที่ไม่คาดฝันที่หลากหลายรูปแบบได้ในอนาคต

References:

Charveriat, Celine (2000). Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: An Overview of Risk, Inter-American Development Bank, October.

Dilley, Maxx (2000). Climate, Change, and Disasters , edited by Alicira Kreimer and Margaret Arnold, Managing Disaster Risk in Emerging Economies, 20738, Disaster Risk Management Series No. 2, The World Bank

Guha-Sapir, Debby, Femke Vos, Regina Below with Sylvain Ponserre, ( 2011) Annual Disaster Statistical Review 2010 - The Numbers and Trends, Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), Universit catholique de Louvain, Belgium

Hoyois, Philippe and Debarati Guha-Sapir (2004) , Disasters Caused by Flood: Preliminary Data for a 30 Year Assessment of their Occurrence and Human Impact, Health and Flood Risk Workshop: A Strategic Assessment of Adoption Processes and Policies, The Tyndall Centre for Climate Change Research, University of East Anglia, Norwich, 18-20 July

Overseas Development Institute. (2005). Aftershocks: Natural Disaster Risk and Economic Development Policy, ODI Briefing Paper, November

กระทรวงแรงงาน. (2011).สถานการณ์อุทกภัยและการให้ความช่วยเหลือของกระทรวงแรงงาน ณ วันที่ 8 ธันวาคม 2011

ธนวัฒน์ รื่นบันเทิง และคณะ (2008). การบริโภค ภาคเอกชนในภาวะค่าครองชีพสูง, ธนาคารแห่งประเทศไทย, เมษายน

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2011). ภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สาม และแนวโน้มปี 2011-2012,พฤศจิกายน

สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2011). การสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาสที่ 2 ปี 2011 สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. (2004). แนวคิดเรื่อง

Social; Safety Net, กระทรวงการคลัง, มิถุนายน ศูนย์ปฏิบัติการรองรับเหตุฉุกเฉิน, กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย,กระทรวงมหาดไทย.(2011).สรุปสถานการณ์สาธารณภัย ประจำวันที่ 13 ธันวาคม 2011 เวลา 07.00 น.

ศูนย์อำนวยการบรรเทาสาธารณภัย, กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย,กระทรวงมหาดไทย.(2010). สถานการณ์สาธารณภัย ประจำปี 2009

ศูนย์อำนวยการบรรเทาสาธารณภัย, กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย,กระทรวงมหาดไทย.(2011). สถานการณ์สาธารณภัย ประจำปี 2010

บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ด้วยดีเพราะคำแนะนำและความช่วยเหลือจากคุณปฤษันต์ จันทน์หอม คุณวรางคณา อิ่มอุดม คุณนิธิสาร พงศ์ปิยะไพบูลย์ และคุณดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์ ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้

Contact authors :

Saovanee Chantapong

Chief Researcher Economic Research

Department Monetary Policy Group

SaovaneC@bot.or.th

Anchalee Sirikanerat

Economist Macroeconomic Analysis

Office Monetary Policy Group

AnchaleS@bot.or.th

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย


เว็บไซต์นี้มีการใช้งานคุกกี้ ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และ ข้อตกลงการใช้บริการ รับทราบ