FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 28
มองจีนผ่านแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 12
มนัสชัย จึงตระกูล
การประชุมสภาประชาชนแห่งชาติจีน (National People's Congress: NPC) เมื่อต้นเดือนมีนาคมเป็นที่จับตามองจากนานาชาติ เพราะนอกจากจะเป็นการประชุมใหญ่เต็มคณะที่จัดขึ้นเพียงปีละครั้ง มีสมาชิกเข้าร่วมประชุมกว่า 3 พันคน เพื่อพิจารณาผลการทำงานของรัฐบาลจีนในปีที่ผ่านมา รวมถึงวางแผนการดำเนินงานของรัฐบาลในปีต่อไปแล้ว การประชุมในปีนี้มีความพิเศษกว่าทุกครั้ง เพราะต้องพิจารณาและอนุมัติแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระยะ 5 ปี ฉบับที่ 12 (2554-2558) ซึ่งแผนนี้จะเป็นตัวกำหนดทิศทางของนโยบายเศรษฐกิจจีนในช่วง 5 ปีจากนี้ไป
FAQ ฉบับนี้จึงขอเล่าสู่กันฟังถึงสาระสำคัญของแผน 5 ปี ฉบับที่ 12 ของจีน เพราะปัจจุบันจีนมีบทบาทต่อเศรษฐกิจโลกเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ดังนั้น การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของจีนย่อมมีผลกระทบต่อประเทศอื่นมากขึ้นเรื่อยๆ
แผนพัฒนา 5 ปีของจีนเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐบาลนำมาใช้วางเป้าหมายของการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะปานกลาง โดยปกติจะมีการจัดทำทุกๆ 5 ปี และกำหนดเป้าหมายรวมถึงกรอบการดำเนินนโยบายทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมตั้งแต่ระดับรัฐบาลท้องถิ่นไปจนถึงระดับประเทศ
ในอดีตตั้งแต่แผนพัฒนา 5 ปี ฉบับที่ 1 ถึงฉบับที่ 10 รัฐบาลจีนมุ่งเน้นรักษาอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจให้อยู่ในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง ผ่านการลงทุนในอุตสาหกรรมหนักและการผลิตเพื่อการส่งออก ซึ่งหากมองด้านเป้าหมายการขยายตัวเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวก็นับว่าจีนประสบความสำเร็จมาก เพราะในช่วงเวลาดังกล่าวเศรษฐกิจจีนขยายตัวในอัตราเฉลี่ยไม่ต่ำกว่าตัวเลข 2 หลัก แต่หากมองด้านคุณภาพก็นับว่ายังมีปัญหาอยู่มาก โดยเฉพาะปัญหาการกระจายรายได้และ
ปัญหาสิ่งแวดล้อม ทำให้จีนเริ่มหันมาให้ความสนใจกับปัญหาดังกล่าวในแผนพัฒนา 5 ปี ฉบับที่ 11 (2549-2553) โดยเปลี่ยนจากการมุ่งเน้นแต่เพียงการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างเดียวมาให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้และการรักษาสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ภายใต้แนวคิด "Harmonious society" เพื่อให้การขยายตัวของเศรษฐกิจจีนเป็นไปอย่างสมดุลและยั่งยืน แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เพราะความแตกต่างของรายได้ระหว่างประชากรในเมืองและในชนบทยังอยู่ในระดับสูง และปัญหาสิ่งแวดล้อมยังไม่ได้รับการแก้ไขเนื่องจากขาดการบังคับใช้กฎหมายควบคุมสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในระดับท้องถิ่น
เนื้อหาหลักของแผนพัฒนาฉบับนี้ให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไปยังกลุ่มต่างๆ อย่างเท่าเทียมกันภายใต้แนวคิด "Inclusive growth" รวมถึงการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการรักษาสิ่งแวดล้อม ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นการดำเนินการที่ต่อเนื่องมาจากแผนพัฒนา 5 ปี ฉบับที่ผ่านมา แต่ก็มีความแตกต่างกันอยู่บ้าง ที่สำคัญสรุปได้ ดังนี้
- ปรับลดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจจากเฉลี่ยร้อยละ 7.5 ในแผนที่ 11 เป็นเฉลี่ยร้อยละ 7 ในแผนที่ 12 โดยเป็นการส่งสัญญาณว่าจากนี้รัฐบาลจีนจะเน้นการพัฒนาเชิงคุณภาพมากกว่าเชิงปริมาณ และยังเป็นการลดแรงกดดันต่อรัฐบาลท้องถิ่นที่จะต้องแข่งขันกันเพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตสูงตามเป้า ซึ่งทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรโดยไม่มีประสิทธิภาพและไม่ตระหนักถึงปัญหาสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควร นอกจากนี้ การปรับลดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจลงน่าจะเหมาะสมกับศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (Potential growth) ที่มีแนวโน้มต่ำลงในระยะต่อไปจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรที่จำนวนของคนวัยทำงานมีแนวโน้มลดลง อย่างไรก็ตาม ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นคือการขยายตัวทางเศรษฐกิจของจีนมักจะสูงกว่าเป้าหมายเสมอ เนื่องจากรัฐบาลมักกำหนดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจแบบ Conservative เพื่อเพิ่มโอกาสของการบรรลุเป้าหมาย และรัฐบาลท้องถิ่นจะใช้เป้าหมายของรัฐบาลกลางเป็นเกณฑ์ขั้นต่ำในการกำหนดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจของแต่ละมณฑล
- ลดการพึ่งพาการลงทุนและการส่งออก ตลอดจนลดแรงกดดันต่ออัตราแลกเปลี่ยนและลดผลกระทบจาก External shock โดยหันมาส่งเสริมการบริโภคภายในประเทศให้มีบทบาทมากขึ้น ผ่านการเพิ่มอำนาจซื้อของผู้บริโภคในประเทศ โดยเน้นให้การขยายตัวทางเศรษฐกิจจะต้องสอดคล้องกับการขยายตัวของรายได้ครัวเรือน และการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างจะต้องสอดคล้องกับผลิตภาพการผลิต นอกจากนี้ จะมีการเพิ่มสัดส่วนของประชากรในเขตเมือง (Urbanization ratio) การปรับปรุงระบบสวัสดิการสังคมโดยเฉพาะด้านการศึกษา สาธารณสุข และที่อยู่อาศัย เพื่อลดรายจ่ายของครัวเรือน รวมถึงการปฏิรูประบบภาษี โดยจะปรับเพิ่มเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำที่ต้องเสียภาษีสำหรับบุคคลธรรมดาเพื่อลดภาระของครัวเรือนที่มีรายได้น้อย แต่จะปรับเพิ่มภาษีในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม เช่น ภาษีรถยนต์ที่มีเครื่องยนต์ขนาดใหญ่ และ Carbon tax
- ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมโดยจะส่งเสริมและพัฒนาอุตสาหกรรมดาวรุ่งเชิงกลยุทธ์ 7 ประเภท (Seven strategic emerging industries: SEIs) ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม โดยรัฐบาลตั้งเป้าหมายว่าจะเพิ่มสัดส่วนของ SEIs จากร้อยละ 3 ต่อ GDP ในปัจจุบันเป็นร้อยละ 8 ภายในปี 2558 ส่วนอุตสาหกรรมที่เน้นการผลิตเพื่อส่งออกหรือ "World factory" ที่เป็นกลยุทธ์หลักในแผนพัฒนาฉบับก่อนคาดว่าจะมีบทบาทลดลงจากต้นทุนที่เริ่มสูงขึ้นทั้งในส่วนของค่าจ้าง ต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อม รวมถึงอัตราแลกเปลี่ยนที่แข็งขึ้น สำหรับอุตสาหกรรมดั้งเดิม (Traditional industries) เช่น เหล็ก ถ่านหิน และกระดาษ จะเน้นการส่งเสริมการควบรวมกิจการ การใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในการผลิต และการปรับปรุงเครื่องจักร เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและลดปัญหาสิ่งแวดล้อม
- พัฒนาเทคโนโลยีของตนเองตามแนวคิด "Design in China" และส่งเสริมการใช้นวัตกรรมท้องถิ่น (Indigenous innovation) เพื่อลดการนำเข้าเทคโนโลยีจากต่างประเทศ โดยรัฐบาลตั้งเป้าหมายว่าจะเพิ่มสัดส่วนของรายจ่ายเพื่อการวิจัยและพัฒนา (R&D) จากร้อยละ 1.75 ต่อ GDP ในปี 2553 เป็นร้อยละ 2.2 ในปี 2554
- ให้ความสำคัญกับการรักษาสิ่งแวดล้อมโดยตั้งเป้าลดสัดส่วนการใช้พลังงานต่อ GDP ลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ปฏิรูประบบราคาทรัพยากรธรรมชาติเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากร และส่งเสริมการใช้พลังงานที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเร่งปฏิรูปภาคการเงินอย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้ระบบการเงินจีนและรองรับการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ โดยนโยบายที่สำคัญ ได้แก่ การเพิ่มประสิทธิภาพกลไกการส่งผ่านของนโยบายการเงินพร้อมกับการปฏิรูประบบอัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินให้เป็นไปตามกลไกตลาดมากขึ้น การจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก การเพิ่มสัดส่วนของ Direct financing การส่งเสริมและพัฒนาตลาดอนุพันธ์ทางการเงิน การพัฒนาระบบ Managed floating exchange rate โดยให้อัตราแลกเปลี่ยนเป็นไปตามกลไกตลาดมากขึ้น การเพิ่มบทบาทของเงินหยวนในระบบการเงินโลกทั้งด้านการค้าและการลงทุน โดยส่งเสริมให้ฮ่องกงเป็นศูนย์กลางการใช้เงินหยวน (RMB offshore center) รวมถึงสนับสนุนให้เงินหยวนเป็น Reserve currency และผ่อนคลายข้อจำกัดของการเคลื่อน ย้ายเงินทุนอย่างค่อยเป็นค่อยไป
การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจีนและการสร้างความสมดุลให้เกิดขึ้นอย่างทั่วถึงเป็นสิ่งที่ยากต่อการปฏิบัติโดยเฉพาะอย่างยิ่งในระยะสั้น เพราะเกี่ยวข้องกับนโยบายหลายด้านและจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน ซึ่งที่ผ่านมาแม้จะมีการดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องในแผนพัฒนาฉบับที่ 11 แต่การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจก็เป็นไปอย่างล่าช้า ทั้งด้านความแตกต่างของรายได้ระหว่างประชากรในเมืองและในชนบท และความแตกต่างของระดับการพัฒนาระหว่างเมืองในภาคตะวันออกและภาคตะวันตก ส่งผลให้จีนยกแนวคิด "Inclusive growth" เป็นแนวทางหลักในการพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาฉบับที่ 12 อนึ่ง ปัญหาความไม่สงบในกลุ่มประเทศตะวันออกกลางที่มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากปัญหาปากท้องของประชาชนและความไม่เท่าเทียมกันของรายได้ น่าจะมีส่วนทำให้รัฐบาลจีนหันมาเอาจริงกับการแก้ไขปัญหานี้มากขึ้นกว่าที่ผ่านมา
ทั้งนี้ หากวิเคราะห์รายละเอียดของแผนจะเห็นว่าจีนได้ออกแบบแผน 12 มาอย่างดี โดยมาตรการต่างๆ มีความสอดคล้องและสนับสนุนกันและกันเพื่อให้บรรลุเป้าหมายหลักของประเทศ เช่น การเพิ่มบทบาทของการบริโภคผ่านการเพิ่มค่าจ้าง การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมเพื่อรองรับประชากรสูงอายุที่จะเพิ่มขึ้น และการลดการออมเพื่อใช้จ่ายยามฉุกเฉิน (precautionary saving) ของผู้บริโภค รวมถึงการปฏิรูประบบการกำหนดอัตราดอกเบี้ยให้เป็นไปตามกลไกตลาดมากขึ้นเพื่อลดปัญหา "Financial repression" ขณะเดียวกันจีนก็ตระหนักว่าค่าจ้างที่สูงขึ้นจะทำให้ความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของสินค้าส่งออกลดลง จึงหันมาพัฒนาอุตสาหกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงแทน ซึ่งมาตรการเหล่านี้จะช่วยให้เศรษฐกิจจีนขยายตัวได้อย่างยั่งยืนในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม ปัจจัยที่จะทำให้การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจีนประสบความสำเร็จไม่ได้ขึ้นอยู่กับการมีแผนพัฒนาที่ดีเท่านั้น แต่ยังขึ้นอยู่กับการบังคับใช้ในทางปฏิบัติด้วย โดยเฉพาะในระดับรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันจีนยังขาดความสอดคล้องของนโยบายระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น ในแผนที่ 12 รัฐบาลกลางกำหนดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่เฉลี่ยร้อยละ 7 ลดลงจากร้อยละ 7.5 ในแผนที่ 11 แต่รัฐบาลท้องถิ่นส่วนใหญ่กำหนดเป้าหมายการขยายตัวทางเศรษฐกิจไว้ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 10 ดังนั้นก็มีความเป็นไปได้ที่เศรษฐกิจจีนจะขยายตัวสูงกว่าเป้าหมายมาก เช่นเดียวกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมที่รัฐบาลท้องถิ่นอาจไม่มีแรงจูงใจพอที่จะแก้ปัญหา เพราะรายได้ส่วนใหญ่ขึ้นอยู่กับการขายที่ดินและค่าธรรมเนียมจากการออกใบอนุญาตให้กับโรงงานอุตสาหกรรม ขณะที่รัฐบาลกลางมีแรงจูงใจในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมมากกว่า เพราะรายได้ส่วนใหญ่มาจากระบบภาษี จึงไม่มีความจำเป็นต้องพึ่งพารายได้จากค่าธรรมเนียมการออกใบอนุญาตให้กับโรงงานอุตสาหกรรมเท่ากับรัฐบาลท้องถิ่น ดังนั้น หากจีนไม่เร่งแก้ปัญหาเหล่านี้ การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจอาจไม่ประสบความสำเร็จก็เป็นได้
สำหรับประเทศไทย จำเป็นต้องปรับตัวเพื่อเตรียมพร้อมรับการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้น เพราะปัจจุบันจีนเป็นประเทศคู่ค้าอันดับ 1 ของไทย การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจีนที่เน้นส่งเสริมการบริโภคมากขึ้นทำให้จีนน่าจะนำเข้าสินค้าขั้นสุดท้ายเพิ่มขึ้น ดังนั้น สินค้าที่ไทยส่งออกไปจีนจะต้องมีการปรับตัวเพื่อให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการของผู้บริโภคในจีน ซึ่งจะมีความต้องการแตกต่างไปจากผู้บริโภคในกลุ่มประเทศ G3 นอกจากนี้ การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมของจีนอาจทำให้รูปแบบของเครือข่ายการผลิตในภูมิภาค (Regional production network) เปลี่ยนแปลงไป ภาคอุตสาหกรรมของไทยจึงจำเป็นต้องมีความยืดหยุ่นและสามารถปรับเปลี่ยนสายการผลิตให้สามารถรองรับกับการเปลี่ยนแปลงนี้
ในภาคการเงินซึ่งเป็นสาขาที่คาดว่าจีนจะเปิดเสรีมากขึ้นนั้น น่าจะเป็นโอกาสดีที่ภาคการเงินของไทยจะได้เข้าไปมีปฏิสัมพันธ์กับภาคการเงินของจีนมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ต้องปรับตัวเพื่อเตรียมพร้อมรับการแข่งขันที่อาจจะสูงขึ้น นอกจากนี้ การที่จีนจะผลักดันให้เงินหยวนมีบทบาทมากขึ้น คาดว่าจะเป็นประโยชน์กับภาคเอกชนไทย เพราะจะช่วยลดต้นทุนในการทำธุรกรรมกับจีนและลดความเสี่ยงจากพึ่งพิงดอลลาร์สหรัฐฯ ค่อนข้าง มากในระยะที่ผ่านมา
ท้ายที่สุด ทางการไทยอาจพิจารณาใช้โอกาสในการพัฒนาเศรษฐกิจของจีนผลักดันและส่งเสริมความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการค้าระหว่างกันให้มากขึ้น เพื่อให้เศรษฐกิจไทยเกาะขบวนรถไฟเติบโตไปพร้อมกับเศรษฐกิจจีนได้อย่างเต็มศักยภาพ
APCO worldwide . 2010. "China's 12th Five-Year Plan: How it actually works and what's in store for the next five years."
Bank of America Merrill Lynch . 2011. "Stay Tuned with the Big Party in Beijing: Let's get Started." China Macro Watch, 7 March.
Geiger, M . 2008. "Instruments of Monetary Policy in China and their Effectiveness: 1994-2006." UNCTAD Discussion Papers No. 187.
National Development and Reform Commission . 2011. "Report on the Implementation of the 2010 Plan for National Economic and Social Development and on the 2011 Draft Plan for National Economic and Social Development." 5 March.
UOBKayHian . 2011. "2011 Government Work Report." Greater China Daily, 7 March.
Manatchai Jungtrakool
Economist
International Economics
Department
Monetary Policy Group
Manatchj@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย