บทสรุปผู้บริหาร: บทวิเคราะห์เรื่อง กลไกการส่งผ่านมาตรการด้านการคลังไปสู่ภาคเ

บทสรุปผู้บริหาร

การชะลอตัวลงของเศรษฐกิจในประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทยจากผลกระทบของวิกฤติเศรษฐกิจโลก ได้ส่งผลกระทบต่อภาคการส่งออกและภาคการผลิตของไทยอย่างรุนแรง ทำให้ประเทศไทยมีความเสี่ยงจากปัญหาการว่างงานที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ประกอบกับการถดถอยของเศรษฐกิจภายในประเทศ จากการบริโภคทั้งภายในและภายนอกประเทศที่ชะลอตัวลงอย่างต่อเนื่อง ในสถานการณ์ดังกล่าว ธนาคารกลางทั่วโลกรวมทั้งประเทศไทย ต่างทยอยปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลง เพื่อมุ่งผลในการกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม มาตรการด้านการเงินผ่านการปรับลดอัตราดอกเบี้ย ก็ยังไม่สามารถกระตุ้นการลงทุนของภาคเอกชนได้มากนัก เนื่องจากภาคเอกชนยังไม่มีความมั่นใจต่อสภาวะการทางเศรษฐกิจในอนาคต จึงชะลอการขยายการลงทุนออกไป ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องดำเนินมาตรการด้านการคลัง โดยเฉพาะการเพิ่มรายจ่ายของภาครัฐ เพื่อบรรเทาผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกที่มีต่อประเทศไทย

และเพื่อให้ภาครัฐเป็นตัวจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ ในสภาวะที่การลงทุนและการบริโภคภาคเอกชนชะลอตัว รัฐบาลจึงได้ดำเนินนโยบายการคลังผ่านเครื่องมือ 3 ด้าน ได้แก่ (1) เครื่องมือด้านรายได้ เช่น มาตรการภาษี (2) เครื่องมือด้านรายจ่าย เช่น มาตรการด้านการเพิ่มรายจ่ายของรัฐบาล และ (3) เครื่องมือการเพิ่มสภาพคล่องให้แก่ภาคเอกชน ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ

จากการวิเคราะห์กลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน พบว่า มาตรการด้านรายจ่ายจะมีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากกว่ามาตรการด้านรายได้และมาตรการเสริมสภาพคล่องผ่านสถาบันการเงินของรัฐ เนื่องจากกลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านรายจ่ายไม่ได้มีส่วนที่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนมากนัก อีกทั้ง รัฐบาลยังสามารถติดตามและเร่งรัดแผนการเบิกจ่ายของภาครัฐ ให้เป็นไปอย่างรวดเร็วและสัมฤทธิ์ผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อีกด้วย

สำหรับมาตรการด้านรายได้ โดยเฉพาะมาตรการด้านภาษีนั้น รัฐบาลมีข้อจำกัดในการดำเนินมาตรการดังกล่าว เนื่องจากรัฐบาลยังต้องพึ่งพารายได้จากภาษีอากรเพื่อดำรงฐานะทางการคลังให้มีเสถียรภาพ ทำให้ไม่สามารถใช้มาตรการปรับลดอัตราภาษีเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากนัก และในส่วนของมาตรการด้านการเสริมสภาพคล่องนั้น ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนเป็นสำคัญ

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลก็ยังมีความจำเป็นในการใช้มาตรการด้านรายได้และมาตรการเสริมสภาพคล่อง ควบคู่ไปกับมาตรการด้านรายจ่าย ทั้งนี้ เพื่อสนับสนุนความต้องการของภาคเอกชนในด้านอื่นๆ และเพื่อให้มาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน มีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งในระยะสั้นและระยะยาวมากที่สุด

นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้ดำเนินมาตรการด้านรายได้และรายจ่าย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของภาคการผลิตในระยะปานกลางและระยะยาวอีกด้วย ซึ่งผลของมาตรการดังกล่าว จะทำให้ประสิทธิภาพของภาคการผลิตเพิ่มขึ้นในระยะปานกลางและระยะยาว ซึ่งอาจส่งผลให้ภาคเอกชนขยายการลงทุน การจ้างงานและการบริโภคเพิ่มขึ้นในอนาคต

1. ความจำเป็นของนโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ถึงแม้ว่าวิกฤติทางการเงินและวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เริ่มต้นจากวิกฤติในภาคอสังหาริมทรัพย์ในสหรัฐอเมริกา จะไม่ส่งผลให้ประเทศไทยเกิดวิกฤติในภาคการเงินดังเช่นในอดีตก็ตาม แต่ผลจากการชะลอตัวลงของเศรษฐกิจในประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทย (สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น และจีน เป็นต้น) จากผลกระทบของวิกฤติเศรษฐกิจโลกนั้น ได้ส่งผลกระทบต่อภาคการส่งออกและภาคการผลิตของไทยอย่างรุนแรง เนื่องจากประเทศไทยเป็นประเทศที่พึ่งพาการส่งออกสูงถึงประมาณร้อยละ 70 ของรายได้ประชาชาติ ดังนั้น เมื่อเศรษฐกิจของประเทศคู่ค้าชะลอตัวลง คำสั่งซื้อสินค้าของไทยจากประเทศดังกล่าวจึงลดลง ทำให้ประเทศไทยมีความเสี่ยงจากปัญหาการว่างงานที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ประกอบกับการถดถอยของเศรษฐกิจภายในประเทศ จากการบริโภคทั้งภายในและภายนอกประเทศที่ชะลอตัวลงอย่างต่อเนื่อง ในสถานการณ์ดังกล่าว ธนาคารกลางทั่วโลกรวมทั้งประเทศไทย ต่างทยอยปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลง เพื่อมุ่งผลในการกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม มาตรการด้านการเงินผ่านการปรับลดอัตราดอกเบี้ยดังกล่าว ก็ยังไม่สามารถกระตุ้นการลงทุนของภาคเอกชนได้มากนัก เนื่องจากภาคเอกชนยังไม่มีความมั่นใจต่อสภาวะการทางเศรษฐกิจในอนาคต จึงชะลอการขยายการลงทุนออกไป ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องดำเนินมาตรการด้านการคลัง โดยเฉพาะการเพิ่มรายจ่ายของภาครัฐ เพื่อบรรเทาผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกที่มีต่อประเทศไทย และเพื่อให้ภาครัฐเป็นตัวจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ ในสภาวะที่การลงทุนและการบริโภคภาคเอกชนชะลอตัว รัฐบาลจึงได้ดำเนินนโยบายการคลังผ่านเครื่องมือ 3 ด้าน ได้แก่ ด้านรายได้ ด้านรายจ่าย ด้านการเพิ่มสภาพคล่องผ่านสถาบันการเงินของรัฐ (Fiscal Credit) และเนื่องจากผลกระทบของเครื่องมือทางการคลังต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศมีความหลากหลายแตกต่างกัน บทวิเคราะห์นี้จึงขอนำเสนอกลไกการส่งผ่านมาตรการการคลังด้านต่างๆ ของรัฐบาลไปยังภาคเศรษฐกิจจริง เพื่อเป็นแนวทางในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของมาตรการด้านการคลังของภาครัฐต่อไป

2. เครื่องมือทางการคลังของรัฐบาล รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังได้ดำเนินนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านเครื่องมือทางการคลังของภาครัฐใน 3 ด้าน ได้แก่ (1) เครื่องมือด้านรายได้ เช่น มาตรการภาษี (2) เครื่องมือด้านรายจ่าย เช่น มาตรการด้านการเพิ่มรายจ่ายของรัฐบาล และ (3) เครื่องมือการเพิ่มสภาพคล่องให้แก่ภาคเอกชน ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (Special Financial Institutions: SFIs) และการเสริมสภาพคล่องให้แก่รัฐวิสาหกิจผ่านกระบวนการค้ำประกันเงินกู้ เช่น Short-term Credit Facility โดยจะได้สรุปมาตรการต่างๆ ของรัฐบาลนับตั้งแต่ต้นปี 2552 เป็นต้นมา จำแนกตามประเภทของเครื่องมือทางการคลัง ดังต่อไปนี้

2.1 เครื่องมือด้านรายได้ รายได้หลักของรัฐบาลมาจากรายได้ภาษีอากร ซึ่งคิดเป็นประมาณร้อยละ 90 ของรายได้รัฐบาล ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 10 มาจากรายได้ที่รัฐวิสาหกิจนำส่งและรายได้จากหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐบาล เช่น รายได้จากการให้เช่าที่ของกรมธนารักษ์ และรายได้จากค่าภาคหลวงปิโตรเลียมของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เป็นต้น ดังนั้น เครื่องมือด้านรายได้ของรัฐบาลที่สำคัญจึงเป็นเครื่องมือด้านภาษีอากร ซึ่งรัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจได้โดยการปรับลดอัตราภาษี เพื่อลดผลกระทบของวิกฤติเศรษฐกิจต่อภาคการผลิต การจ้างงาน และค่าครองชีพของประชาชน ซึ่งเมื่อวันที่ 20 มกราคม 2552 รัฐบาลได้มีมติเห็นชอบต่อมาตรการภาษีเพื่อสนับสนุนนโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาล รวม 4 มาตรการ ดังนี้

2.1.1 มาตรการภาษีเพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพ และสนับสนุนผู้ประกอบการขนาดกลาง ขนาดย่อม และวิสาหกิจชุมชน โดย (1) ขยายวงเงินได้พึงประเมินขั้นต่ำที่ต้องคำนวณภาษีในอัตราร้อยละ 0.5 จาก 60,000 บาท เป็น 1,000,000 บาท (2) เพิ่มเพดานวงเงินได้ที่ได้รับยกเว้นภาษีสำหรับวิสาหกิจชุมชน จาก 1,200,000 บาท เป็น 1,800,000 บาท (3) มาตรการสนับสนุนแหล่งเงินทุนให้วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ผ่านธุรกิจเงินร่วมลงทุน (Venture Capital: VC) เช่น ยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับกำไรของ VC จากการขายหุ้นของ SMEs ในตลาดหลักทรัพย์

2.1.2 มาตรการภาษีเพื่อช่วยเหลือธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ โดยยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้แก่ผู้ที่จ่ายเงินค่าซื้ออสังหาริมทรัพย์ใหม่ และในกรณีโอนกรรมสิทธิ์อสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวภายในปี พ.ศ. 2552 ให้ได้รับการยกเว้นภาษีสำหรับเงินได้พึงประเมิน เป็นจำนวนเท่ากับมูลค่าที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 300,000 บาท ทั้งนี้ มาตรการดังกล่าวเป็นมาตรการเพิ่มเติมจากที่ให้หักค่าลดหย่อนดอกเบี้ยเงินกู้ยืมซื้อบ้านเป็นจำนวนไม่เกิน 100,000 บาท ต่อปี

2.1.3 มาตรการภาษีเพื่อกระตุ้นธุรกิจการท่องเที่ยว โดยให้บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่จัดโครงการอบรมสัมมนาเพื่อเพิ่มพูนความรู้ความสามารถภายในประเทศ แทนการไปจัดอบรมสัมมนาในต่างประเทศ สามารถหักรายจ่ายในการคำนวณภาษี สำหรับรายจ่ายค่าห้องพัก และค่าห้องสัมมนา ภายในประเทศ ได้เป็นจำนวน 2 เท่า ของที่จ่ายจริงสำหรับรายจ่ายที่ได้เกิดขึ้นในรอบระยะเวลาบัญชีปี 2552

2.1.4 มาตรการภาษีเพื่อสนับสนุนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้และโครงสร้างองค์กร สำหรับการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ (NPL) ระหว่างวันที่ 1 มกราคม 2552 ถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2552 โดยให้ (1) ยกเว้นภาษีเงินได้ ให้แก่ ลูกหนี้ของสถาบันการเงินสำหรับเงินได้ที่ได้รับจากการปลดหนี้ของสถาบันการเงิน และลูกหนี้ของเจ้าหนี้อื่น สำหรับเงินได้ที่ได้รับจากการปลดหนี้ของเจ้าหนี้อื่น (2) ยกเว้นภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะและอากรแสตมป์ ให้แก่ลูกหนี้ของสถาบันการเงินและสถาบันการเงิน ลูกหนี้ของเจ้าหนี้อื่นและเจ้าหนี้อื่น สำหรับเงินได้อันเนื่องมาจากการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ (3) ยกเว้นภาษีเงินได้ ภาษีธุรกิจเฉพาะ และอากรแสตมป์ให้แก่ลูกหนี้ของสถาบันการเงิน สำหรับเงินได้ที่ได้รับจากการโอนอสังหาริมทรัพย์ที่ลูกหนี้ของสถาบันการเงินนำมาจำนองเป็นประกันหนี้ของสถาบันการเงินให้แก่ผู้อื่นซึ่งมิใช่เจ้าหนี้ที่เป็นสถาบันการเงิน ทั้งนี้ เฉพาะส่วนที่ไม่เกินกว่าหนี้ที่ค้างชำระอยู่กับสถาบันการเงิน (4) ยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ และอากรแสตมป์ ให้แก่ผู้ประกอบกิจการซึ่งเป็นบริษัทมหาชนหรือบริษัทจำกัด สำหรับมูลค่าของฐานภาษี รายรับหรือการกระทำตราสารที่เกิดขึ้นหรือเนื่องมาจากการโอนกิจการบางส่วนให้แก่กัน ภายในวันที่ 31 ธันวาคม 2552

2.2 เครื่องมือด้านรายจ่าย ที่สำคัญของรัฐบาลได้แก่ งบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลและมาตรการอื่นๆ ของรัฐบาลที่ส่งผลให้รายจ่ายของรัฐบาลเพิ่มขึ้น ทั้งนี้ มาตรการด้านรายจ่ายที่รัฐบาลได้ดำเนินการไปนับตั้งแต่ช่วงต้นปีที่ผ่านมา ได้แก่

2.2.1 การจัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ 2552 โดยคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้จัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 มูลค่า 116,700 ล้านบาท เพื่อใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจ จำแนกเป็น (1) แผนงานฟื้นฟูและเสริมสร้างความเชื่อมั่นด้านเศรษฐกิจ วงเงิน 37,465 ล้านบาท (2) แผนงานเสริมสร้างรายได้ พัฒนาคุณภาพชีวิตและความมั่นคงด้านสังคม วงเงิน 56,005 ล้านบาทและ (3) แผนงานบริหารเพื่อรองรับกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น วงเงิน 4,090 ล้านบาท โดยมีรายละเอียดของแต่ละแผนงานดังต่อไปนี้

2.2.2 ขยายระยะเวลาของ 5 มาตรการใน “6 มาตรการ 6 เดือน ฝ่าวิกฤตเพื่อคนไทยทุกคน” ออกไปอีก 6 เดือน (31 ม.ค. 52 — 31 ก.ค. 52) เมื่อวันที่ 7 ม.ค. 2552 เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณูปโภคของประชาชนเป็นการชั่วคราว ได้แก่ (1) การชะลอการปรับขึ้นของก๊าซหุงต้ม (2) งดเก็บค่าน้ำประปาในบางกรณี (3) งดเก็บค่าไฟฟ้าของครัวเรือนในบางกรณี (4) จัดรถโดยสารประจำทางโดยไม่เก็บค่าโดยสาร และ (5) ให้บริการรถไฟชั้น 3 ทั่วประเทศโดยไม่เก็บค่าโดยสาร ทั้งนี้มาตรการดังกล่าวส่งผลให้รัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย และการประปาแห่งประเทศไทย มีรายได้ที่ลดลง ทำให้รัฐบาลต้องจัดสรรรายจ่ายจำนวน 11,409.2 ล้านบาทจากงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม เพื่อมาชดเชยรายได้ของรัฐวิสาหกิจที่สูญเสียไปจากผลของมาตรการดังกล่าว

2.3 เครื่องมือด้านการเสริมสภาพคล่องให้แก่ภาคเศรษฐกิจ (Credit Facility) ซึ่งเป็นเครื่องมือเพื่อตอบสนองนโยบายของรัฐในการเพิ่มสภาพคล่องให้แก่ภาคเศรษฐกิจจริงผ่านการปล่อยสินเชื่อโดยธนาคารที่อยู่ในการกำกับดูแลของรัฐ และ/หรือการเพิ่มสภาพคล่องให้แก่รัฐวิสาหกิจผ่านการค้ำประกันเงินกู้ทั้งหมดหรือบางส่วนของรัฐวิสาหกิจโดยรัฐบาล ทั้งนี้ ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา (2551-2552) รัฐบาลได้มีแนวทางในการดำเนินมาตรการกึ่งการคลัง ดังต่อไปนี้

2.3.1 การจัดตั้งเงินกู้ Short Term Facility วงเงินไม่เกิน 200,000 ล้านบาท เป็นระยะเวลา 3 ปี เพื่อให้รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินภาครัฐสามารถกู้เงินในประเทศระยะสั้นได้โดยตรง เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2552 เพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการเงินทุนของหน่วยงานดังกล่าว อีกทั้งเป็นการบรรเทาปัญหาที่เงินกู้ภาครัฐจะส่งผลให้เกิด crowding out effect ต่อภาคเอกชน

3. กลไกการส่งผ่านผลกระทบของมาตรการด้านการคลังสู่ระบบเศรษฐกิจ

มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลมีจุดมุ่งหมายหลักคือ การเพิ่มอุปสงค์และอุปทานให้แก่ระบบเศรษฐกิจ โดยอาศัยเครื่องมือทั้ง 3 ด้านของมาตรการด้านการคลัง (เครื่องมือด้านรายได้ รายจ่าย และ การเสริมสภาพคล่องผ่านธนาคารของรัฐ) ดังมีรายละเอียดตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น และถึงแม้ว่ามาตรการทั้ง 3 ด้าน จะมีเป้าหมายอย่างเดียวกัน คือการกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัว แต่ผลกระทบของมาตรการแต่ละด้านต่อภาคเศรษฐกิจนั้น มีความแตกต่างกัน ตามความต่างของกลไกการส่งผ่านผลกระทบจากเครื่องมือทางการคลังหนึ่งๆ ไปสู่ภาคเศรษฐกิจจริง โดยจะได้นำเสนอแผนภูมิแสดงกลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน ดังนี้

3.1 กลไกการส่งผ่านมาตรการด้านรายได้ไปสู่ระบบเศรษฐกิจ

มาตรการด้านรายได้ของรัฐบาลโดยเฉพาะมาตรการด้านภาษีนั้น มีเป้าหมายหลักในการกระตุ้นการบริโภคของภาคประชาชนและเพิ่มรายได้ประชาชาติ (GDP) ผ่านการเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายของภาคเอกชน เช่น การขยายวงเงินได้พึงประเมินขั้นต่ำที่ต้องคำนวณภาษี การเพิ่มเพดานวงเงินได้ที่ได้รับยกเว้นภาษีสำหรับวิสาหกิจชุมชน และการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ให้แก่ผู้ที่จ่ายเงินค่าซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่ไม่เคยผ่านการใช้งานมาก่อน เป็นต้น ทั้งนี้ มาตรการด้านรายได้ของรัฐบาลจะสามารถกระตุ้นการบริโภคภาคเอกชน (Private Consumption) ได้มากน้อยเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนว่าจะนำรายได้ส่วนเพิ่มที่ได้จากมาตรการของภาครัฐ (เช่นรายได้หลังหักภาษีที่เพิ่มขึ้น หรือค่าธรรมเนียมการโอนอสังหาริมทรัพย์ที่ลดลง เป็นต้น) มาใช้เพื่อการบริโภคและ/หรือการลงทุนเท่าไหร่ ทั้งนี้ การตัดสินใจด้านการใช้จ่ายของภาคเอกชนขึ้นอยู่กับปัจจัยที่สำคัญคือ (1) ความเชื่อมั่นของภาคเอกชนต่อภาวะเศรษฐกิจในอนาคต (Confidence) ซึ่งหากเอกชนประเมินว่าสถานการณ์เศรษฐกิจมีแนวโน้มดีขึ้น การบริโภคและการลงทุนจากรายได้ส่วนเพิ่มก็อาจจะมากขึ้น ในทางกลับกัน หากเอกชนประเมินว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวช้า ก็อาจส่งผลให้ภาคเอกชนเลือกที่จะเก็บออมรายได้ส่วนที่เพิ่มขึ้น หรือชะลอการลงทุนออกไป (2) สัดส่วนการบริโภคของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นต่อหนึ่งหน่วยรายได้ที่เพิ่มขึ้น ซึ่งวัดได้จากค่าความโน้มเอียงในการบริโภคหน่วยท้าย (Marginal Propensity to Consume: MPC) ที่มีค่าระหว่าง 0.0 ถึง 1.0 โดยที่ค่าของ MPC จะขึ้นอยู่กับรายได้ของประชาชนเป็นสำคัญ 3 ผลการศึกษาวิจัยส่วนใหญ่มักพบว่า ผู้มีรายได้น้อยจะมี MPC ที่เข้าใกล้ค่า 1.0 มากกว่าผู้มีรายได้สูง เนื่องจากความต้องการใช้จ่ายเพื่อซื้อหาปัจจัย 4 มีมากกว่า ดังนั้น หากมาตรการของภาครัฐ มุ่งกลุ่มเป้าหมายไปยังประชาชนไทยผู้มีรายได้น้อยเป็นสำคัญ (มีค่า MPC ใกล้เคียง 1.0) มากเท่าไหร่ ก็จะทำให้มาตรการด้านรายได้สามารถกระตุ้นการบริโภคได้เพิ่มขึ้นมากเท่านั้น ซึ่งสอดคล้องกับมาตรการภาษีที่รัฐบาลได้ดำเนินอยู่ในปัจจุบัน ที่มีเป้าหมายในการลดภาระภาษีให้แก่ธุรกิจขนาดเล็กและผู้มีรายได้น้อย เป็นสำคัญ และ (3) ปริมาณของสินค้าคงเหลือ (Inventory Stock) ของภาคเอกชน ว่ามีจำนวนมากหรือน้อยกว่าอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นจากผลของมาตรการด้านรายได้ ซึ่งหากมีสินค้าคงคลังเหลือมากกว่าอุปสงค์แล้ว ก็จะไม่ส่งผลให้เกิดการขยายตัวในภาคการผลิตและการจ้างงาน

กล่าวโดยสรุป มาตรการด้านรายได้ สามารถส่งผลในการกระตุ้นการบริโภคและการลงทุนภาคเอกชนได้ในรอบแรก (First-round Effect) ผ่านการเพิ่มรายได้ของประชาชนและภาคธุรกิจ นอกจากนี้ ผลจากมาตรการด้านรายได้ ยังอาจส่งผลต่อเนื่องในรอบที่ 2 (Second-round Effect) เป็นการขยายตัวในภาคการผลิตผ่านการขยายตัวของการลงทุน และการจ้างงานต่อไปอีกด้วย ดังนั้น จะเห็นได้ว่ามาตรการด้านรายได้ที่รัฐบาลได้ดำเนินการไปในคราวหนึ่งๆ สามารถส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจจริงได้มากกว่าหนึ่งรอบ ซึ่งอาจส่งผลให้ผลกระทบของมาตรการในการกระตุ้นเศรษฐกิจทวีค่า (Multiply) มากกว่ารายได้ของรัฐที่สูญเสียไปจากมาตรการดังกล่าว ทั้งนี้ จากการประเมินผลของมาตรการภาษีของรัฐบาลในเบื้องต้น (ณ ม.ค. 2552) คาดว่า สำหรับรายได้ภาษีที่รัฐบาลสูญเสียไปทุกๆ 10,000 ล้านบาท จะสามารถกระตุ้น GDP ให้ขยายตัวได้ร้อยละ 0.06 ต่อปี

3.2 กลไกการส่งผ่านมาตรการด้านรายจ่ายสู่ระบบเศรษฐกิจ

มาตรการด้านรายจ่ายของรัฐบาล สามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศได้ในรอบแรก (First-round Effect) ผ่านการบริโภคและการลงทุนของภาครัฐ การกระตุ้นการลงทุนภาคเอกชน การจ้างงาน และการลดภาระค่าครองชีพหรือการเพิ่มรายได้ให้แก่ประชาชนโดยตรง (Income Transfer) ทั้งนี้ มาตรการด้านรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนของภาครัฐ ได้แก่ โครงการก่อสร้างทางในหมู่บ้านเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนของประชาชน วงเงิน 1,500 ล้านบาท และโครงการก่อสร้างอาคารที่พักอาศัยข้าราชการตำรวจชั้นประทวน วงเงิน 1,808 ล้านบาท เป็นต้น ซึ่งจะส่งผลให้รายได้ประชาชาติเพิ่มขึ้น ผ่านการลงทุน การบริโภค และการจ้างงานที่เพิ่มขึ้น สำหรับมาตรการด้านรายจ่าย ที่เกี่ยวข้องกับการลดภาระค่าครองชีพและเพิ่มรายได้ให้กับประชาชน ได้แก่ โครงการการช่วยเหลือค่าครองชีพประชาชนและบุคลากรภาครัฐ (2,000 บาทต่อคน) โครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ (500 บาทต่อคน) และ โครงการ 5 มาตรการ 6 เดือน เพื่อลดค่าครองชีพของประชาชน เป็นต้น โดยมาตรการดังกล่าว สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจ ผ่านการเพิ่มรายได้เพื่อการบริโภคของประชาชนเป็นสำคัญ ซึ่งทำให้ผลสัมฤทธิ์ของมาตรการขึ้นอยู่กับค่า MPC ของประชาชนกลุ่มเป้าหมาย และเนื่องจากมาตรการด้านรายจ่ายที่รัฐบาลได้ดำเนินการอยู่นั้น มีเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพของประชาชน จึงมุ่งเน้นกลุ่มเป้าหมายของมาตรการไปที่ผู้มีรายได้น้อย ซึ่งในทางทฤษฎีคือผู้ที่มีค่า MPC เข้าใกล้หนึ่ง ซึ่งทำให้คาดว่า มาตรการลดรายจ่าย/เพิ่มรายได้ให้ประชาชนโดยตรง จะสามารถกระตุ้นการบริโภคภาคประชาชนได้ค่อนข้างสมบูรณ์

นอกจากนี้ การลงทุนโดยตรงจากรัฐบาลอาจจะส่งผลต่อเนื่องเป็นรอบที่สอง (Second-round effect) ให้เกิดการลงทุนในภาคเอกชนเพิ่มขึ้นจาก crowding-in effect ของการลงทุนภาครัฐ อย่างไรก็ตาม การลงทุนภาคเอกชนจะเพิ่มขึ้นจากการลงทุนของภาครัฐหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ อาทิ (1) ความเชื่อมั่นของภาคเอกชนต่อสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต (Confidence) (2) ปริมาณสินเชื่อส่วนเกินที่มีอยู่ในระบบ (Excess Liquidity) (3) ความสามารถของภาคเอกชนในการเข้าถึงสินเชื่อ (Accessibility to Funding) และ (4) ต้นทุนของการกู้ยืมของภาคเอกชน (Cost of Funding) ซึ่งปัจจัยที่กล่าวมานี้ มีนอกจากนี้ การลงทุนโดยตรงจากรัฐบาลอาจจะส่งผลต่อเนื่องเป็นรอบที่สอง (Second-round effect) ให้เกิดการลงทุนในภาคเอกชนเพิ่มขึ้นจาก crowding-in effect ของการลงทุนภาครัฐ อย่างไรก็ตาม การลงทุนภาคเอกชนจะเพิ่มขึ้นจากการลงทุนของภาครัฐหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ อาทิ (1) ความเชื่อมั่นของภาคเอกชนต่อสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต (Confidence) (2) ปริมาณสินเชื่อส่วนเกินที่มีอยู่ในระบบ (Excess Liquidity) (3) ความสามารถของภาคเอกชนในการเข้าถึงสินเชื่อ (Accessibility to Funding) และ (4) ต้นทุนของการกู้ยืมของภาคเอกชน (Cost of Funding) ซึ่งปัจจัยที่กล่าวมานี้ มี

3.3 กลไกการส่งผ่านมาตรการเพิ่มสินเชื่อให้แก่ภาคเศรษฐกิจผ่านสถาบันการเงินของรัฐ สู่ระบบเศรษฐกิจ

ภายใต้สภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลงในปัจจุบัน ทำให้สถาบันการเงินมีความระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อมากยิ่งขึ้น เนื่องจากความกังวลในเรื่องความเสี่ยงจากการผิดนัดชำระหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นตามภาวะเศรษฐกิจภายในประเทศและภายนอกประเทศ ที่ชะลอตัวลง ส่งผลให้ภาคเอกชนเข้าถึงแหล่งเงินกู้ได้น้อยลง ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องใช้เครื่องมือกึ่งการคลังในการเพิ่มสภาพคล่องและเพิ่มการปล่อยสินเชื่อให้แก่ภาคเอกชน โดยเฉพาะธุรกิจขนาดเล็กและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจโลก เช่น ธุรกิจในภาคการส่งออกและการท่องเที่ยว เป็นต้น ตัวอย่างของมาตรการกึ่งการคลังผ่านสถาบันการเงินของรัฐ เช่น โครงการธนาคารประชาชนโดยธนาคารออมสิน ที่ได้ตั้งเป้าหมายการปล่อยสินเชื่อจำนวน 5 พันล้านบาท และโครงการสินเชื่อเพื่อเกษตรกร ของ ธ.ก.ส. ที่มีเป้าหมายการอนุมัติสินเชื่อ จำนวน 3.25 แสนล้านบาท นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้ออกมาตรการเพื่ออำนวยให้รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินของรัฐกู้เงินได้รวดเร็วผ่านการจัดตั้งเงินกู้ Short term facility อีกด้วย

โดยที่การส่งผ่านผลกระทบของสินเชื่อจากภาครัฐบาลไปสู่ระบบเศรษฐกิจจริงนั้น มีปัจจัยกำหนดที่สำคัญคือ การตัดสินใจของภาคเอกชน ว่าจะนำสินเชื่อที่ได้รับมาไปใช้จ่ายอย่างไร ซึ่งหากภาคเอกชนนำสินเชื่อที่ได้รับไปลงทุนเพิ่มเติมก็จะส่งผลให้เกิดการจ้างงาน รายได้เพื่อการบริโภค และการบริโภคที่เพิ่มขึ้น แต่หากภาคเอกชนนำสินเชื่อที่ได้รับไปชำระหนี้ หรือเสริมสภาพคล่องในการดำเนินการ ก็จะไม่เพิ่มการจ้างงาน แต่อาจจะเพิ่มการบริโภคของภาคเอกชนได้บางส่วน นอกจากนี้ การตัดสินใจในการเพิ่มการลงทุนของภาคเอกชน ยังขึ้นอยู่กับความเชื่อมั่นของภาคเอกชนต่อสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต (Confidence) อีกด้วย ทั้งนี้ จากการประเมินผลของมาตรการเพิ่มสินเชื่อให้แก่ภาคเอกชนผ่านสถาบันการเงินของรัฐ ในเบื้องต้น (ณ ม.ค. 2552) คาดว่า สำหรับสินเชื่อที่เพิ่มขึ้นทุกๆ 300,000 ล้านบาท จะส่งผลให้ GDP ขยายตัวร้อยละ 0.2 ต่อปี

จากแผนภูมิแสดงกลไกการส่งผ่านผลกระทบจากมาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน ไปสู่ภาคเศรษฐกิจ จะเห็นได้ว่า ผลสัมฤทธิ์ของมาตรการทั้ง 3 ด้านในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ขึ้นอยู่กับปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของรัฐบาล ได้แก่ ความเชื่อมั่นและการตัดสินใจของภาคเอกชน เป็นสำคัญ อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์กลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน พบว่า มาตรการด้านรายจ่ายจะมีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากกว่ามาตรการด้านรายได้และมาตรการเสริมสภาพคล่องผ่านสถาบันการเงินของรัฐ เนื่องจากในกลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านรายจ่าย ไม่ได้มีส่วนที่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนมากนัก อีกทั้ง รัฐบาลยังสามารถติดตามและเร่งรัดแผนการลงทุนโดยตรงของภาครัฐ และการโอนเงินไปยังภาคประชาชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการด้านรายจ่าย ให้เป็นไปอย่างรวดเร็วและสัมฤทธิ์ผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อีกด้วย

4. กลไกการส่งผ่านมาตรการระยะปานกลางและระยะยาวเพื่อเพิ่มศักยภาพของปัจจัยการผลิต สู่ระบบเศรษฐกิจ

นอกเหนือจากมาตรการการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นแล้ว รัฐบาลยังได้ดำเนินมาตรการด้านรายได้และรายจ่าย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของภาคการผลิตในระยะปานกลางและระยะยาวอีกด้วย ทั้งนี้ มาตรการด้านรายได้ที่รัฐบาลใช้เพื่อเพิ่มศักยภาพของปัจจัยการผลิต (เครื่องจักรและแรงงาน) ได้แก่ มาตรการภาษีที่เกี่ยวข้องกับการเพิ่มค่าลดหย่อนทางภาษีสำหรับการนำเข้าเครื่องจักรกล การหักรายจ่ายในการคำนวณภาษีได้ 2 เท่าสำหรับการจัดอบรมสัมมนาในต่างประเทศ เป็นต้น สำหรับมาตรการด้านรายจ่ายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของแรงงานในระยะยาว ได้แก่ โครงการสนับสนุนการจัดการศึกษาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย 15 ปี เป็นต้น ซึ่งมาตรการทั้งด้านรายได้และด้านรายจ่ายดังกล่าว จะทำให้ประสิทธิภาพของภาคการผลิตเพิ่มขึ้นในระยะปานกลางและระยะยาว และอาจส่งผลให้ภาคเอกชนขยายการลงทุน การจ้างงานและการบริโภคเพิ่มขึ้นในอนาคต

5. บทสรุป

ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันที่การบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนชะลอตัวจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจไทยและเศรษฐกิจโลก มาตรการด้านการคลังของภาครัฐจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง ในการเป็นกลจักรสำคัญเพื่อกระตุ้นและป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจของประเทศเข้าสู่ภาวะถดถอย ทั้งนี้ มาตรการทางการคลังผ่านเครื่องมือทั้ง 3 ด้านของรัฐบาล ได้แก่ เครื่องมือด้านรายได้ รายจ่าย และการให้สินเชื่อผ่านสถาบันการเงินของรัฐ ส่งผลต่อการขยายตัวของภาคเศรษฐกิจจริงแตกต่างกัน ตามกลไกการส่งผ่านของมาตรการที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม มาตรการทั้ง 3 ด้าน ต่างก็มุ่งเน้นเป้าหมายเดียวกัน คือการกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศผ่านการกระตุ้น การบริโภค การลงทุน และการจ้างงาน ทั้งนี้ จากการวิเคราะห์กลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านการคลังทั้ง 3 ด้าน พบว่า มาตรการด้านรายจ่ายจะมีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากกว่ามาตรการด้านรายได้และมาตรการเสริมสภาพคล่องผ่านสถาบันการเงินของรัฐ เนื่องจากในกลไกการส่งผ่านของมาตรการด้านรายจ่าย ไม่ได้มีส่วนที่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนมากนัก อีกทั้ง รัฐบาลยังสามารถติดตามและเร่งรัดแผนการเบิกจ่าย ให้เป็นไปอย่างรวดเร็วและสัมฤทธิ์ผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อีกด้วย สำหรับมาตรการด้านรายได้ โดยเฉพาะมาตรการด้านภาษีนั้น รัฐบาลมีข้อจำกัดในการดำเนินมาตรการดังกล่าว เนื่องจากรัฐบาลยังต้องพึ่งพารายได้จากภาษีอากรเพื่อดำรงฐานะทางการคลังให้มีเสถียรภาพ ทำให้ไม่สามารถใช้มาตรการปรับลดอัตราภาษีเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากนัก และในส่วนของมาตรการด้านการเสริมสภาพคล่องนั้น ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของภาคเอกชนเป็นสำคัญ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลก็ยังมีความจำเป็นในการใช้มาตรการด้านรายได้และมาตรการเสริมสภาพคล่อง ทั้งนี้ เพื่อสนับสนุนความต้องการของภาคเอกชนในด้านอื่นๆ และเพื่อให้มาตรการด้านการคลังมีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งในระยะสั้นและระยะยาวให้มากที่สุด นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้ดำเนินมาตรการด้านรายได้และรายจ่าย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของภาคการผลิตในระยะปานกลางและระยะยาวอีกด้วย ซึ่งผลของมาตรการดังกล่าว จะทำให้ประสิทธิภาพของภาคการผลิตเพิ่มขึ้นในระยะปานกลางและระยะยาว ซึ่งอาจส่งผลให้ภาคเอกชนขยายการลงทุน การจ้างงานและการบริโภคเพิ่มขึ้นในอนาคต

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th

แท็ก วิกฤติเศรษฐกิจ เศรษฐกิจโลก การส่งออก

บทสรุปผู้บริหาร: บทวิเคราะห์เรื่อง กลไกการส่งผ่านมาตรการด้านการคลังไปสู่ภาคเศรษฐกิจ