ทรัพยากรน้ำอย่างเดียวเป็นส่วนใหญ่ ยังขาดการบูรณาการกับทรัพยากรอื่น และการจัดการในลักษณะครบวงจรในการใช้น้ำด้านการเกษตรกรรม ซึ่งจะต้องคำนึงถึงผลผลิต รายได้ และคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ดีขึ้นด้วย 3.3.3 แนวทางแก้ไข (1) สำหรับคณะกรรมการลุ่มน้ำ ตัวคณะกรรมการลุ่มน้ำระดับกรรมการในตัวแทนภาคประชาชนในปัจจุบัน ส่วนใหญ่เป็นระดับข้างบนอยู่ในขั้นตอนการเรียนรู้บทบาทของตนคืออะไร เรียนรู้ทั้งฝ่ายภาคประชาชนและภาครัฐ ส่วนระดับจังหวัดหรืออำเภอยังเป็นจุดอ่อน ยังไม่สามารถทำให้กระจ่างเพราะปัญหาเรื่องทรัพยากรน้ำเป็นปัญหาระดับพื้นที่ ดังนั้นจึงสมควรให้ความสำคัญในเรื่องการสร้างความเข้าใจและการประชาสัมพันธ์อย่างจริงจัง (2) ควรจัดให้มีคณะกรรมการกลางสำหรับลุ่มน้ำขนาดใหญ่หรือกลุ่มลุ่มน้ำ ควรมีการจัดประชุมรวมกลุ่มคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มีความเชื่อมต่อกันในลักษณะภูมิศาสตร์ เพื่อความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ซึ่งจะเป็นการบูรณาการเป็นระบบทั้งลุ่มน้ำที่แท้จริง (3) คณะกรรมการลุ่มน้ำ จะมุ่งพิจารณาในเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างเดียวไม่ได้ ต้องพิจารณาทรัพยากรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย (4) ควรดำเนินการให้มีกฎหมายรองรับ และเพิ่มบทบาทของคณะกรรมการลุ่มน้ำฯ และสำนักเลขาฯในคณะดำเนินงาน และส่งเสริมในด้านงบประมาณค่าใช้จ่าย และขวัญกำลังใจในการปฏิบัติหน้าที่อย่างจริงจัง 3.4 กระทรวงน้ำ 3.4.1 ปัญหาด้านโครงสร้างองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ถึงแม้ว่าในปัจจุบันหลังจากที่มีการปฏิรูประบบราชการเมื่อเดือนตุลาคม 2545 ก็ยังมีหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอยู่หลายกระทรวง มีหน่วยงานระดับกรมและรัฐวิสาหกิจที่สังกัดกระทรวงต่างๆ รวมนับสิบหน่วยงานเช่นกัน กระทรวงที่มีหน่วยงานระดับกรมและรัฐวิสาหกิจทำงานเกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ สรุปได้ดังนี้ กระทรวง กรมที่ทำงานเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ1. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ - กรมทรัพยากรน้ำ และสิ่งแวดล้อม - กรมทรัพยากรน้ำบาดาล - กรมป่าไม้ - กรมควบคุมมลพิษ2. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ - สำนักฝนหลวงและการบินเกษตร - กรมพัฒนาที่ดิน - กรมส่งเสริมการเกษตร - กรมชลประทาน3. กระทรวงมหาดไทย - กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย - กรมโยธาธิการและผังเมือง - การประปานครหลวง - การประปาส่วนภูมิภาค4. กระทรวงคมนาคม - กรมขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี5. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ - กรมอุตุนิยมวิทยา และการสื่อสาร 6. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ - กรุงเทพมหานคร (สำนักการระบายน้ำ) เทียบเท่ากระทรวง รายละเอียดถึงภาระหน้าที่รับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ได้แสดงไว้ในตารางที่ 3.4-1 นอกจากนั้นยังมีหน่วยงานระดับท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและการจัดการน้ำอีกด้วย เมื่อวิเคราะห์ถึงกลไกองค์กรบริหารจัดการน้ำหลังการปฏิรูประบบราชการเมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ. 2545 ตามรายละเอียดข้างต้นแล้ว กล่าวได้ว่า การแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำยังคงมีปัญหาด้านโครงสร้างองค์กรเช่นเดิมเหมือนในอดีต ย่อมเป็นเหตุทำให้เกิดปัญหาการทำงานยังไม่เป็นเอกภาพและไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เพราะหน่วยงานส่วนราชการต่างๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำที่มีอยู่หลากหลายยังคงสังกัดอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของหลายกระทรวง โดยมีหน่วยงานปฏิบัติในบางกระทรวงมีหน้าที่แบบไม่ใช่ภารกิจหลักหรือเป็นงานฝาก บางหน่วยงานได้กำหนดภาระการทำงานไว้หลายประเภทหลายวัตถุประสงค์ เกินบทบาทในภาระหน้าที่ของกระทรวงที่สังกัด แต่งานบางประเภทที่มีความสำคัญกลับไม่มีเจ้าภาพรับผิดชอบเหมือนที่เป็นในสมัยก่อนการปฏิรูประบบราชการ และที่สำคัญที่สุดก็คือ ภาระหน้าที่งานจัดการทรัพยากรน้ำอันเป็นอำนาจหน้าที่ต้องดำเนินการไม่ว่าจะเป็นของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงคมนาคม และกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ตามที่กล่าวถึงข้างต้น ก็ปรากฏว่าไม่ใช่ภารกิจหลักของกระทรวงใดๆ เลยด้วยเหตุนี้จึงเป็นสิ่งบ่งชี้วัด การแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำของประเทศให้บรรเทาลงหรือกำจัดจนหมดสิ้นให้ครบทุกด้านตามนโยบายที่กำหนดไว้ คงจะหวังผลสัมฤทธิ์ได้ยาก ถ้าหากไม่มีการปรับหรือปฏิรูปกลไกองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับชาติและระบบการบริหารจัดการเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพ 3.4.2 แนวทางการจัดตั้งกระทรวงน้ำ องค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับชาติที่รัฐบาลสมควรพิจารณาปรับปรุง คือ การจัดตั้งกระทรวงน้ำ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้การบริหารจัดการน้ำครอบคลุมทุกด้าน โดยมีนโยบายและการดำเนินงานที่สอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อตอบสนองนโยบายน้ำแห่งชาติให้สัมฤทธิผลซึ่งมีเหตุผลและความจำเป็นในการจัดตั้งกระทรวงน้ำ ดังนี้ 1) จากการศึกษาถึงสภาพทรัพยากรน้ำและศักยภาพในการพัฒนา สภาพปัญหาเกี่ยวกับน้ำ ซึ่งในปัจจุบันมีปัญหาเกิดขึ้นเป็นอันมาก ทั้งด้านการขาดแคลนน้ำในฤดูแล้งตามท้องถิ่นต่างๆ ทั่วประเทศ ภาวะน้ำท่วมในฤดูฝนทำความเสียหายให้กับพืชผลและชุมชนในหลายท้องที่เป็นประจำทุกปี ตลอดจนการเกิดปัญหาสิ่งแวดล้อมทำให้คุณภาพน้ำตามแหล่งน้ำของชุมชนเมืองใหญ่ๆ เสียไปไม่อาจใช้ประโยชน์ได้ ซึ่งจะทวีความรุนแรงขึ้นทุกปี เป็นเรื่องที่ชี้ให้คนทั่วไปเห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่รัฐจะต้องมีการดำเนินการแก้ไขปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับน้ำให้จริงจังและมีประสิทธิภาพเพราะเรื่องการแก้ไขปัญหาเรื่องน้ำ มิใช่เป็น “งานฝาก”ที่ฝากตามกระทรวงต่างๆ อย่างที่เป็นอยู่นี้อีกต่อไป จึงต้องพิจารณาจัดตั้ง “กระทรวงน้ำ” ขึ้นมารับภารกิจอันสำคัญและหนักหน่วงนี้ 2) การจัดตั้งกระทรวงน้ำ เป็นการรวบรวมหน่วยงานซึ่งทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทุกด้านเข้ามาอยู่ในสังกัดกระทรวงเดียวกัน ทำให้การบริหารจัดการเป็นไปอย่างบูรณาการครบทั้งวงจรอยู่ภายในกระทรวงที่รับผิดชอบด้านน้ำอย่างเป็นเอกภาพ โดยรวม ไม่ว่าจะเป็นการจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อประโยชน์ต่างๆ การบริหารการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพและยุติธรรม การป้องกันและบรรเทาอุทกภัยที่มีประสิทธิภาพเพราะการมีเจ้าภาพรับผิดชอบที่ชัดเจน ตลอดจนการอนุรักษ์ ฟื้นฟู ทรัพยากรน้ำและแหล่งน้ำ เพื่อเป้าหมายการมีน้ำใช้อย่างยั่งยืนและมีคุณภาพน้ำที่ดี 3) ในด้านของผู้บริหารระดับสูง ต้องมีผู้รับผิดชอบโดยตรง ทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลในแง่ของนโยบาย ควบคุม กำกับดูแล การดำเนินงานของหน่วยงานต่างๆ ซึ่งมีภาระหน้าที่เกี่ยวกับการจัดการน้ำแต่ละด้านที่อยู่ในความรับผิดชอบ และต้องรับผิดชอบทางการเมืองต่อความสำเร็จหรือล้มเหลว ในการดำเนินการตามนโยบายและแผนแม่บทในส่วนที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำทั้งหมด อย่างไรก็ตามก็มีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ดังที่มีในระบบปัจจุบันทำหน้าที่ให้การปรึกษา และในการดำเนินงานสามารถทำให้สอดคล้องกับคณะกรรมการลุ่มน้ำที่ได้จัดตั้งขึ้นในปัจจุบันอย่างเป็นเอกภาพ 4) นด้านการปฏิบัติงาน เมื่อมีการบริหารจัดการอยู่ในความรับผิดชอบรวมที่กระทรวงเดียวกัน ย่อมทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่มีความหลากหลายสาขาวิชาการนั้นสามารถดำเนินการได้อย่างสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันใกล้ชิดมีประสิทธิภาพดีกว่าแยกทำอยู่ต่างกระทรวงกัน สามารถที่จะเร่งรัดดำเนินงานตามนโยบายให้บรรลุเป้าหมาย ประชาชนพ้นจากความเดือดร้อนเรื่องน้ำอย่างเป็นรูปธรรมได้โดยเร็วทั่วทุกลุ่มน้ำ และจะสามารถจำนวนบุคลากรที่ปฏิบัติงานและประหยัดงบประมาณในการดำเนินงานได้มากทีเดียว 5) เมื่อมีการจัดตั้งกระทรวงน้ำขึ้น ทำให้มีการรวมระบบศูนย์ข้อมูล องค์ความรู้ด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ เป็นลักษณะหนึ่งเดียว และมีประสิทธิภาพ และระบบข้อมูลและฐานความรู้ต่างๆ จะเป็นแนวเดียวกันทั้งหมด 6) เนื่องด้วยงบประมาณของประเทศที่ใช้เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในแต่ละปีมีเป็นจำนวนมาก ตัวเลขจากสำนักงบประมาณ เฉพาะที่ใช้ในการจัดหาน้ำเพื่อการอุปโภคบริโภค น้ำเพื่อการเกษตร เพื่อการประปาและอุตสาหกรรม และน้ำเพื่อการพลังงานในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา (พ.ศ. 2537-2546) งบประมาณที่ส่วนราชการต่างๆ ได้รับจัดสรรมาทำงานมียอดรวมทั้งสิ้น 364,673.47 ล้านบาท หรือเฉลี่ยปีละ 36,467.35 ล้านบาท (มากกว่างบประมาณของกระทรวงสำคัญหลายกระทรวงในปัจจุบันนี้) แจกจ่ายไปตามหน่วยงานดำเนินการที่มีอยู่จำนวนมากในหลายกระทรวง เมื่อการปฏิบัติงานที่เป็นไปในลักษณะต่างคนต่างทำ ตามภารกิจและงบประมาณที่ได้รับมา ขาดการประสานงานหรือประสานแผนปฏิบัติการอย่างจริงจังเพราะการอยู่ต่างกระทรวง จึงเป็นที่คาดหมายได้ว่าการบริหารจัดการงบประมาณที่มีการกระจายมากเช่นนี้ย่อมไม่มีประสิทธิภาพ ส่งผลทำให้การแก้ไขปัญหาเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์ในแต่ละพื้นที่หรือปัญหาบางอย่างไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง 3.5 กฎหมายน้ำ การที่ประเทศไทยประสบปัญหาเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งไม่บรรลุตามเป้าหมายนั้น กฎหมายเป็นส่วนสำคัญด้านหนึ่งที่ทำให้เกิดปัญหาในหลายด้าน เช่น เกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำและไม่สามารถขจัดปัญหามลพิษทางน้ำได้ เนื่องมาจากบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการใช้และอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำมีอยู่อย่างกระจัดกระจาย กฎหมายบางฉบับเกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำโดยตรง แต่บางฉบับไม่ค่อยเกี่ยวข้องมากนัก จึงทำให้เกิดปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายเป็นเหตุให้การจัดการทรัพยากรน้ำไม่บรรลุความสำเร็จตามเป้าหมายเท่าที่ควร นอกจากนั้น จากการที่มีหน่วยงานจำนวนมากทำงานเกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ หน่วยงานต่างๆ ก็จะมีกฎหมายที่ให้อำนาจในการดำเนินงานไว้มีสภาพแตกต่างกันบ้าง คล้ายกันบ้าง อยู่ในกฎหมายต่างฉบับกัน ซึ่งการบังคับใช้กฎหมายและวิธีการปฏิบัติอาจมีความแตกต่างกัน อีกทั้งกฎหมายบางฉบับใช้มานาน ขาดการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขทำให้มีความทันสมัยเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในปัจจุบัน และที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาในลักษณะภาพรวมของทรัพยากรน้ำ ความเป็นเจ้าของในทรัพยากรน้ำ ความรับผิดชอบในการเสียหายของทรัพยากรน้ำที่เกิดขึ้น การจัดสรรน้ำในภาวะที่ขาดแคลน การระบายน้ำ การป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัย ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้จะเป็นเรื่องสำคัญต่อไปในอนาคต และจะเป็นสิ่งที่อาจก่อปัญหาความขัดแย้งขึ้นในสังคมหากไม่มีการวางกฎระเบียบในการปฏิบัติให้ชัดเจนและเป็นธรรม ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีกฎหมายว่าด้วยการจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งกำหนดกฎระเบียบ แนวทางปฏิบัติ ตลอดจนหน้าที่ความรับผิดชอบในกิจกรรมต่างๆ ให้ชัดเจนเพื่อใช้เป็นกฎหมายแม่บทต่อไป ในขณะที่กฎหมายไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องตามสภาพสังคมและสภาพปัญหาที่เกิดขึ้น จึงทำให้การบังคับใช้ไม่ได้ผลเท่าที่ควร ถึงแม้ว่าในระยะ 3-4 ปีที่ผ่านมา ได้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับน้ำหลายฉบับที่ล้าสมัยก็ตาม แต่อีกหลายฉบับก็ยังไม่ได้รับการแก้ไข เช่น พระราชบัญญัติรักษาคลอง ร.ศ.121 ซึ่งลงโทษผู้ทิ้งขยะมูลฝอย สิ่งปฏิกูล สิ่งโสโครกลงในคลอง โดยผู้ฝ่าฝืนต้องระวางโทษปรับเพียงยี่สิบบาท ซึ่งไม่สอดคล้องกับค่าเงินในปัจจุบัน ทำให้การลงโทษไร้ผล หรือแม้แต่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กล่าวถึงสิทธิในการใช้น้ำของประชาชนทั่วไป ซึ่งมิได้กล่าวไว้ให้ชัดเจนว่าใครมีสิทธิใช้น้ำมากน้อยกว่ากันอย่างไรด้วยเช่นกันที่ยังไม่ได้มีการปรับปรุงแก้ไข จึงทำให้เกิดปัญหาช่องว่างในกฎหมายหลายฉบับด้วยกัน 3.5.1 ภาพรวมของกฎหมายน้ำในปัจจุบัน 1) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบัน จากการทบทวนรายงานการศึกษาแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่สัมฤทธิผลในประเทศไทย พอสรุปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบัน ได้ดังนี้ - กฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาและอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ จำนวน 26 ฉบับ - กฎหมายเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรน้ำ จำนวน 6 ฉบับ - กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและบรรเทาอุทกภัย จำนวน 3 ฉบับ - กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษทางน้ำ จำนวน 14 ฉบับ 2) ประเด็นสำคัญที่กฎหมายที่มีอยู่ยังไม่ครอบคลุมให้การจัดการน้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบันมีหลายฉบับ และกล่าวถึงทรัพยากรน้ำในหลายประเด็นดังได้กล่าวแล้ว ประเด็นสำคัญที่มีอยู่ในหลายกฎหมาย และยังไม่ครอบคลุมให้การจัดการน้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก่ (1) สิทธิในการใช้น้ำ น้ำที่อยู่ในแม่น้ำลำคลองทั่วไปนั้นเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทหนึ่ง เพราะน้ำที่อยู่ในทางน้ำย่อมมีไว้สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ผลทางกฎหมายที่ตามมาก็คือทุกคนมีสิทธิใช้น้ำในแม่น้ำลำคลองทั่วไป ไม่มีความแตกต่างกันว่าเป็น ผู้ใช้น้ำภาคเอกชน หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐไม่มีอำนาจในการสั่งห้ามมิให้ประชาชนใช้น้ำจากทางน้ำ เพราะทุกคนมีสิทธิในการใช้น้ำเท่าเทียมกัน เพราะขณะที่มีการตรากฎหมายนั้น ประชากรมีจำนวนไม่มาก น้ำมีปริมาณเหลือใช้ไม่ต้องควบคุมการใช้น้ำอย่างเข้มงวดนัก (2) มลพิษทางน้ำ ปัญหามลพิษทางน้ำมิได้อยู่ในความรับผิดชอบของกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพียงหน่วยงานเดียว มีหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในทางปฏิบัตินั้นเมื่อปัญหาใดอยู่ในความรับผิดชอบของหลายหน่วยงาน มีแนวโน้มว่าปัญหานั้นมักมิได้รับการแก้ไขอย่างทันการณ์และเหมาะสม เพราะคิดว่าหน่วยงานของตนเองมิใช่ผู้รับผิดชอบหลัก (3) องค์กร ในอดีตก่อนการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี พ.ศ. 2545 มีหน่วยงานระดับชาติหลายหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา การบริหารจัดการ และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ แต่ในปัจจุบันลดลง ในส่วนที่จะเกี่ยวข้องกับพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำจะมีเฉพาะในส่วนขององค์กรเพื่อการบริหารจัดการ ได้แก่ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ คณะกรรมการลุ่มน้ำ คณะกรรมการลุ่มน้ำย่อย โดยจะกำหนดให้ในเรื่องขององค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ (4) การป้องกันน้ำท่วม โดยปกติการดำเนินการป้องกันน้ำท่วม ดำเนินการโดยหน่วยงานทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยอาศัยมาตรการตามที่ตนเองเห็นสมควร เช่น การสร้างคันกั้นน้ำเข้าสู่พื้นที่ การขุด ขยาย คลองเพื่อเพิ่มการระบายน้ำ แต่สิ่งที่เป็นปัญหาคือ การประสานงานของหน่วยงานต่างๆ ในการป้องกันน้ำท่วม เนื่องจากไม่มีหน่วยงานใดรับผิดชอบโดยตรง (5) การพัฒนาอนุรักษ์แหล่งน้ำ มีกฎหมายหลายฉบับและอยู่ในความรับผิดชอบของหลายหน่วยงาน แม้ว่าจะมีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและอนุรักษ์แหล่งน้ำ แต่มิได้หมายความว่า การพัฒนาแหล่งน้ำจะดำเนินไปอย่างเหมาะสม และแหล่งน้ำจะได้รับการคุ้มครองอย่างพอเพียงเสมอไป ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นสิ่งที่จะต้องศึกษาต่อไปว่าควรจะต้องปรับปรุงกฎหมายและองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและอนุรักษ์แหล่งน้ำหรือไม่ 3.5.2 ปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ 1) ความหลากหลายของกฎหมาย - ปัญหาความไม่ครอบคลุมของกฎหมาย ถึงแม้ว่าบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรน้ำมีแฝงอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ แต่มีเนื้อหาสาระไม่ครอบคลุมเบ็ดเสร็จทำให้การบังคับใช้ยังไม่ครอบคลุมทุกกรณี - ปัญหาความซ้ำซ้อนของกฎหมาย ส่วนใหญ่เป็นความซ้ำซ้อนกันในการบังคับใช้กฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทลงโทษ - ปัญหาความล้าสมัยและมีช่องว่างของกฎหมาย กฎหมายเกี่ยวข้องกับน้ำที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน บางฉบับได้ประกาศใช้มาเป็นเวลานาน 50-60 ปี แล้ว โดยมิได้มีการปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาของกฎหมายให้มีความเหมาะสมกับสภาพปัจจุบันแต่อย่างใด จึงก่อให้เกิดปัญหาในการใช้บังคับ 2) การขาดความเป็นเอกภาพ สภาพของกฎหมายในปัจจุบันยังขาดความเป็นเอกภาพ เนื่องจากกฎหมายที่บังคับใช้ในเรื่องเดียวกันมีจำนวนมาก โดยแต่ละฉบับมีการบังคับใช้ไม่ครอบคลุมในทุกกรณี ซึ่งนอกจากจะก่อความสับสนในการใช้กฎหมายแล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติตามมาอีกด้วย เพราะว่าผู้บังคับใช้มักเกิดความสับสน ไม่แน่ใจว่าสมควรจะใช้กฎหมายฉบับใดบังคับใช้แก่กรณีต่างๆ ที่เกิดขึ้น เมื่อเกิดขึ้นแล้วก็ต้องเสียเวลาในการวินิจฉัยและตีความว่าจะเข้าความผิดกรณีใด จึงขาดความคล่องตัวในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น 3) ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงาน เนื่องจากปัจจุบันมีกฎหมายเกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำหลายฉบับ ซึ่งต่างก็มอบหมายความรับผิดชอบให้แต่ละหน่วยงานไปดำเนินการ โดยมิได้มีกฎหมายหลักที่ทุกหน่วยงานต้องปฏิบัติตามเป็นแนวเดียวกัน ทำให้มีข้อขัดแย้งในการทำงานระหว่างหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของทางราชการหรือหน่วยงานของรัฐวิสาหกิจ 3.5.3 แนวทางการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ (1) สมควรให้มีพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำขึ้นในประเทศไทย ด้วยเหตุผลสำคัญว่า แม้ว่าในปัจจุบันเรามีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำเป็นจำนวนมาก แต่ยังไม่มีกฎหมายใดที่มีบทบัญญัติครอบคลุมการดูแลและบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างเป็นระบบ ทั้งในด้านของปริมาณและคุณภาพ ดังนั้น จึงสมควรกำหนดให้มีกฎหมายที่มีมาตรการเฉพาะใช้สำหรับควบคุมและบริหารแหล่งน้ำ ที่ดินอยู่ต่อเนื่องกับแหล่งน้ำและทรัพยากรธรรมชาติอื่นที่เกี่ยวข้องกับน้ำ ตลอดจนกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการขาดแคลนน้ำ ปัญหาอุทกภัย การอนุรักษ์และฟื้นฟูคุณภาพน้ำ รวมทั้งการพัฒนาทรัพยากรน้ำของรัฐ นอกจากนี้ ควรจะได้มีการกำหนดความรับผิดชอบในทางแพ่ง ค่าปรับในทางปกครอง และบทลงโทษทางอาญาให้เหมาะสม เพื่อให้การจัดการทรัพยากรน้ำสามารถสนองตอบความต้องการใช้น้ำของประเทศอย่างเหมาะสมและถูกต้องยิ่งขึ้น ซึ่งสาระสำคัญของพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ ควรมีบทบัญญัติที่สามารถแก้ไขข้อจำกัดและปัญหาความขัดแย้งเรื่องน้ำในแง่มุมต่างๆ ให้ครบถ้วนด้วย (2) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบันมีหลายฉบับ ไม่ได้คำนึงถึงกฎหมายฉบับอื่นจึงทำให้เกิดความสับสนในการใช้กฎหมาย เกิดความสับสนแก่หน่วยงานที่ต้องปฏิบัติตาม นอกจากนั้น กฎหมายหลายฉบับค่อนข้างล้าสมัย มีเนื้อหาไม่ครอบคลุมในทุกด้าน อีกทั้งมีความซ้ำซ้อนกันและขาดหน่วยงานรับผิดชอบดูแลโดยตรง จึงขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้ ทั้งกับหน่วยงานต่างๆ และประชาชนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายนั้น ๆ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทลงโทษซึ่งผู้ปฏิบัติหน้าที่มักไม่แน่ใจว่าต้องใช้กฎหมายบทบัญญัติใดในการบังคับใช้ การบังคับใช้กฎหมายและบทลงโทษ ในอดีตถึงปัจจุบันปรากฏว่าการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับน้ำมักไม่มีความเข้มงวด การบังคับใช้กฎหมายขาดความจริงจังและไม่เด็ดขาด อีกทั้งบทลงโทษค่อนข้างเบา จึงขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบังคับใช้ สมควรดำเนินการแก้ไขดังต่อไปนี้ (ก) สมควรปรับปรุงแก้ไขบทลงโทษทางแพ่งเกี่ยวกับน้ำให้เป็นบทลงโทษทางอาญา เนื่องจากทรัพยากรน้ำเป็นเรื่องราวของความผิดที่กระทบต่อทรัพย์สินของส่วนรวมเกี่ยวกับการก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยของประชาชน ควรพิจารณาเพิ่มโทษให้หนักขึ้น เพราะความเสียหายที่เกิดขึ้นกับทรัพยากรน้ำนั้นมีมากเกินกว่าที่จะเยียวยา หากเป็นการลงโทษแค่ทางแพ่ง คือ การปรับ จะเป็นการส่งผลให้ผู้กระทำผิด กระทำผิดได้ง่ายโดยไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย (ข) เนื่องจากบทลงโทษของกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวกับน้ำยังไม่หนักพอ ไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน จึงควรเพิ่มโทษให้หนักเพื่อให้หลาบจำ (ค) ควรแก้ไขบทลงโทษที่ก่อให้เกิดความลักหลั่นกัน เนื่องมาจากบทบัญญัติที่มีอยู่ในกฎหมายต่างฉบับกันมีการลงโทษไม่เหมือนกันทั้งๆ ที่เป็นการกระทำความผิดอย่างเดียวกัน ทำให้เกิดช่องว่างและความสับสนในการปฏิบัติตามกฎหมาย (ง) ต้องให้มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เฉียบขาดไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีความพร้อมทั้งกำลังเงิน กำลังคน อีกทั้งมีความรู้ มีประสบการณ์ มีความซื่อสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่และการบังคับใช้กฎหมาย (จ) การดำเนินการของทางภาครัฐด้วยมาตรการทางกฎหมาย ควรคำนึงถึงผลกระทบ และสิทธิประโยชน์ของภาคประชาชนในพื้นที่เพื่อความเป็นธรรมของท้องถิ่น 3.6 ฐานความรู้เกี่ยวกับการพัฒนาทรัพยากรน้ำ 3.6.1 ปัญหาด้านข้อมูลทรัพยากรน้ำ เนื่องจากประเทศไทยมีหน่วยทำงานเกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรน้ำจำนวนมากซึ่งต่างก็ดำเนินการในกิจกรรมที่อาจมีลักษณะงานเหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน ทำให้มีข้อมูลเกี่ยวกับการทำงานที่แต่ละหน่วยงานต่างจัดทำขึ้นมักมีความซ้ำซ้อน ซึ่งนอกจากจะเป็นข้อมูลที่ไม่สอดคล้องกันแล้ว ก็ไม่ทราบว่าข้อมูลของหน่วยงานใดมีความถูกต้องใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากที่สุดอีกด้วย ในปัจจุบันข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำตามลุ่มน้ำต่างๆ และทรัพยากรอื่นที่เกี่ยวข้องของแต่ละหน่วยงานจะมีการทำด้วยระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ (GIS) เพื่อให้มีระบบข้อมูลดิจิตอล ที่มีรายละเอียดทั้งด้านตำแหน่ง ทิศทางและพื้นที่ มีฐานข้อมูลทั้งด้านกายภาพ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ประกอบกันอย่างสมบูรณ์ เพื่อสะดวกในการเรียกค้นและวิเคราะห์ แต่ส่วนใหญ่ที่ดำเนินการก็เป็นข้อมูลภายในของแต่ละหน่วยงาน โดยไม่มีการเชื่อมโยงข้อมูลกันและไม่มีการนำมารวมไว้ในที่เดียวกัน จึงทำให้เกิดความซ้ำซ้อนในการจัดทำข้อมูลประเภทเดียวกันขึ้น เป็นเหตุให้สิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดทำข้อมูลเหล่านั้นโดยไม่จำเป็น และที่สำคัญทำให้ได้ข้อมูลเกี่ยวข้องกับด้านทรัพยากรน้ำในแต่ละพื้นที่ที่ไม่สมบูรณ์กระจัดกระจายอยู่ตามส่วนราชการต่างๆ ซึ่งไม่สามารถนำมาใช้สำหรับการวางแผนได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงทำให้การดำเนินงานแก้ไขปัญหาเรื่องน้ำไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างเพียงพอและทันต่อความต้องการได้อย่างสมบูรณ์ 3.6.2 แนวทางพัฒนาและจัดทำฐานข้อมูลทรัพยากรน้ำให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ เนื่องด้วยหน่วยงานต่างๆ ที่ทำงานเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบัน ส่วนใหญ่มีการจัดเก็บและรวบรวมข้อมูลไว้ใช้งานเฉพาะหน่วยงานของตน กล่าวได้ว่าอาจไม่ครบถ้วนสมบูรณ์มีความซ้ำซ้อน และไม่มีการเชื่อมโยงข้อมูลเพราะไม่มีการนำมารวมไว้ในที่เดียวกัน จึงทำให้เกิดความซ้ำซ้อนในการจัดทำข้อมูลประเภทเดียวกันขึ้น เมื่อมีการจัดตั้งกระทรวงน้ำหรือหน่วยงานโดยเฉพาะแล้ว ย่อมสามารถพัฒนาและจัดทำฐานข้อมูลทรัพยากรน้ำและทรัพยากรอื่นที่เกี่ยวข้องให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ได้โดยง่าย โดยข้อมูลหลักทั้งหมดเมื่อนำมารวมไว้ที่สำนักนโยบายและแผนทรัพยากรน้ำก็จะเกิดประสิทธิภาพในการบริหารข้อมูล สามารถสร้างความเชื่อมโยงกับหน่วยงานต่างๆ ภายในกระทรวงทรัพยากรน้ำได้อย่างชัดเจน ลดความซ้ำซ้อนและลดค่าใช้จ่ายในการจัดทำและรวบรวมข้อมูลประเภทเดียวกันได้มากทีเดียว ฐานข้อมูลและทรัพยากรอื่นที่เกี่ยวข้องดังกล่าว ต้องมีการพัฒนาฐานข้อมูลระดับพื้นที่และระดับลุ่มน้ำให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการจัดการ ติดตามตรวจสอบทรัพยากรน้ำและแหล่งน้ำได้อย่างทันการณ์ รวมทั้งเป็นเครื่องมือในการป้องกันและปราบปรามการใช้ประโยชน์ทรัพยากรน้ำอย่างผิดกฎหมายด้วย 3.7 การจัดกลุ่มลุ่มน้ำเพื่อการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ ในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำโดยพิจารณาเป็นลุ่มน้ำสำคัญ 25 ลุ่มน้ำของประเทศและลุ่มน้ำย่อยต่างๆ ทำให้สามารถดำเนินการได้ในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ดีอาจทำให้เห็นภาพที่ไม่ตรงจากข้อเท็จจริงหรือไม่สอดคล้องในเชิงการจัดการเป็นระบบภาพรวมทั้งกลุ่มลุ่มน้ำตามลักษณะภูมิศาสตร์ ดังนั้น นอกจากจะมีการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของประเทศแล้ว ควรจัดกลุ่มลุ่มน้ำตามลักษณะภูมิศาสตร์ หรือการไหลลงหรือจุดออกสู่ทะเล/แหล่งน้ำขนาดใหญ่ เพื่อให้มองภาพได้ถูกต้องชัดเจนทั้งระบบ และมีรายละเอียดแยกเป็นแต่ละลุ่มน้ำสำคัญทั้ง 25 ลุ่มน้ำของประเทศ 3.7.1 ลุ่มน้ำของประเทศไทยและการจัดกลุ่มลุ่มน้ำเพื่อการบริหารจัดการ คณะกรรมการอุทกวิทยาแห่งชาติ ได้แบ่งพื้นที่ประเทศไทยออกเป็นลุ่มน้ำสำคัญ 25 ลุ่มน้ำ และยังได้แบ่งออกเป็นลุ่มน้ำย่อย 254 ลุ่มน้ำย่อย มีพื้นที่ลุ่มน้ำรวมทั้งประเทศประมาณ 511,361 ตร.กม. ในการศึกษาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศนั้น นอกจากจะทำการศึกษาโดยแยกเป็นลุ่มน้ำสำคัญ 25 ลุ่มน้ำแล้ว ยังสรุปภาพรวมเป็นกลุ่มลุ่มน้ำ ซึ่งแบ่งออกได้เป็น 2 แนวทางด้วยกันคือ กลุ่มลุ่มน้ำจัดตามภาคการปกครองของประเทศ และกลุ่มลุ่มน้ำโดยพิจารณาจากต้นน้ำจนถึงจุดออกของแม่น้ำหรือตามลักษณะภูมิศาสตร์ 1) กลุ่มลุ่มน้ำจัดตามเขตภาคการปกครอง กลุ่มลุ่มน้ำตามเขตการปกครอง ประกอบด้วย 5 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มลุ่มน้ำ (ยังมีต่อ)