ประกาศคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ที่ลงในราชกิจจานุเบกษา ประกาศ ณ วันที่ 8 เมษายน 2569 สั่งให้โรงกลั่นน้ำมันทั้ง 6 แห่งในประเทศไทยปรับลดราคาหน้าโรงกลั่นสำหรับน้ำมันดีเซล B7 และ B20 ลงลิตรละ 2 บาท
นี่ไม่ใช่แค่การปรับราคา แต่คือ ครั้งแรกในประวัติศาสตร์บับแต่ปี พ.ศ. 2516 ที่รัฐบาลไทยใช้อำนาจตาม พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 บังคับลดค่าการกลั่นโดยตรง ไม่ใช่การขอความร่วมมือ แต่เป็นคำสั่งที่มีโทษจำคุกสูงสุด 10 ปีสำหรับผู้ฝ่าฝืน
ความเข้าใจผิดที่พบบ่อยในช่วงนี้คือการมองว่าราคาน้ำมันที่พุ่งสูงมาจากน้ำมันดิบราคาแพง แต่ความจริงซับซ้อนกว่านั้น ราคาน้ำมันดิบเพิ่มขึ้นเพียงราว 30-40% ขณะที่ราคาดีเซลสำเร็จรูปในตลาดสิงคโปร์ พุ่งจาก 92 ดอลลาร์ไปเกือบ 300 ดอลลาร์ หรือเพิ่มขึ้นกว่า 200%
สาเหตุคือการที่ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐ-อิสราเอล-อิหร่านทำให้เรือน้ำมันไม่สามารถผ่านช่องแคบฮอร์มุซได้ตามปกติ ส่งผลให้ต้นทุนประกันภัยและค่าขนส่งพุ่งสูงผิดปกติ ขณะที่อุปทานน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดสิงคโปร์ตึงตัวจากการซ่อมบำรุงโรงกลั่นหลายแห่งพร้อมกัน ผลก็คือ "ค่าการกลั่น" ซึ่งโดยปกติอยู่ที่ 1-2 บาทต่อลิตร พุ่งไปแตะ 15-17 บาทในเดือนนี้
พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 ออกในสมัยนายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น เพื่อรับมือกับวิกฤตน้ำมันโลกครั้งแรกในปีเดียวกัน ออกแบบมาให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจ "สั่งการได้โดยฉับพลัน" โดยไม่ต้องรอกระบวนการปกติ
กลไกที่รัฐบาลนำมาใช้ในครั้งนี้คือ มาตรา 3(1) ของ พ.ร.ก. ดังกล่าว ประกอบกับ คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 15/2562 ซึ่งมอบอำนาจให้ กบง. (ในฐานะที่มีรัฐมนตรีพลังงานเป็นประธาน) กำหนดราคาและเงื่อนไขการจำหน่ายน้ำมันหน้าโรงกลั่น ไม่ใช่อำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง แต่เป็นสายอำนาจที่ผ่านกฎหมายพิเศษมาอีกชั้น
อำนาจตาม พ.ร.ก. ครอบคลุมห่วงโซ่น้ำมันทั้งระบบ ตั้งแต่การผลิต การขนส่ง การสำรอง ไปจนถึงการนำเข้า-ส่งออก และในสถานการณ์สุดขีด ยังมีอำนาจถึงขั้น "ปันส่วนน้ำมัน" แม้รัฐบาลจะยืนยันว่า "คงไม่ไปถึงขนาดนั้น" ก็ตาม
ก่อนที่จะถึงขั้นนี้ รัฐบาลพยายามเจรจาขอความร่วมมือจากโรงกลั่น โดยอ้างอิงแนวทางที่เคยทำในอดีต เช่น ปี พ.ศ. 2551 ที่โรงกลั่นไทยหลายแห่งสนับสนุนการลดราคาเชื้อเพลิงสำหรับภาคขนส่ง และในช่วงวิกฤตปลายปี 2565 ที่ PTT บริจาค 3,000 ล้านบาทให้รัฐบาล อย่างไรก็ตาม ในครั้งนั้น โรงกลั่นต่างชาติไม่ได้เข้าร่วม
เมื่อการเจรจาไม่ได้ผลตามต้องการ และคณะกรรมการศึกษาความเหมาะสมในการกำหนดต้นทุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิง (คตร.) รายงานในที่ประชุม ครม. ว่าค่าการกลั่นในเดือนมีนาคม-เมษายนพุ่งสูงขึ้น "อย่างผิดปกติ" รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ในฐานะประธาน กบง. จึงเรียกประชุมในวันที่ 7 เมษายน และมีมติออกประกาศบังคับ
ก่อนหน้านี้มีกระแสข่าวที่แพร่หลายว่า SPRC (Star Petroleum Refining) ซึ่งถือหุ้นโดย Chevron บริษัทน้ำมันสหรัฐ อาจไม่เข้าร่วมประชุมและกำลังพิจารณาดำเนินการทางกฎหมาย ซึ่งทำให้เกิดการตั้งคำถามถึงแนวโน้มความขัดแย้งระหว่างรัฐกับโรงกลั่นต่างชาติ
อย่างไรก็ตาม ล่าสุดวันนี้ SPRC ออกแถลงการณ์ชัดเจนว่าข้อมูลดังกล่าวไม่ถูกต้อง บริษัทไม่มีการดำเนินการทางกฎหมายและไม่มีการฟ้องร้องหน่วยงานภาครัฐ และยืนยันพร้อมให้ความร่วมมือกับภาครัฐอย่างต่อเนื่อง
รัฐมนตรีพลังงานเองก็ออกมาชี้แจงในลักษณะ "เปิดช่อง" ว่าหากโรงกลั่นต่างชาติใดไม่เข้าใจกฎหมายไทย สามารถดำเนินการทางกฎหมายได้ โดยมั่นใจว่าฐานอำนาจตาม พ.ร.ก. มาตรา 3 นั้น "ชัดเจนมากพอ"
แม้ขณะนี้ยังไม่มีการฟ้องร้องเกิดขึ้น แต่ในบทความนี้จะมาชวนพิจารณากันว่าในเชิงกฎหมายแล้ว มีกลไกใดบ้างที่เอกชนสามารถนำมาใช้โต้แย้งคำสั่ง กบง. ได้ ทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ ซึ่งหากเกิดขึ้นจริงจะถือเป็นบทพิสูจน์สำคัญของขอบเขตอำนาจรัฐในระบบพลังงาน
ประกาศ กบง. ที่ลงราชกิจจานุเบกษาถือเป็น "คำสั่งทางปกครองทั่วไป" ที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง เอกชนสามารถขอเพิกถอนคำสั่ง หรือยื่นขอ "ทุเลาการบังคับตามคำสั่ง" ชั่วคราวระหว่างรอคำพิพากษาได้ ประเด็นสำคัญที่ศาลจะต้องวินิจฉัยคือขอบเขตของคำว่า "กำหนดเงื่อนไข" ใน มาตรา 3(1) แห่ง พ.ร.ก. 2516 ว่าครอบคลุมการบังคับลดระดับ "กำไร" ของเอกชนด้วยหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นที่ยังไม่เคยมีคำวินิจฉัยชัดเจน
"การเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการระหว่างนักลงทุนกับรัฐ (ISDS: Investor-State Dispute Settlement)" กรณีนี้ซับซ้อนกว่าที่ดูเผิน เป็นการดำเนินการระหว่างประเทศ และต้องพิจารณาแยกตามสนธิสัญญาที่เกี่ยวข้อง อาทิ
The 1966 U.S.-Thai Treaty of Amity and Economic Relations (สนธิสัญญาไมตรีและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจไทย-สหรัฐ พ.ศ. 2509) ซึ่งเป็นกรอบการคุ้มครองนักลงทุนสหรัฐในไทย แม้จะมีบทคุ้มครองเนื้อหาที่สำคัญ เช่น การรับประกัน Fair and Equitable Treatment และห้ามเวนคืนโดยไม่ชดใช้ค่าเสียหายตาม Article III แต่กลไกอนุญาโตตุลาการใน Article XIII เปิดเฉพาะ รัฐบาลต่อรัฐบาล เท่านั้น ไม่มีช่องทางให้นักลงทุนเอกชนอย่าง SPRC หรือ Chevron ยื่นคำร้องโดยตรง หาก Chevron ต้องการใช้สิทธิ์ตามสนธิสัญญานี้ ต้องพึ่งให้รัฐบาลสหรัฐเป็นผู้นำเรื่องขึ้นแทน ซึ่งในทางปฏิบัติแทบไม่เกิดขึ้น
ASEAN Comprehensive Investment Agreement (ACIA) นั้นมีกลไก ISDS ที่ให้นักลงทุนยื่นได้โดยตรงภายใต้ Article 32 และ 33 แต่ติดเงื่อนไขสำคัญ กล่าวคือ ACIA คุ้มครองเฉพาะการลงทุนระหว่างรัฐสมาชิก ASEAN เท่านั้น SPRC ในฐานะบริษัทจดทะเบียนในไทยจึงไม่สามารถนำ ACIA มาฟ้องไทยได้โดยตรง เพราะไทยเป็นทั้ง Home State และ Host State ในเวลาเดียวกัน และ Chevron ในฐานะบริษัทสหรัฐก็ไม่ใช่นิติบุคคลในรัฐ ASEAN ช่องทางที่พอเป็นไปได้คือหาก Chevron มีบริษัทลูกในรัฐสมาชิก ASEAN อื่น เช่น สิงคโปร์ ที่ถือหุ้น SPRC และดำเนินธุรกิจจริงในประเทศนั้น บริษัทลูกดังกล่าวอาจมีสิทธิ์ยื่น ISDS ภายใต้ ACIA ได้ แต่ต้องตรวจสอบโครงสร้างองค์กรของ Chevron เพิ่มเติม อย่างไรก็ตาม ปัจจุบัน SPRC ได้ออกแถลงการณ์ยืนยันชัดว่าไม่มีแผนดำเนินการทางกฎหมายในกรณีนี้
ควบคู่กับการลดราคาหน้าโรงกลั่น มีการพูดถึง "ภาษีลาภลอย" (Windfall Tax) สำหรับโรงกลั่นที่ได้กำไรผิดปกติในช่วงวิกฤต ซึ่งฟังดูน่าสนใจในเชิงนโยบาย แต่ยังอยู่ในขั้นของการศึกษาอย่างแท้จริง
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ยืนยันว่าอยู่ระหว่างศึกษาความเป็นไปได้ และนำเสนอต่อ ครม. เมื่อวันที่ 7 เมษายนที่ผ่านมา ความท้าทายสำคัญของ ภาษีลาภลอย คือการนิยาม "กำไรปกติ" ที่ใช้เป็น Baseline เพราะราคาน้ำมันโดยธรรมชาติมีความผันผวน Asia Plus Securities วิเคราะห์ว่าหากรัฐเดินหน้าเปลี่ยนโครงสร้างค่าการกลั่นในเชิงระบบ จะเผชิญแรงต้านสูงเพราะ "ไม่มีรัฐบาลไหนเคยสำเร็จในการเปลี่ยนสูตรค่าการกลั่น"
วิกฤตครั้งนี้เป็นกระจกที่สะท้อนปัญหาสะสมของระบบพลังงานไทยที่ชัดเจนขึ้นกว่าที่เคย
ปัญหาแรกคือการพึ่งพา Mean of Platts Singapore: MOPS สิงคโปร์เป็น Benchmark อ้างอิงราคาหน้าโรงกลั่น ซึ่งเชื่อมโยงราคาในประเทศเข้ากับความผันผวนในตลาดที่ห่างออกไปทางภูมิศาสตร์แต่ใกล้มากทางราคา เมื่อตลาดสิงคโปร์ถูกกระทบ ไทยก็รับผลเต็ม ๆ
ปัญหาที่สองคือกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งออกแบบมาเพื่อรองรับความผันผวนระยะสั้น แต่ถูกใช้เป็นกลไกอุดหนุนราคาระยะยาว โดยเฉพาะ LPG ที่ยังติดลบอย่างต่อเนื่องข้ามรัฐบาล
และปัญหาที่สามคือระบบกำกับดูแลที่อิงกลไกตลาดในภาวะปกติ แต่ไม่มีกลไกรองรับที่ชัดเจนเมื่อตลาดอยู่ในช่วงผันผวนสูงเช่นในปัจจุบัน
การลดราคา 2 บาทต่อลิตรที่มีผลตั้งแต่วันที่ 9 เมษายน เป็นเพียงมาตรการเฉพาะหน้า ประเด็นใหญ่ที่รอคำตอบยังมีอีกหลายด้าน ได้แก่ ผลของการศึกษาภาษีลาภลอยที่จะนำเสนอ ครม. ว่าจะนำไปสู่ร่างกฎหมายจริงหรือไม่ การทบทวนสูตรค่าการกลั่นที่รัฐบาลพูดถึง รวมถึงผลกระทบต่อหุ้นโรงกลั่นในตลาดหลักทรัพย์ที่ต่างชาติถือหุ้นด้วย
และที่สำคัญที่สุด หากความขัดแย้งในตะวันออกกลางยืดเยื้อและราคาน้ำมันสำเร็จรูปไม่ลดลง วงเงินกู้กองทุนน้ำมัน 150,000 ล้านบาทที่รองรับได้อีกเพียงราว 2 เดือนจะหมดลงในช่วงมิถุนายน รัฐบาลจะต้องเลือกระหว่างสามทาง คือ (1) ขอวงเงินกู้เพิ่มเติม ซึ่งหมายถึงการผลักภาระให้ผู้ใช้น้ำมันในอนาคต (2) ปล่อยให้ราคาขายปลีกปรับขึ้นตามต้นทุนจริง ซึ่งหมายถึงค่าครองชีพที่สูงขึ้นทันที หรือ (3) เดินหน้าฏิรูปโครงสร้างพลังงาน ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนสูตร MOPS การออก การใช้ภาษีลาภลอย หรือการใช้อำนาจรัฐกับโรงกลั่นเป็นการถาวร อย่างไรก็ตาม ทุกแนวทางมีราคาที่ต้องจ่าย
ดุษดี ดุษฎีพาณิชย์
ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ESG การค้าการลงทุน และอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ