3. แนวทางการพิจารณาโครงการเงินกู้ต่างประเทศ
แผนโครงการเงินกู้ต่างประเทศ 3 ปี (2550-2552) เป็นแผนที่บรรจุโครงการเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่มีความจำเป็นต้องใช้เงินกู้จากต่างประเทศ และอยู่ในช่วงของแผนการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2548 - 2551 ดังนั้นในการพิจารณาจัดทำโครงการเงินกู้เพื่อบรรจุในแผนดังกล่าวจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับปัจจัยสำคัญ ดังนี้
3.1 แผนการบริหารราชการแผ่นดิน
ขอบเขตและวัตถุประสงค์ของการดำเนินโครงการเงินกู้ต่างประเทศมีความจำเป็นต้องสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาในแผนการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2548 - 2551 ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติแล้วเมื่อวันที่ 12 เมษายน 2548 โดยมีสาระสำคัญของ 9 ยุทธศาสตร์หลัก ที่รัฐบาลมุ่งเน้นให้ความสำคัญเป็นอันดับแรก ดังนี้
1) การขจัดความยากจน โดยบูรณาการการบริหารจัดการ งบประมาณ และการปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนทั้งระบบตั้งแต่บุคคล ชุมชน และประเทศ
2) การพัฒนาคนและสังคมที่มีคุณภาพ
- การสร้างสังคมแห่งการเรียนรู้ตลอดชีวิตพัฒนาคนให้มีความรู้คู่คุณธรรมและจริยธรรม
- การอนุรักษ์ สืบทอดประเพณีวัฒนธรรมที่ดีงาม และพัฒนาภูมิปัญญาให้เกิด
- ประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
- การเสริมสร้างสุขภาวะของประชาชนอย่างครบวงจร และมีคุณภาพมาตรฐาน
- การเสริมสร้างความมั่นคงของชีวิตและสังคม
- การเตรียมความพร้อมแก่สังคมเพื่อให้ผู้สูงอายุเป็นทรัพยากรที่มีคุณค่าของระบบ
- เศรษฐกิจและสังคมของประเทศ
- การพัฒนากรุงเทพให้เป็นเมืองที่แข็งแรงและน่าอยู่
3) การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้สมดุลและแข่งขันได้ โดยการ
- ปรับโครงสร้างภาคเกษตร อุตสาหกรรม ท่องเที่ยว บริการ และการค้า
- ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจบนฐานความรู้ด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรมที่เข้มแข็ง การพัฒนาระบบโลจิสติกส์ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนการเพิ่มศักยภาพรัฐวิสาหกิจ
- รักษาวินัยและเสถียรภาพทางการเงินและการคลัง สร้างตลาดเงินและตลาดทุนให้มีความเข้มแข็ง รวมทั้งพัฒนาระบบข้อมูลและการวิเคราะห์สถานการณ์เศรษฐกิจและสังคม
4) การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
- การสร้างสมดุลของการใช้ประโยชน์ และการอนุรักษ์เพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน
- การคุ้มครองและใช้ประโยชน์ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างยั่งยืน และเป็นธรรม
- การฟื้นฟูทรัพยากรดิน และใช้ประโยชน์ให้เหมาะสมกับสภาพพื้นที่
- การบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นระบบ ตลอดจนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมภายใต้การมีส่วนร่วมของเอกชนและชุมชนท้องถิ่น
- การควบคุมมลพิษจากขยะ น้ำเสีย ฝุ่นละออง ก๊าซ กลิ่น และเสียง
5) การต่างประเทศและเศรษฐกิจระหว่างประเทศ
- ดำเนินนโยบายในลักษณะเชิงรุกอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งเสริมความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้านและกลุ่มอาเซียน และการสร้างบทบาทไทยในเวทีโลก
- ดำเนินงานการทูตเพื่อประชาชนที่เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วนในภารกิจด้านต่างประเทศ
6) การพัฒนากฎหมายและส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
- การปรับปรุงตัวบทกฎมายให้ทันสมัย
- พัฒนากระบวนการยุติธรรมให้ประชาชนได้รับความเสมอภาคและเป็นธรรม
- การพัฒนาระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ ปราศจากการทุจริตและประพฤติมิชอบ
- การเสริมสร้างธรรมาภิบาลในภาคเอกชนและสังคม
7) การส่งเสริมประชาธิปไตยและกระบวนการประชาสังคม
- การพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและสร้างความเข้มแข็งให้กับกระบวนการประชาสังคม
- การส่งเสริมและพัฒนาด้านสิทธิมนุษยชนให้เป็นที่ยอมรับในระดับสากล
- การกระจายอำนาจสูท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถพึ่งตนเองได้
8) การรักษาความมั่นคงของรัฐ
- การพิทักษ์รักษาและเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริย์
- การป้องกันประเทศ โดยผนึกกำลังทุกภาคส่วนเข้าด้วยกัน ตลอดจนพัฒนาความพร้อมรบของกองทัพ
- การรักษาความมั่นคงของรัฐ โดยสามารถควบคุมสถานการณ์ความไม่สงบในเขตจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ จากการมีระบบข่าวกรอง และระบบการเตือนภัยที่มีประสิทธิภาพ ตลอดจนมีระบบป้องกันการลักลอบเข้าเมือง และการจัดระเบียบแรงงานต่างด้าวที่มีประสิทธิภาพด้วย
9) การรองรับการเปลี่ยนแปลงและพลวัตรโลก เพื่อให้รัฐบาลสามารถบริหารประเทศได้อย่างเป็นระบบ ภายใต้สภาวการณ์ที่ไม่สามารถคาดการณ์ล่วงหน้า อันเกิดจากภัยธรรมชาติ การระบาดของโรคอุบัติใหม่ และการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลก
3.2 แนวนโยบายการกู้เงินจากต่างประเทศของรัฐบาล
นรม. ทักษิณ ชินวัตร ให้นโยบายว่าเนื่องจากสภาวะเศรษฐกิจของประเทศมีแนวโน้มดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับสถานะของประเทศได้เปลี่ยนเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับต่างประเทศ รวมทั้งสภาพคล่องที่ยังมีอยู่มาก ความจำเป็นในการพึ่งพาแหล่งเงินกู้ต่างประเทศจึงลดลง รวมทั้งแหล่งเงินกู้บางแห่งอาจกำหนดเงื่อนไขหรือข้อผูกพันที่ทำให้ไทยเสียโอกาสในการเจรจาต่อรอง จึงเห็นควรกำหนดนโยบายให้หน่วยราชการปฏิบัติตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2547 ดังนี้
1) ให้รับหรือขอรับการช่วยเหลือทางการเงิน ตลอดจนความช่วยเหลือในรูปแบบอื่นๆ จากต่างประเทศได้เฉพาะความช่วยเหลือที่ไม่มีเงื่อนไข ข้อผูกพัน หรือพันธกรณีที่จะทำให้ประเทศไทยขาดสิทธิในการเจรจาต่อรองในฐานะคู่สัญญาที่เท่าเทียมกัน
2) ให้กู้เงินจากแหล่งเงินกู้ต่างประเทศได้เฉพาะกรณีสัญญาที่มีเงื่อนไขเป็นการกู้ยืมในการดำเนินธุรกิจทั่วไป (commercial purpose) และไม่มีเงื่อนไข ข้อผูกพันหรือพันธกรณีที่จะทำให้ไทยต้องเสียเปรียบ เช่น การกู้ยืมเงินของรัฐวิสาหกิจมาใช้ในการลงทุน เป็นต้น
3) ทั้งนี้ ให้ยกเว้น
(1) การให้ความช่วยเหลือในลักษณะที่เกิดประโยชน์แก่ภูมิภาค และมิได้ผูกพันกับประเทศไทยโดยตรง
(2) การให้ความช่วยเหลือแบบให้เปล่าโดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ
(3) การให้ความช่วยเหลือหรือการกู้เงินใดๆ ที่ได้ตกลงและมีผลผูกพันไปแล้ว
4) กรณีหน่วยราชการ หรือหน่วยงานของรัฐใดมีความจำเป็นต้องขอรับความช่วยเหลือหรือกู้เงินจากต่างประเทศนอกเหนือจากข้อยกเว้นข้างต้น ให้เสนอเรื่องให้ ครม. พิจารณาเป็นกรณีไป
3.3 หลักเกณฑ์ในการพิจารณาการกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศ
นอกเหนือจากการพิจารณาถึงกรอบภาพรวมทิศทางการพัฒนาประเทศในระยะปานกลางแล้ว การจัดทำแผนโครงการเงินกู้จากต่างประเทศระยะ 3 ปีนี้ จะต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิจารณาการกู้เงินเป็นสกุลเงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศอีกด้วย เนื่องจากเมื่อพิจารณาว่าโครงการใดมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประเทศแล้ว ยังจำเป็นต้องคำนึงถึงความเหมาะสมของแหล่งเงินทุนของโครงการนั้นๆ ว่าควรจะมาจากแหล่งใดต่อไปด้วยระหว่างการกู้ภายในประเทศหรือการกู้จากต่างประเทศ โดยทั่วไปแล้ว การใช้จ่ายเงินของส่วนราชการเพื่อดำเนินงานหรือลงทุนจะมาจากเงินงบประมาณเป็นอันดับแรก แต่หากปีใดปรากฏว่ารายได้อันเกิดจากการจัดเก็บรายได้แผ่นดินไม่เพียงพอกับความต้องการใช้จ่ายเงินก็จะทำให้เกิดความจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และแม้ว่าการกู้เงินนี้จะทำให้ส่วนราชการมีเงินไปใช้จ่ายก็ตาม แต่จะทำให้เกิดการขยายตัวทางด้านปริมาณเงิน (money supply) ด้วย ซึ่งอาจส่งผลทำให้ราคาสินค้าโดยทั่วไปมีแนวโน้มสูงขึ้นและสามารถนำไปสู่ภาวะเงินเฟ้อได้ ดังนั้นในการกู้เงินจึงต้องคำนึงถึงปัจจัยหลายประการประกอบกัน โดยเฉพาะผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ และเพื่อสร้างวินัยทางการคลังและป้องกันไม่ให้ภาระการชำระหนี้ของรัฐสูงจนส่งผลกระทบต่องบประมาณ จึงได้มีการจำกัดวงเงินกู้ไว้ให้อยู่ภายในกรอบกฎหมาย (กรอบกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจปรากฏตามเอกสารแนบ 4) ซึ่งโดยสรุปแล้ว หลักเกณฑ์ในการกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศมีดังนี้
1) การกู้เงินเป็นเงินบาท
(1) โดยทั่วไปมักกู้เงินเป็นเงินบาทในการดำเนินงานหรือการลงทุน เพื่อชำระสินค้าหรือบริการในประเทศ
(2) นอกจากนี้ การกู้เงินบาทเมื่องบประมาณขาดดุลจะเป็นกลไกช่วยลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจได้ กล่าวคือ เป็นการจำกัดการกู้เงินของภาคเอกชนให้ลดลง (crowding out effect) ในยามที่เศรษฐกิจขยายตัวสูงเกินไป รวมทั้งช่วยไม่ให้เกิดผลเสียต่ออัตราอ้างอิงของประเทศ (sovereign risk) เนื่องจากการกู้เงินต่างประเทศมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ จะทำให้นักลงทุนไม่มั่นใจในวินัยทางการคลังของประเทศ
(3) อย่างไรก็ดี การกู้เงินในประเทศอาจส่งผลกระทบต่อการขยายปริมาณเงินได้ ทั้งในกรณีที่กู้จากธนาคารพาณิชย์ เนื่องจากธนาคารพาณิชย์มีอำนาจในการขยายเครดิตและสามารถให้รัฐบาลกู้เงินจากเครดิตที่ขยายได้ หรือในกรณีที่รัฐกู้จากธนาคารแห่งประเทศไทย เนื่องจากธนาคารฯมีอำนาจในการพิมพ์ธนบัตร และสามารถใช้หลักทรัพย์ของรัฐบาลเป็นทุนสำรองในการพิมพ์ธนบัตรได้
2) การกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ
(1) จะเกิดในกรณีที่การใช้จ่ายเงินตามโครงการของส่วนราชการมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศ เช่น ซื้อสินค้าหรือบริการจากต่างประเทศ เพราะหากไม่มีการกู้ก็จะทำให้ต้องนำเงินตราสำรองระหว่างประเทศไปใช้
(2) อย่างไรก็ดี การกู้เงินตราต่างประเทศอาจส่งผลกระทบต่อปริมาณเงินในประเทศได้ ซึ่งขึ้นอยู่กับว่าการกู้เงินนั้นนำไปใช้ในกรณีใด หากเป็นการกู้เงินเพื่อซื้อสินค้าหรือบริการจากต่างประเทศ ก็จะไม่ทำให้เกิดการขยายปริมาณเงินในประเทศ แต่หากเป็นการกู้เงินเพื่อนำเงินสดเข้ามาในประเทศ ก็จะทำให้ปริมาณเงินภายในประเทศขยายตัว ดังนั้นในการกู้เงินตราต่างประเทศจึงควรกู้ในจำนวนเทียบเท่ากับเงินตราต่างประเทศที่จะต้องใช้จ่ายสำหรับโครงการเท่านั้น
(ยังมีต่อ).../4.การจัดลำดับ..