U.S. Department of Energy ได้เผยแพร่บทความชื่อ Top 10 Things You Didnt Know About Offshore Wind Energy เมื่อเดือนสิงหาคม 2567 ให้ข้อมูลว่า
ลมนอกชายฝั่ง (Offshore Wind) เป็นทรัพยากรที่มีปริมาณมหาศาลและสามารถตอบสนองความต้องการไฟฟ้าของเมืองที่ตั้งอยู่ชายฝั่งของสหรัฐอเมริกาได้โดยมีกำลังการผลิตได้ถึง 4,200 กิกะวัตต์ กังหันลมที่ตั้งอยู่นอกชายฝั่งนั้นสามารถสูงได้ 495 ฟุตและผลิตไฟฟ้าได้ถึง 17 เมกะวัตต์
และเมื่อวันพฤหัสบดีที่ 14 สิงหาคม 2568 สมาคมพลังงานลม (ประเทศไทย) จัดสัมมนาเชิงปฏิบัติการ First Step for Offshore Wind in Thailand ณ โรงแรมแมนดาริน กรุงเทพฯ ได้เผยแพร่ข้อมูลว่าสมาคมได้ร่วมมือกับหน่วยงานภาครัฐและผู้เกี่ยวข้องเพื่อริเริ่มและดำเนินการศึกษาข้อมูลโครงการพลังงานลมนอกชายฝั่ง เพื่อให้สามารถระบุพื้นที่ที่คาดว่าจะมีศักยภาพของพลังงานลมนอกชายฝั่ง
คำถามทางกฎหมายที่เกิดขึ้นคือหากจะมีการลงมือเพื่อดำเนินโครงการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลมนอกชายฝั่งโดยผู้พัฒนาโครงการจะต้องลงทุนลงแรงจริงตั้งแต่ชั้นการสำรวจและประเมินศักยภาพของพื้นที่ที่มีความเร็วลมเพียงพอ ความเป็นไปได้ของพื้นทะเลที่จะใช้ก่อสร้างและวางสายเคเบิลเพื่อส่งไฟฟ้าไปในฐานะระบบโครงข่ายไฟฟ้า ตลอดจนการรื้อถอนสิ่งก่อสร้างแล้ว ผู้พัฒนาโครงสร้างย่อมต้องการความชัดเจนว่าตนมีสิทธิตามกฎหมายที่จะดำเนินการและจะมีสิทธิประกอบกิจการได้จริง หากตอบคำถามทางกฎหมายเหล่านี้ไม่ได้ กฎหมายยังไม่เปิดช่องให้ดำเนินการหรือสร้างความไม่แน่นอนต่อสิทธิในการดำเนินแล้วการตัดสินใจเพื่อลงทุนลงแรงย่อมเกิดขึ้นได้ยาก แล้วกฎหมายสามารถตอบโจทย์ใดได้บ้าง?
- การเข้าถึงพื้นที่เพื่อประเมินความเป็นไปได้ในการดำเนินโครงการเชิงพาณิชย์
การผลิตไฟฟ้าจากกระแสลมนอกชายฝั่งนั้นย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่ผู้พัฒนาโครงการจะต้อง เข้าถึง พื้นที่นอกชายฝั่งซึ่งอาจจะเป็นทะเลอาณาเขตหรืออาณาบริเวณทางทะเลที่รัฐชายฝั่งมีเขตอำนาจรัฐตามกฎหมายระหว่างประเทศ ผู้พัฒนาโครงการจะสามารถเข้าถึงพื้นที่ดังกล่าวได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ย่อมต้องพิจารณากฎหมายที่บังคับใช้กับพื้นที่และกิจกรรมที่จะเกิด คำถามที่เกิดคือกฎหมายบังคับว่าสิทธิในการเข้าถึงพื้นที่นี้ต้องขอรับจากรัฐชายฝั่งหรือไม่และด้วยวิธีการใด?
ประเทศเดนมาร์กเลือกที่จะตรากฎหมายเฉพาะเพื่อส่งเสริมการเข้าถึงเพื่อแสวงหาประโยชน์จากพลังงานจากน้ำและกระแสลมนอกชายฝั่ง (Access To Exploiting Energy From Water And Wind Offshore) ในชื่อ Promotion of Renewable Energy Act No.1392/2008 (and Legislative Decree 1288/2016) โดยมาตรา 22 วรรคหนึ่งของกฎหมายฉบับนี้บัญญัติให้สิทธิในการใช้ประโยชน์ทางพลังงานจากแหล่งพลังงานหมุนเวียนในอาณาเขตทางทะเลและในเขตเศรษฐกิจจำเพาะเป็นของรัฐแต่เพียงผู้เดียว
มาตรา 22 วรรคสองยังบัญญัติต่อไปว่าบุคคลที่ประสงค์จะทำการศึกษาและประเมินความเป็นไปได้เบื้องต้น (Preliminary Investigations) ในการแสวงหาประโยชน์จากกระแสลมนอกชายฝั่งนั้นจะสามารถดำเนินการได้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงภูมิอากาศ พลังงาน และสาธารณูปโภคเท่านั้น แต่การจะได้สิทธิเพื่อประเมินความเป็นไปได้ของโครงการนั้นกฎหมายบัญญัติเอาอย่างชัดเจนว่ารัฐจะต้องการขอรับเอกสารประกวดราคาหรือการยื่นข้อเสนออย่างเป็นทางการในลักษณะที่เป็นการเปิดประมูล (Tendering Procedure)
การออกใบอนุญาตสำหรับการศึกษาเบื้องต้นนั้น รัฐจะกระทำได้ภายหลังจากที่มีการประกาศเรียกรับคำขอผ่านกระบวนการประมูล โดยมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาประกอบในการใช้ดุลพินิจให้สิทธิจากการประมูลคือ การประเมินจากความมั่นคงทางการเงิน รูปแบบการสนับสนุนการผลิต ขีดความสามารถทางการออกแบบและเทคนิคที่เกี่ยวกับตัวโรงไฟฟ้าหรือโครงสร้างพื้นฐานในการเชื่อมต่อระบบสายส่ง รวมไปถึงอาจมีการพิจารณาเงื่อนไขเรื่องการเปิดโอกาสให้ผู้บริโภคหรือบุคคลอื่นสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในโครงการ และการกำหนดมาตรการจ่ายค่าปรับในกรณีที่ผู้ชนะการประมูลไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขหรือกรอบระยะเวลาที่ตกลงกันไว้ได้ เพื่อใช้เป็นกลไกคัดกรองให้ได้ผู้พัฒนาโครงการที่มีความพร้อมอย่างแท้จริง ผู้ได้รับสิทธิสำรวจจะมาจากการชนะการประมูลและจะเป็นสิทธิเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว โดยใบอนุญาตสำรวจศึกษาจะมีอายุเป็นระยะเวลา 30 ปี
- การก่อสร้างและใช้งานโรงไฟฟ้าพลังงานลมนอกชายฝั่ง
ผู้ที่ได้ทำการศึกษาเพื่อประเมินความเป็นไปได้ในเบื้องต้นนั้นจะต้องแจ้งต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงภูมิอากาศ พลังงาน และสาธารณูปโภคว่าประสงค์จะก่อสร้างโรงไฟฟ้าหรือไม่ โดยผู้ที่ทำการสำรวจศึกษามาตั้งแต่ต้นอาจเลือกที่จะโอนสิทธิในการใช้รายงานของตนให้แก่ผู้อื่นได้ เพื่อให้ผู้อื่นเข้ามารับช่วงต่อในการขอก่อสร้างเฉพาะเมื่อได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงภูมิอากาศ พลังงาน และสาธารณูปโภค และเมื่อรัฐมนตรีได้รับแจ้งความประสงค์จากผู้ดำเนินการสำรวจว่าประสงค์ก่อสร้างโรงไฟฟ้า รัฐมนตรีจะกำหนดเวลาที่ผู้ดำเนินการจะต้องขอรับใบอนุญาตก่อสร้างตามมาตรา 25
มาตรา 25 วรรคหนึ่งของ Promotion of Renewable Energy Act ของประเทศเดนมาร์กบัญญัติเอาไว้ชัดเจนว่าการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่ใช้พลังงานลม (Electricity Production Plant Which Exploits Wind) ซึ่งมีการใช้สายเคเบิลในทะเลอาณาเขตและเขตเศรษฐกิจจำเพาะของประเทศเดนมาร์กนั้นจะต้องได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรี โดยที่มาตรา 25 วรรคสองบัญญัติต่อไปอีกว่าการอนุญาตนี้จะออกให้แก่คำร้องที่มีการอนุมัติหรือเห็นชอบรายงานการศึกษาเบื้องต้นที่ผ่านการอนุมัติแล้วเท่านั้น และจะออกให้แก่เฉพาะบุคคลที่มีศักยภาพทางเทคนิคและการเงินเท่านั้น และกรณีที่การก่อสร้างโรงไฟฟ้านั้นอาจก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างมีนัยสำคัญ การอนุญาตตามมาตรา 25 จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการทำรายงานการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและจะต้องจัดให้มีการรับฟังความเห็นจากสาธารณชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสียก่อนตามมาตรา 20 ประกอบมาตรา 24 ของกฎหมายว่าด้วยการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ Miljvurderingsloven
เมื่อได้รับใบอนุญาตก่อสร้างโรงไฟฟ้าแล้ว ตามมาตรา 29 ในการดำเนินการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าจำเป็นต้องได้รับใบอนุญาตในการผลิตไฟฟ้าจากรัฐมนตรีในอีกขั้นตอนหนึ่งด้วย โดยการอนุญาตนี้จะมีอายุ 25 ปีและอาจมีการขยายเวลาได้
- การก่อสร้าง ใช้งาน และรื้อถอนสายเคเบิลใต้ทะเล
หากไฟฟ้าที่ผลิตในชายฝั่งต้องอาศัยสายส่งเพื่อส่งไฟฟ้าไปยังผู้รับซื้อหรือผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไปแล้ว ไฟฟ้าที่ผลิตได้จากโครงการพลังงานลมนอกชายฝั่งก็ย่อมจำเป็นต้องอาศัยระบบโครงข่ายเพื่อขนส่งไฟฟ้าจากกังหันลมกลับเข้าสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้าบนฝั่งเช่นกันระบบโครงข่ายไฟฟ้าของโครงการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลมนอกชายฝั่งอาจใช้สายเคเบิลที่ก่อสร้างบนพื้นสมุทร คำถามคือ ในการลงมือเพื่อพัฒนาระบบโครงข่ายไฟฟ้านี้ผู้ดำเนินการจะต้องขอรับสิทธิใดจากรัฐชายฝั่งหรือไม่?
ประเทศออสเตรเลียเลือกที่จะตรา Offshore Electricity Infrastructure Act 2021 เพื่อกำหนดกรอบในการกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานพลังงานหมุนเวียนนอกชายฝั่ง (Offshore Renewable Energy Infrastructure) และโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นระบบส่งไฟฟ้านอกชายฝั่ง (Offshore Electricity Transmission Infrastructure) อย่างมีประสิทธิภาพ (Effective Regulatory Framework) โดยมาตรา 14 ของกฎหมายฉบับนี้บัญญัติว่า การก่อสร้าง ติดตั้ง ใช้งาน บำรุงรักษา หรือรื้อถอนโครงสร้างพื้นฐานพลังงานหมุนเวียนนอกชายฝั่งและโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นระบบส่งไฟฟ้านอกชายฝั่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตหรือการอนุญาตตามกฎหมาย
Offshore Electricity Infrastructure Act 2021 บัญญัติให้มี ใบอนุญาตระบบส่งและโครงสร้างพื้นฐาน (Transmission And Infrastructure Licence) แยกออกมาเป็นประเภทหนึ่งของใบอนุญาตตามกฎหมายฉบับนี้ โดยมาตรา 58 บัญญัติว่าใบอนุญาตประเภทนี้จะให้สิทธิแก่ผู้รับใบอนุญาตในการประเมินความเป็นไปได้ของการเก็บรักษา การส่งไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในพื้นที่ และเพื่อเก็บรักษาหรือส่งไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในพื้นที่ รัฐมนตรีจะให้ใบอนุญาตได้ก็ต่อเมื่อบุคคลที่ยื่นคำขอนั้นมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดเช่นเป็นผู้มีศักยภาพทางเงินในการดำเนินการ และผ่านคุณสมบัติอื่นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดเพิ่มเติมตามมาตรา 62
เมื่อได้ก่อสร้างและใช้งานระบบส่งไฟฟ้าแล้ว ผู้รับใบอนุญาตมีหน้าที่ต้องธำรงรักษาระบบส่งและโครงสร้างพื้นฐานที่ตนได้ดำเนินการตามใบอนุญาตให้อยู่ในภาพที่ดี (Good Conditions) และต้องซ่อมบำรุงสิ่งก่อสร้างและอุปกรณ์ใด ๆ ในพื้นที่ที่ได้รับอนุญาตตามมาตรา 116 และมีหน้าที่ต้องวางหลักประกันทางการเงิน (Financial Security) ที่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายและความรับผิดที่เกิดจากการรื้อถอนโครงสร้างพื้นฐานและการเคลื่อนย้ายอุปกรณ์หรือทรัพย์สินใดจากพื้นที่ตามมาตรา 117
- กองทุนชดเชยผลกระทบสิ่งแวดล้อม
นอกเหนือจากการบังคับให้ผู้ดำเนินโครงการพลังงานลมนอกชายฝั่งต้องวางหลักประกันทางการเงินแล้ว กฎหมายยังอาจกำหนดให้มีการจ่ายเงินเข้ากองทุนชดเชยผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากกิจกรรมผลิตไฟฟ้าพลังงานลมนอกชายฝั่งได้อีกด้วย สหราชอาณาจักรได้กำหนดกลไกทางกฎหมายเพื่อรองรับการชดเชยผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากกิจกรรมผลิตไฟฟ้าพลังงานลมนอกชายฝั่งผ่านการจัดตั้งกองทุนชดเชยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในทะเล (Marine Recovery Fund) ตามมาตรา 292 ของ Energy Act 2023
Energy Act 2023 บัญญัติให้อำนาจแก่รัฐมนตรีออกกฎเพื่อให้มีจัดตั้ง ดำเนินการ และบริหารจัดการกองทุน (ซึ่งอาจมีมากกว่าหนึ่งกองทุน) เพื่อชดเชยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในทะเล โดยกองทุนนี้สามารถรับเงินการรับเงินจากที่เกี่ยวเนื่องกับกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับพลังงานลมนอกชายฝั่ง (Offshore Wind Activities) และเงินที่เก็บมานี้จะสามารถถูกใช้เป็นค่าใช้จ่ายสำหรับมาตรการชดเชยผลกระทบสิ่งแวดล้อมทางทะเลอันเกิดจากกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับพลังงานลมนอกชายฝั่ง
ผู้เขียนเห็นว่าองค์กรกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานของประเทศไทย (กกพ.) และพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 (พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ) นั้นแม้จะมีขอบเขตการบังคับใช้ไปถึงเขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิของประเทศไทยตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศหรือตามความตกลงที่ได้ทำกับต่างประเทศด้วย (ตามนิยามของคำว่า ราชอาณาจักร) แต่อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ นั้นยังไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจแก่ กกพ. ในการให้สิทธิแก่บุคคลในการเข้าถึงพื้นที่ทะเลเพื่อดำเนินการทำการศึกษาและประเมินความเป็นไปได้ในการดำเนินโครงการ ซึ่งรวมถึงการทดสอบความเป็นไปได้ในการก่อสร้างและวางสายเคเบิลใต้ทะเลเพื่อทำหน้าที่เป็นระบบโครงข่ายไฟฟ้าแตกต่างไปจากตัวบทกฎหมายระดับพระราชบัญญัติของประเทศเดนมาร์กและประเทศออสเตรเลีย สิทธิที่ผู้ดำเนินโครงการต้องการในชั้นการศึกษาความเป็นไปได้นั้นยังไม่ถึงขั้นเป็นสิทธิในการลงมือก่อสร้าง ผลิต หรือส่งไฟฟ้า แต่เป็นเป็นสิทธิในการเข้าถึงพื้นที่ทางทะเลไม่ว่าจะเป็นผิวน้ำหรือพื้นทะเล
ผู้เขียนเห็นว่ามาตรา 11 และมาตรา 48 ของ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ยังไม่รองรับอำนาจนี้ของ กกพ. (หากจะเปรียบเทียบกับการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมแล้ว มาตรา 28 ของพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 (พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ) จะบัญญัติให้อำนาจกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติกำหนดเขตพื้นที่แปลงสำรวจโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษาเอาไว้)
มาตรา 47 พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ซึ่งเป็นฐานในการออกใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานและกำหนดประเภทของใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานนั้นมีศักยภาพที่จะรองรับการกำหนดใบอนุญาตประเภทใหม่เช่น กกพ. อาจออกประกาศกำหนดให้มีใบอนุญาตสำหรับการศึกษาเบื้องต้นแบบของประเทศเดนมาร์กหรือใบอนุญาตโครงสร้างพื้นฐานพลังงานหมุนเวียนนอกชายฝั่งและโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นระบบส่งไฟฟ้านอกชายฝั่งแบบของประเทศออสเตรเลีย อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ยังไม่มีบทบัญญัติที่กำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจในการให้อนุญาตคำขอประกอบกิจการใหม่ ๆ เหล่านี้ และขาดความชัดเจนว่าผู้ที่ได้ลงทุนลงแรงสำรวจแล้วจะมีสิทธิขอประกอบการผลิตหรือส่งไฟฟ้าต่อไปได้
นอกจากนี้ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ยังไม่มีบทบัญญัติกำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบกิจการพลังงานมีหน้าที่ต้องวางหลักประกันทางการเงินดังกรณีของประเทศออสเตรเลีย ในขณะที่กองทุนพัฒนาไฟฟ้าตามมาตรา 93 ของ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ นั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อ เป็นทุนสนับสนุนให้มีการให้บริการไฟฟ้าไปยังท้องที่ต่าง ๆ อย่างทั่วถึงเพื่อกระจายความเจริญไปสู่ท้องถิ่น พัฒนาชุมชนในท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินงานของโรงไฟฟ้า ส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนและเทคโนโลยีในการประกอบกิจการไฟฟ้าที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อย นั้นยังไม่อาจทำหน้าที่ได้ในลักษณะของกองทุนชดเชยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในทะเลตามกฎหมายของสหราชอาณาจักร
รศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้ก่อตั้งและผู้อำนวยการ บริษัท ศูนย์กฎหมายพลังงาน (ประเทศไทย) จำกัด