เรื่อง รายงานสรุปผลการพิจารณาต่อข้อเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน รวมตลอดทั้งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่ง เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน กรณีขอให้ตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อลูกจ้างรับเหมาค่าแรง
คณะรัฐมนตรีรับทราบรายงานสรุปผลการพิจารณาต่อข้อเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนรวมตลอดทั้งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่ง เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน กรณีขอให้ตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อลูกจ้างรับเหมาค่าแรงของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ตามที่กระทรวงแรงงาน (รง.) เสนอ และแจ้งให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติทราบต่อไป
1. กสม. ได้รับเรื่องร้องเรียนจากผู้แทนของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงที่ทำงานอยู่ในบริษัท ฮิตาชิ คอนซูมเมอร์ โปรดักส์ (ประเทศไทย) จำกัด ขอให้ตรวจสอบกรณีกล่าวอ้างว่า บริษัทฯ ได้จ้างลูกจ้างบางส่วนโดยวิธีการเหมาค่าแรงมาตั้งแต่ปี 2544 ปัจจุบันได้จ้างลูกจ้างรับเหมาค่าแรงโดยมอบหมายให้บริษัทรับเหมาค่าแรง 4 แห่ง เป็นผู้จัดหาคนเข้ามาทำงาน ทั้งนี้ ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงมีลักษณะการทำงานเช่นเดียวกันกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างโดยตรง โดยสามารถทำงานทดแทนกันได้ในทุกกรณีเมื่อได้รับมอบหมาย อีกทั้งอัตราส่วนของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างโดยตรงนั้นใกล้เคียงกัน แต่สิทธิประโยชน์และสวัสดิการแตกต่างกันมาก ในกรณีนี้พนักงานตรวจแรงงานได้ทำการตรวจสภาพการจ้างและการทำงานของบริษัทฯ แล้วมีคำสั่งให้บริษัทฯ จัดสิทธิประโยชน์และสวัสดิการให้แก่ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงตามหลักเกณฑ์เช่นเดียวกับลูกจ้างที่บริษัทฯ จ้างเองโดยตรง แต่บริษัทฯ ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ว่าราชการจังหวัดปราจีนบุรี ซึ่งการที่บริษัทฯ ยังคงเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามคำสั่งพนักงานตรวจแรงงานดังกล่าว ทำให้ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงไม่ได้รับสิทธิอันพึงมีพึงได้ตามกฎหมาย
2. กสม. ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่บริษัทฯ มิได้จัดให้ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงซึ่งทำงานในลักษณะเดียวกันกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างโดยตรง ได้รับสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่เป็นธรรมโดยเท่าเทียมกันนั้นเป็นการปฏิบัติที่แตกต่างกันต่อบุคคล ซึ่งทำงานในลักษณะเดียวกันด้วยเหตุแห่งสถานะและรูปแบบการจ้างแรงงานที่แตกต่างกัน ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจ้างแรงงาน ผู้ทำงานที่มีคุณค่าเท่ากันกลับไม่ได้รับสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่เท่าเทียมและเป็นธรรม จึงเป็นการเลือกปฏิบัติและลดทอนคุณค่าความเป็นมนุษย์ของแรงงานอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อลูกจ้างรับเหมาค่าแรง แต่ในระหว่างการตรวจสอบลูกจ้างรับเหมาค่าแรงบางส่วนได้ยื่นฟ้องต่อศาลแรงงานภาค 2 ในกรณีที่นายจ้างฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งต่อมาได้มีการไกล่เกลี่ยและยอมความกันในชั้นศาลแล้ว กสม. จึงได้สั่งให้ยุติเรื่อง อย่างไรก็ตาม แม้ปัจจุบันพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จะบัญญัติรับรองและคุ้มครองสิทธิของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงให้ได้รับสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่เป็นธรรมโดยไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและหนังสือสัญญาที่ประเทศไทยเป็นภาคีและมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามแล้วแต่ยังไม่สามารถคุ้มครองและเป็นหลักประกันสิทธิของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีข้อสังเกตเกี่ยวกับบทกำหนดโทษกรณีที่ผู้ประกอบกิจการไม่สามารถปฏิบัติตาม ซึ่งกฎหมายได้บัญญัติให้ระวางโทษปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท แต่หากพิจารณาถึงสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่ผู้ประกอบการซึ่งถือเป็นนายจ้างจะต้องจ่ายให้แก่ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงตามความเป็นจริงอาจมีมูลค่าสูงกว่าจำนวนเงินค่าปรับที่กฎหมายกำหนด เมื่อคำนวณจากฐานของจำนวนลูกจ้างรับเหมาค่าแรงที่แตกต่างกันในแต่ละสถานประกอบกิจการ โดยเฉพาะสถานประกอบกิจการขนาดใหญ่ที่มีการจ้างลูกจ้างโดยวิธีการเหมาค่าแรงเป็นจำนวนมาก ผู้ประกอบกิจการอาจยินยอมให้เปรียบเทียบและชำระค่าปรับในชั้นพนักงานเจ้าหน้าที่ ด้วยเหตุนี้จึงทำให้กลไกทางกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองลูกจ้างรับเหมาค่าแรงให้ได้รับความเท่าเทียมและเป็นธรรมดังกล่าว ไม่สามารถบรรลุผลตามเจตนารมณ์ได้อย่างแท้จริง
3. นอกจากนี้ ยีงมีปัญหาในการตีความและบังคับใช้กฎหมาย เนื่องจากไม่ระบุถึงลักษณะความผูกพันทางสัญญาระหว่างผู้ประกอบกิจการ ผู้รับเหมาค่าแรง และลูกจ้างรับเหมาค่าแรงให้ชัดเจนและไม่มีการกำหนดถึงขอบเขตหรือมูลเหตุแห่งความจำเป็นในการจ้างเหมาค่าแรง ทำให้ผู้ประกอบกิจการนำการจ้างเหมาค่าแรงมาบิดเบือนและนำไปใช้กับการจ้างแรงงานระยะยาวหรือมีลักษณะเป็นการประจำ เพื่อหลีกเลี่ยงความรับผิดที่ผู้ประกอบกิจการมีต่อลูกจ้างรับเหมาค่าแรงอันเป็นการลิดรอนสิทธิของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงโดยตรง บทบัญญัติดังกล่าวอาจมีประสิทธิภาพในเชิงบริบทแต่ไม่มีประสิทธิผลในการใช้บังคับ ทำให้เกิดความสับสนและคลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ที่แท้จริงของกฎหมาย อีกทั้งยังไม่มีการบัญญัติถึงเกณฑ์มาตรฐานกำหนดการใช้ดุลยพินิจของพนักงานตรวจแรงงานหรือศาลให้มีความชัดเจน แต่ปรากฎเพียงในคำชี้แจงพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ของกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน รง. ซึ่งมิได้มีสถานะเป็นกฎหมาย จึงอาจทำให้เกิดการใช้ดุลยพินิจที่แตกต่างกันและไม่เป็นเอกภาพ ประกอบกับไม่มีการเผยแพร่หลักเกณฑ์หรือแนวปฏิบัติในการจัดสิทธิประโยชน์และสวัสดิการแก่ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงสำหรับผู้ประกอบกิจการอย่างทั่วถึง ซึ่งหากจะอาศัยแต่เพียงกลไกการตรวจสอบโดยพนักงานตรวจแรงงานคงไม่อาจปกป้องคุ้มครองสิทธิของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน กสม. จึงได้มีข้อเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน รวมตลอดทั้งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่ง เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชนกรณีขอให้ตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อลูกจ้างรับเหมาค่าแรงต่อคณะรัฐมนตรี
4. รองนายกรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีได้มอบหมายให้ รง. เป็นหน่วยงานหลักรับเรื่องนี้ไปพิจารณาร่วมกับกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) กระทรวงมหาดไทย (มท.) กระทรวงยุติธรรม (ยธ.) กระทรวงอุตสาหกรรม (อก.) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อการศึกษาแนวทางและความเหมาะสมของข้อเสนอแนะดังกล่าว โดยให้ รง. สรุปผลการพิจารณาหรือผลการดำเนินการดังกล่าวในภาพรวม แล้วส่งให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่ง เพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป
สาระสำคัญของเรื่อง
รง. รายงานว่า ได้ประชุมหารือร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้แก่ พม. มท. ยธ. อก. และ สคก. แล้ว เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2564 ซึ่งมีผลการพิจารณาในภาพรวมสรุปได้ ดังนี้
ข้อเสนอแนะของ กสม.
1. ทบทวนและปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานที่ยังมีช่องว่างระหว่างกฎหมายและทางปฏิบัติ โดยพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 11/1 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ให้มีความชัดเจนทั้งในเรื่องลักษณะความสัมพันธ์ของการจ้างแรงงานในรูปแบบการจ้างเหมาค่าแรง ขอบเขต และมูลเหตุจำเป็นในการจ้างเหมาค่าแรง และหลักเกณฑ์ในทางปฏิบัติ
บทบัญญัติตามมาตรา 11/1 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 มีความชัดเจนและไม่มีประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการตีความตัวบทกฎหมาย จึงยังไม่ควรปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าว แต่ควรนำมาตรา 11/1 เข้าสู่กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมายต่อไป และให้กำหนดแนวปฏิบัติหรือมาตรการให้นายจ้าง ลูกจ้าง มีความเข้าใจเกี่ยวกับบทบัญญัติตามมาตรา 11/1 มากขึ้น 2. ควรพิจารณาถึงความเหมาะสมของบทกำหนดโทษตามมาตรา 144/1 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ให้ได้สัดส่วนกับความเสียหายจากการที่ลูกจ้างรับเหมาค่าแรงไม่ได้รับสิทธิประโยชน์และสวัสดิการตามสิทธิที่พึงมีพึงได้ตามกฎหมาย โดยคำนึงถึงความสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิของลูกจ้างรับเหมาค่าแรงและผลกระทบต่อการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบกิจการ
สรุปผลการพิจารณา
บทกำหนดโทษที่กำหนดไว้มีความเหมาะสมแล้ว เนื่องจากการกำหนดโทษดังกล่าวสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ในการกำหนดโทษทางอาญาตามมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องแนวทางการกำหนดโทษตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ประกอบกับพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ที่กำหนดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาห้าปี ทั้งนี้ เมื่อครบรอบกำหนดระยะเวลาที่จะต้องนำพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ทั้งฉบับเข้าสู่กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน รง. จะนำข้อเสนอแนะในประเด็นที่ 1 และประเด็นที่ 2 (มาตรา 11/1 และมาตรา 144/1 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) เข้าสู่กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายด้วย เพื่อพิจารณาว่าสมควรมีการแก้ไขปรับปรุงหรือไม่อย่างไรต่อไป 3. เผยแพร่หลักเกณฑ์ที่เป็นรูปธรรมในการจัดสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่เป็นธรรม โดยไม่เลือกปฏิบัติตามมาตรา 11/1 แก่ผู้ประกอบกิจการอย่างทั่วถึงเพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาในเชิงป้องกัน
สรุปผลการพิจารณา
มอบหมายให้กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน รง. ดำเนินการเผยแพร่แนวปฏิบัติ ตามมาตรา 11/1 ให้หน่วยปฏิบัติ นายจ้าง ลูกจ้าง และผู้ที่เกี่ยวข้อง (องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคม ฯลฯ) ได้ทราบอย่างทั่วถึงในการปฏิบัติที่ถูกต้องตามกฎหมาย รวมถึงให้นำไปเขียนไว้ในคู่มือพนักงานตรวจแรงงาน และหลักสูตรฝึกอบรมพนักงานตรวจแรงงาน เพื่อให้การปฏิบัติเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
ที่มา: ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 30 มีนาคม 2564