ทรัพยากรน้ำอย่างเดียวเป็นส่วนใหญ่ ยังขาดการบูรณาการกับทรัพยากรอื่น และการจัดการในลักษณะครบ
วงจรในการใช้น้ำด้านการเกษตรกรรม ซึ่งจะต้องคำนึงถึงผลผลิต รายได้ และคุณภาพชีวิตของประชาชน
ที่ดีขึ้นด้วย
3.3.3 แนวทางแก้ไข
(1) สำหรับคณะกรรมการลุ่มน้ำ ตัวคณะกรรมการลุ่มน้ำระดับกรรมการ
ในตัวแทนภาคประชาชนในปัจจุบัน ส่วนใหญ่เป็นระดับข้างบนอยู่ในขั้นตอนการเรียนรู้บทบาทของตนคืออะไร
เรียนรู้ทั้งฝ่ายภาคประชาชนและภาครัฐ ส่วนระดับจังหวัดหรืออำเภอยังเป็นจุดอ่อน ยังไม่สามารถทำให้กระจ่าง
เพราะปัญหาเรื่องทรัพยากรน้ำเป็นปัญหาระดับพื้นที่ ดังนั้นจึงสมควรให้ความสำคัญในเรื่องการสร้างความเข้าใจ
และการประชาสัมพันธ์อย่างจริงจัง
(2) ควรจัดให้มีคณะกรรมการกลางสำหรับลุ่มน้ำขนาดใหญ่หรือกลุ่มลุ่มน้ำ
ควรมีการจัดประชุมรวมกลุ่มคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มีความเชื่อมต่อกันในลักษณะภูมิศาสตร์ เพื่อความมีประสิทธิภาพ
ในการบริหารจัดการ ซึ่งจะเป็นการบูรณาการเป็นระบบทั้งลุ่มน้ำที่แท้จริง
(3) คณะกรรมการลุ่มน้ำ จะมุ่งพิจารณาในเรื่องการบริหารจัดการ
ทรัพยากรน้ำอย่างเดียวไม่ได้ ต้องพิจารณาทรัพยากรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย
(4) ควรดำเนินการให้มีกฎหมายรองรับ และเพิ่มบทบาทของคณะกรรมการ
ลุ่มน้ำฯ และสำนักเลขาฯในคณะดำเนินงาน และส่งเสริมในด้านงบประมาณค่าใช้จ่าย และขวัญกำลังใจใน
การปฏิบัติหน้าที่อย่างจริงจัง
3.4 กระทรวงน้ำ
3.4.1 ปัญหาด้านโครงสร้างองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ
ถึงแม้ว่าในปัจจุบันหลังจากที่มีการปฏิรูประบบราชการเมื่อเดือนตุลาคม 2545
ก็ยังมีหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอยู่หลายกระทรวง มีหน่วยงาน
ระดับกรมและรัฐวิสาหกิจที่สังกัดกระทรวงต่างๆ รวมนับสิบหน่วยงานเช่นกัน กระทรวงที่มีหน่วยงานระดับ
กรมและรัฐวิสาหกิจทำงานเกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ สรุปได้ดังนี้
กระทรวง กรมที่ทำงานเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ
1. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ - กรมทรัพยากรน้ำ
และสิ่งแวดล้อม - กรมทรัพยากรน้ำบาดาล
- กรมป่าไม้
- กรมควบคุมมลพิษ
2. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ - สำนักฝนหลวงและการบินเกษตร
- กรมพัฒนาที่ดิน
- กรมส่งเสริมการเกษตร
- กรมชลประทาน
3. กระทรวงมหาดไทย - กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
- กรมโยธาธิการและผังเมือง
- การประปานครหลวง
- การประปาส่วนภูมิภาค
4. กระทรวงคมนาคม - กรมขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี
5. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ - กรมอุตุนิยมวิทยา
และการสื่อสาร
6. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ - กรุงเทพมหานคร (สำนักการระบายน้ำ)
เทียบเท่ากระทรวง
รายละเอียดถึงภาระหน้าที่รับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ได้แสดงไว้ในตารางที่ 3.4-1
นอกจากนั้นยังมีหน่วยงานระดับท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและการจัดการน้ำอีกด้วย
เมื่อวิเคราะห์ถึงกลไกองค์กรบริหารจัดการน้ำหลังการปฏิรูประบบราชการเมื่อเดือนตุลาคม
พ.ศ. 2545 ตามรายละเอียดข้างต้นแล้ว กล่าวได้ว่า การแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำยังคงมีปัญหาด้านโครงสร้าง
องค์กรเช่นเดิมเหมือนในอดีต ย่อมเป็นเหตุทำให้เกิดปัญหาการทำงานยังไม่เป็นเอกภาพและไม่มีประสิทธิภาพ
เท่าที่ควร เพราะหน่วยงานส่วนราชการต่างๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำที่มีอยู่หลากหลาย
ยังคงสังกัดอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของหลายกระทรวง โดยมีหน่วยงานปฏิบัติในบางกระทรวงมีหน้าที่
แบบไม่ใช่ภารกิจหลักหรือเป็นงานฝาก บางหน่วยงานได้กำหนดภาระการทำงานไว้หลายประเภทหลาย
วัตถุประสงค์ เกินบทบาทในภาระหน้าที่ของกระทรวงที่สังกัด แต่งานบางประเภทที่มีความสำคัญกลับไม่มี
เจ้าภาพรับผิดชอบเหมือนที่เป็นในสมัยก่อนการปฏิรูประบบราชการ และที่สำคัญที่สุดก็คือ ภาระหน้าที่งาน
จัดการทรัพยากรน้ำอันเป็นอำนาจหน้าที่ต้องดำเนินการไม่ว่าจะเป็นของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ
สิ่งแวดล้อม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงคมนาคม และกระทรวงเทคโนโลยี
สารสนเทศและการสื่อสาร ตามที่กล่าวถึงข้างต้น ก็ปรากฏว่าไม่ใช่ภารกิจหลักของกระทรวงใดๆ เลย
ด้วยเหตุนี้จึงเป็นสิ่งบ่งชี้วัด การแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำของประเทศให้บรรเทาลงหรือกำจัดจนหมดสิ้นให้
ครบทุกด้านตามนโยบายที่กำหนดไว้ คงจะหวังผลสัมฤทธิ์ได้ยาก ถ้าหากไม่มีการปรับหรือปฏิรูปกลไกองค์กร
บริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับชาติและระบบการบริหารจัดการเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพ
3.4.2 แนวทางการจัดตั้งกระทรวงน้ำ
องค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับชาติที่รัฐบาลสมควรพิจารณาปรับปรุง คือ
การจัดตั้งกระทรวงน้ำ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้การบริหารจัดการน้ำครอบคลุมทุกด้าน โดยมีนโยบายและการ
ดำเนินงานที่สอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อตอบสนองนโยบายน้ำแห่งชาติให้สัมฤทธิผลซึ่งมีเหตุผล
และความจำเป็นในการจัดตั้งกระทรวงน้ำ ดังนี้
1) จากการศึกษาถึงสภาพทรัพยากรน้ำและศักยภาพในการพัฒนา สภาพปัญหา
เกี่ยวกับน้ำ ซึ่งในปัจจุบันมีปัญหาเกิดขึ้นเป็นอันมาก ทั้งด้านการขาดแคลนน้ำในฤดูแล้งตามท้องถิ่นต่างๆ ทั่ว
ประเทศ ภาวะน้ำท่วมในฤดูฝนทำความเสียหายให้กับพืชผลและชุมชนในหลายท้องที่เป็นประจำทุกปี ตลอดจน
การเกิดปัญหาสิ่งแวดล้อมทำให้คุณภาพน้ำตามแหล่งน้ำของชุมชนเมืองใหญ่ๆ เสียไปไม่อาจใช้ประโยชน์ได้
ซึ่งจะทวีความรุนแรงขึ้นทุกปี เป็นเรื่องที่ชี้ให้คนทั่วไปเห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่รัฐจะต้องมีการดำเนินการแก้ไข
ปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับน้ำให้จริงจังและมีประสิทธิภาพเพราะเรื่องการแก้ไขปัญหาเรื่องน้ำ มิใช่เป็น “งานฝาก”
ที่ฝากตามกระทรวงต่างๆ อย่างที่เป็นอยู่นี้อีกต่อไป จึงต้องพิจารณาจัดตั้ง “กระทรวงน้ำ” ขึ้นมารับภารกิจอัน
สำคัญและหนักหน่วงนี้
2) การจัดตั้งกระทรวงน้ำ เป็นการรวบรวมหน่วยงานซึ่งทำหน้าที่เกี่ยวข้อง
กับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทุกด้านเข้ามาอยู่ในสังกัดกระทรวงเดียวกัน ทำให้การบริหารจัดการเป็นไป
อย่างบูรณาการครบทั้งวงจรอยู่ภายในกระทรวงที่รับผิดชอบด้านน้ำอย่างเป็นเอกภาพ โดยรวม ไม่ว่าจะเป็น
การจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อประโยชน์ต่างๆ การบริหารการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพและยุติธรรม การ
ป้องกันและบรรเทาอุทกภัยที่มีประสิทธิภาพเพราะการมีเจ้าภาพรับผิดชอบที่ชัดเจน ตลอดจนการอนุรักษ์ ฟื้นฟู
ทรัพยากรน้ำและแหล่งน้ำ เพื่อเป้าหมายการมีน้ำใช้อย่างยั่งยืนและมีคุณภาพน้ำที่ดี
3) ในด้านของผู้บริหารระดับสูง ต้องมีผู้รับผิดชอบโดยตรง ทำหน้าที่รับผิดชอบ
ดูแลในแง่ของนโยบาย ควบคุม กำกับดูแล การดำเนินงานของหน่วยงานต่างๆ ซึ่งมีภาระหน้าที่เกี่ยวกับการ
จัดการน้ำแต่ละด้านที่อยู่ในความรับผิดชอบ และต้องรับผิดชอบทางการเมืองต่อความสำเร็จหรือล้มเหลว
ในการดำเนินการตามนโยบายและแผนแม่บทในส่วนที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำทั้งหมด
อย่างไรก็ตามก็มีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ดังที่มีในระบบ
ปัจจุบันทำหน้าที่ให้การปรึกษา และในการดำเนินงานสามารถทำให้สอดคล้องกับคณะกรรมการลุ่มน้ำที่ได้
จัดตั้งขึ้นในปัจจุบันอย่างเป็นเอกภาพ
4) นด้านการปฏิบัติงาน เมื่อมีการบริหารจัดการอยู่ในความรับผิดชอบรวม
ที่กระทรวงเดียวกัน ย่อมทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่มีความหลากหลายสาขาวิชาการนั้นสามารถ
ดำเนินการได้อย่างสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันใกล้ชิดมีประสิทธิภาพดีกว่าแยกทำอยู่ต่างกระทรวงกัน สามารถที่จะ
เร่งรัดดำเนินงานตามนโยบายให้บรรลุเป้าหมาย ประชาชนพ้นจากความเดือดร้อนเรื่องน้ำอย่างเป็นรูปธรรม
ได้โดยเร็วทั่วทุกลุ่มน้ำ และจะสามารถจำนวนบุคลากรที่ปฏิบัติงานและประหยัดงบประมาณในการดำเนินงาน
ได้มากทีเดียว
5) เมื่อมีการจัดตั้งกระทรวงน้ำขึ้น ทำให้มีการรวมระบบศูนย์ข้อมูล
องค์ความรู้ด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ เป็นลักษณะหนึ่งเดียว และมีประสิทธิภาพ และระบบข้อมูล
และฐานความรู้ต่างๆ จะเป็นแนวเดียวกันทั้งหมด
6) เนื่องด้วยงบประมาณของประเทศที่ใช้เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ
ในแต่ละปีมีเป็นจำนวนมาก ตัวเลขจากสำนักงบประมาณ เฉพาะที่ใช้ในการจัดหาน้ำเพื่อการอุปโภคบริโภค
น้ำเพื่อการเกษตร เพื่อการประปาและอุตสาหกรรม และน้ำเพื่อการพลังงานในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา
(พ.ศ. 2537-2546) งบประมาณที่ส่วนราชการต่างๆ ได้รับจัดสรรมาทำงานมียอดรวมทั้งสิ้น 364,673.47
ล้านบาท หรือเฉลี่ยปีละ 36,467.35 ล้านบาท (มากกว่างบประมาณของกระทรวงสำคัญหลายกระทรวง
ในปัจจุบันนี้) แจกจ่ายไปตามหน่วยงานดำเนินการที่มีอยู่จำนวนมากในหลายกระทรวง เมื่อการปฏิบัติงานที่
เป็นไปในลักษณะต่างคนต่างทำ ตามภารกิจและงบประมาณที่ได้รับมา ขาดการประสานงานหรือประสาน
แผนปฏิบัติการอย่างจริงจังเพราะการอยู่ต่างกระทรวง จึงเป็นที่คาดหมายได้ว่าการบริหารจัดการงบประมาณ
ที่มีการกระจายมากเช่นนี้ย่อมไม่มีประสิทธิภาพ ส่งผลทำให้การแก้ไขปัญหาเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์ในแต่ละพื้นที่
หรือปัญหาบางอย่างไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง
3.5 กฎหมายน้ำ
การที่ประเทศไทยประสบปัญหาเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งไม่บรรลุตาม
เป้าหมายนั้น กฎหมายเป็นส่วนสำคัญด้านหนึ่งที่ทำให้เกิดปัญหาในหลายด้าน เช่น เกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำ
และไม่สามารถขจัดปัญหามลพิษทางน้ำได้ เนื่องมาจากบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการใช้และอนุรักษ์
ทรัพยากรน้ำมีอยู่อย่างกระจัดกระจาย กฎหมายบางฉบับเกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำโดยตรง แต่บางฉบับไม่ค่อย
เกี่ยวข้องมากนัก จึงทำให้เกิดปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายเป็นเหตุให้การจัดการทรัพยากรน้ำไม่บรรลุ
ความสำเร็จตามเป้าหมายเท่าที่ควร
นอกจากนั้น จากการที่มีหน่วยงานจำนวนมากทำงานเกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ
หน่วยงานต่างๆ ก็จะมีกฎหมายที่ให้อำนาจในการดำเนินงานไว้มีสภาพแตกต่างกันบ้าง คล้ายกันบ้าง อยู่
ในกฎหมายต่างฉบับกัน ซึ่งการบังคับใช้กฎหมายและวิธีการปฏิบัติอาจมีความแตกต่างกัน อีกทั้งกฎหมาย
บางฉบับใช้มานาน ขาดการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขทำให้มีความทันสมัยเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมข้อเท็จจริง
ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในปัจจุบัน และที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณา
ในลักษณะภาพรวมของทรัพยากรน้ำ ความเป็นเจ้าของในทรัพยากรน้ำ ความรับผิดชอบในการเสียหาย
ของทรัพยากรน้ำที่เกิดขึ้น การจัดสรรน้ำในภาวะที่ขาดแคลน การระบายน้ำ การป้องกันและแก้ไขปัญหา
อุทกภัย ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้จะเป็นเรื่องสำคัญต่อไปในอนาคต และจะเป็นสิ่งที่อาจก่อปัญหาความขัดแย้ง
ขึ้นในสังคมหากไม่มีการวางกฎระเบียบในการปฏิบัติให้ชัดเจนและเป็นธรรม ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมี
กฎหมายว่าด้วยการจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งกำหนดกฎระเบียบ แนวทางปฏิบัติ ตลอดจนหน้าที่ความ
รับผิดชอบในกิจกรรมต่างๆ ให้ชัดเจนเพื่อใช้เป็นกฎหมายแม่บทต่อไป
ในขณะที่กฎหมายไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องตามสภาพสังคมและสภาพ
ปัญหาที่เกิดขึ้น จึงทำให้การบังคับใช้ไม่ได้ผลเท่าที่ควร ถึงแม้ว่าในระยะ 3-4 ปีที่ผ่านมา ได้มีการปรับปรุง
แก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับน้ำหลายฉบับที่ล้าสมัยก็ตาม แต่อีกหลายฉบับก็ยังไม่ได้รับการแก้ไข เช่น
พระราชบัญญัติรักษาคลอง ร.ศ.121 ซึ่งลงโทษผู้ทิ้งขยะมูลฝอย สิ่งปฏิกูล สิ่งโสโครกลงในคลอง
โดยผู้ฝ่าฝืนต้องระวางโทษปรับเพียงยี่สิบบาท ซึ่งไม่สอดคล้องกับค่าเงินในปัจจุบัน ทำให้การลงโทษ
ไร้ผล หรือแม้แต่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กล่าวถึงสิทธิในการใช้น้ำของประชาชนทั่วไป ซึ่ง
มิได้กล่าวไว้ให้ชัดเจนว่าใครมีสิทธิใช้น้ำมากน้อยกว่ากันอย่างไรด้วยเช่นกันที่ยังไม่ได้มีการปรับปรุง
แก้ไข จึงทำให้เกิดปัญหาช่องว่างในกฎหมายหลายฉบับด้วยกัน
3.5.1 ภาพรวมของกฎหมายน้ำในปัจจุบัน
1) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบัน
จากการทบทวนรายงานการศึกษาแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ
ที่สัมฤทธิผลในประเทศไทย พอสรุปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบัน ได้ดังนี้
- กฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาและอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ จำนวน 26 ฉบับ
- กฎหมายเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรน้ำ จำนวน 6 ฉบับ
- กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและบรรเทาอุทกภัย จำนวน 3 ฉบับ
- กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษทางน้ำ จำนวน 14 ฉบับ
2) ประเด็นสำคัญที่กฎหมายที่มีอยู่ยังไม่ครอบคลุมให้การจัดการน้ำได้อย่างมีประ
สิทธิภาพ
กฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบันมีหลายฉบับ และกล่าวถึงทรัพยากรน้ำ
ในหลายประเด็นดังได้กล่าวแล้ว ประเด็นสำคัญที่มีอยู่ในหลายกฎหมาย และยังไม่ครอบคลุมให้การจัดการน้ำได้
อย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก่
(1) สิทธิในการใช้น้ำ น้ำที่อยู่ในแม่น้ำลำคลองทั่วไปนั้นเป็นสาธารณสมบัติ
ของแผ่นดินประเภทหนึ่ง เพราะน้ำที่อยู่ในทางน้ำย่อมมีไว้สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ผลทางกฎหมายที่ตามมาก็คือ
ทุกคนมีสิทธิใช้น้ำในแม่น้ำลำคลองทั่วไป ไม่มีความแตกต่างกันว่าเป็น ผู้ใช้น้ำภาคเอกชน หน่วยราชการ
หน่วยงานของรัฐไม่มีอำนาจในการสั่งห้ามมิให้ประชาชนใช้น้ำจากทางน้ำ เพราะทุกคนมีสิทธิในการใช้น้ำ
เท่าเทียมกัน เพราะขณะที่มีการตรากฎหมายนั้น ประชากรมีจำนวนไม่มาก น้ำมีปริมาณเหลือใช้ไม่ต้องควบคุม
การใช้น้ำอย่างเข้มงวดนัก
(2) มลพิษทางน้ำ ปัญหามลพิษทางน้ำมิได้อยู่ในความรับผิดชอบของกรม
ควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพียงหน่วยงานเดียว มีหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ในทางปฏิบัตินั้นเมื่อปัญหาใดอยู่ในความรับผิดชอบของหลายหน่วยงาน มีแนวโน้มว่าปัญหานั้นมักมิได้รับการแก้ไข
อย่างทันการณ์และเหมาะสม เพราะคิดว่าหน่วยงานของตนเองมิใช่ผู้รับผิดชอบหลัก
(3) องค์กร ในอดีตก่อนการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี พ.ศ. 2545
มีหน่วยงานระดับชาติหลายหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา การบริหารจัดการ และการอนุรักษ์
ทรัพยากรน้ำ แต่ในปัจจุบันลดลง ในส่วนที่จะเกี่ยวข้องกับพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำจะมีเฉพาะในส่วนของ
องค์กรเพื่อการบริหารจัดการ ได้แก่ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ คณะกรรมการลุ่มน้ำ คณะกรรมการ
ลุ่มน้ำย่อย โดยจะกำหนดให้ในเรื่องขององค์ประกอบและอำนาจหน้าที่
(4) การป้องกันน้ำท่วม โดยปกติการดำเนินการป้องกันน้ำท่วม ดำเนิน
การโดยหน่วยงานทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยอาศัยมาตรการตามที่ตนเองเห็นสมควร เช่น การสร้าง
คันกั้นน้ำเข้าสู่พื้นที่ การขุด ขยาย คลองเพื่อเพิ่มการระบายน้ำ แต่สิ่งที่เป็นปัญหาคือ การประสานงานของ
หน่วยงานต่างๆ ในการป้องกันน้ำท่วม เนื่องจากไม่มีหน่วยงานใดรับผิดชอบโดยตรง
(5) การพัฒนาอนุรักษ์แหล่งน้ำ มีกฎหมายหลายฉบับและอยู่ในความ
รับผิดชอบของหลายหน่วยงาน แม้ว่าจะมีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและอนุรักษ์แหล่งน้ำ แต่
มิได้หมายความว่า การพัฒนาแหล่งน้ำจะดำเนินไปอย่างเหมาะสม และแหล่งน้ำจะได้รับการคุ้มครองอย่าง
พอเพียงเสมอไป ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นสิ่งที่จะต้องศึกษาต่อไปว่าควรจะต้องปรับปรุงกฎหมายและองค์กรที่
เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและอนุรักษ์แหล่งน้ำหรือไม่
3.5.2 ปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำ
1) ความหลากหลายของกฎหมาย
- ปัญหาความไม่ครอบคลุมของกฎหมาย ถึงแม้ว่าบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการ
ใช้ทรัพยากรน้ำมีแฝงอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ แต่มีเนื้อหาสาระไม่ครอบคลุมเบ็ดเสร็จทำให้การบังคับใช้ยังไม่
ครอบคลุมทุกกรณี
- ปัญหาความซ้ำซ้อนของกฎหมาย ส่วนใหญ่เป็นความซ้ำซ้อนกันในการบังคับ
ใช้กฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทลงโทษ
- ปัญหาความล้าสมัยและมีช่องว่างของกฎหมาย กฎหมายเกี่ยวข้องกับน้ำที่
บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน บางฉบับได้ประกาศใช้มาเป็นเวลานาน 50-60 ปี แล้ว โดยมิได้มีการปรับปรุงแก้ไข
เนื้อหาของกฎหมายให้มีความเหมาะสมกับสภาพปัจจุบันแต่อย่างใด จึงก่อให้เกิดปัญหาในการใช้บังคับ
2) การขาดความเป็นเอกภาพ
สภาพของกฎหมายในปัจจุบันยังขาดความเป็นเอกภาพ เนื่องจากกฎหมาย
ที่บังคับใช้ในเรื่องเดียวกันมีจำนวนมาก โดยแต่ละฉบับมีการบังคับใช้ไม่ครอบคลุมในทุกกรณี ซึ่งนอกจากจะก่อ
ความสับสนในการใช้กฎหมายแล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติตามมาอีกด้วย เพราะว่าผู้บังคับใช้มักเกิด
ความสับสน ไม่แน่ใจว่าสมควรจะใช้กฎหมายฉบับใดบังคับใช้แก่กรณีต่างๆ ที่เกิดขึ้น เมื่อเกิดขึ้นแล้วก็ต้องเสีย
เวลาในการวินิจฉัยและตีความว่าจะเข้าความผิดกรณีใด จึงขาดความคล่องตัวในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น
3) ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงาน
เนื่องจากปัจจุบันมีกฎหมายเกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำหลายฉบับ ซึ่งต่างก็
มอบหมายความรับผิดชอบให้แต่ละหน่วยงานไปดำเนินการ โดยมิได้มีกฎหมายหลักที่ทุกหน่วยงานต้องปฏิบัติตาม
เป็นแนวเดียวกัน ทำให้มีข้อขัดแย้งในการทำงานระหว่างหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของทางราชการ
หรือหน่วยงานของรัฐวิสาหกิจ
3.5.3 แนวทางการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ
(1) สมควรให้มีพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำขึ้นในประเทศไทย ด้วยเหตุผล
สำคัญว่า แม้ว่าในปัจจุบันเรามีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำเป็นจำนวนมาก แต่ยังไม่มีกฎหมายใดที่มีบท
บัญญัติครอบคลุมการดูแลและบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างเป็นระบบ ทั้งในด้านของปริมาณและคุณภาพ ดังนั้น
จึงสมควรกำหนดให้มีกฎหมายที่มีมาตรการเฉพาะใช้สำหรับควบคุมและบริหารแหล่งน้ำ ที่ดินอยู่ต่อเนื่องกับแหล่งน้ำ
และทรัพยากรธรรมชาติอื่นที่เกี่ยวข้องกับน้ำ ตลอดจนกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการขาดแคลนน้ำ
ปัญหาอุทกภัย การอนุรักษ์และฟื้นฟูคุณภาพน้ำ รวมทั้งการพัฒนาทรัพยากรน้ำของรัฐ นอกจากนี้ ควรจะได้มีการ
กำหนดความรับผิดชอบในทางแพ่ง ค่าปรับในทางปกครอง และบทลงโทษทางอาญาให้เหมาะสม เพื่อให้การ
จัดการทรัพยากรน้ำสามารถสนองตอบความต้องการใช้น้ำของประเทศอย่างเหมาะสมและถูกต้องยิ่งขึ้น
ซึ่งสาระสำคัญของพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ ควรมีบทบัญญัติที่สามารถแก้ไขข้อจำกัดและปัญหาความขัดแย้ง
เรื่องน้ำในแง่มุมต่างๆ ให้ครบถ้วนด้วย
(2) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบันมีหลายฉบับ
ไม่ได้คำนึงถึงกฎหมายฉบับอื่นจึงทำให้เกิดความสับสนในการใช้กฎหมาย เกิดความสับสนแก่หน่วยงานที่ต้อง
ปฏิบัติตาม นอกจากนั้น กฎหมายหลายฉบับค่อนข้างล้าสมัย มีเนื้อหาไม่ครอบคลุมในทุกด้าน อีกทั้งมีความซ้ำซ้อน
กันและขาดหน่วยงานรับผิดชอบดูแลโดยตรง จึงขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้ ทั้งกับหน่วยงานต่างๆ และ
ประชาชนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายนั้น ๆ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทลงโทษซึ่งผู้ปฏิบัติหน้าที่มักไม่แน่ใจ
ว่าต้องใช้กฎหมายบทบัญญัติใดในการบังคับใช้
การบังคับใช้กฎหมายและบทลงโทษ ในอดีตถึงปัจจุบันปรากฏว่าการบังคับใช้กฎหมาย
เกี่ยวกับน้ำมักไม่มีความเข้มงวด การบังคับใช้กฎหมายขาดความจริงจังและไม่เด็ดขาด อีกทั้งบทลงโทษค่อนข้าง
เบา จึงขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบังคับใช้ สมควรดำเนินการแก้ไขดังต่อไปนี้
(ก) สมควรปรับปรุงแก้ไขบทลงโทษทางแพ่งเกี่ยวกับน้ำให้เป็นบทลงโทษทางอาญา เนื่องจาก
ทรัพยากรน้ำเป็นเรื่องราวของความผิดที่กระทบต่อทรัพย์สินของส่วนรวมเกี่ยวกับการก่อให้เกิดความไม่สงบ
เรียบร้อยของประชาชน ควรพิจารณาเพิ่มโทษให้หนักขึ้น เพราะความเสียหายที่เกิดขึ้นกับทรัพยากรน้ำนั้น
มีมากเกินกว่าที่จะเยียวยา หากเป็นการลงโทษแค่ทางแพ่ง คือ การปรับ จะเป็นการส่งผลให้ผู้กระทำผิด
กระทำผิดได้ง่ายโดยไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย
(ข) เนื่องจากบทลงโทษของกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวกับน้ำยังไม่หนักพอ ไม่สอดคล้องกับสภาพ
เศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน จึงควรเพิ่มโทษให้หนักเพื่อให้หลาบจำ
(ค) ควรแก้ไขบทลงโทษที่ก่อให้เกิดความลักหลั่นกัน เนื่องมาจากบทบัญญัติที่มีอยู่ในกฎหมาย
ต่างฉบับกันมีการลงโทษไม่เหมือนกันทั้งๆ ที่เป็นการกระทำความผิดอย่างเดียวกัน ทำให้เกิดช่องว่างและ
ความสับสนในการปฏิบัติตามกฎหมาย
(ง) ต้องให้มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เฉียบขาดไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งเจ้าหน้าที่
ของรัฐต้องมีความพร้อมทั้งกำลังเงิน กำลังคน อีกทั้งมีความรู้ มีประสบการณ์ มีความซื่อสัตย์ในการปฏิบัติ
หน้าที่และการบังคับใช้กฎหมาย
(จ) การดำเนินการของทางภาครัฐด้วยมาตรการทางกฎหมาย ควรคำนึงถึงผลกระทบ
และสิทธิประโยชน์ของภาคประชาชนในพื้นที่เพื่อความเป็นธรรมของท้องถิ่น
3.6 ฐานความรู้เกี่ยวกับการพัฒนาทรัพยากรน้ำ
3.6.1 ปัญหาด้านข้อมูลทรัพยากรน้ำ
เนื่องจากประเทศไทยมีหน่วยทำงานเกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรน้ำจำนวนมาก
ซึ่งต่างก็ดำเนินการในกิจกรรมที่อาจมีลักษณะงานเหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน ทำให้มีข้อมูลเกี่ยวกับการทำงาน
ที่แต่ละหน่วยงานต่างจัดทำขึ้นมักมีความซ้ำซ้อน ซึ่งนอกจากจะเป็นข้อมูลที่ไม่สอดคล้องกันแล้ว ก็ไม่ทราบว่า
ข้อมูลของหน่วยงานใดมีความถูกต้องใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากที่สุดอีกด้วย
ในปัจจุบันข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำตามลุ่มน้ำต่างๆ และทรัพยากรอื่นที่
เกี่ยวข้องของแต่ละหน่วยงานจะมีการทำด้วยระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ (GIS) เพื่อให้มีระบบข้อมูลดิจิตอล
ที่มีรายละเอียดทั้งด้านตำแหน่ง ทิศทางและพื้นที่ มีฐานข้อมูลทั้งด้านกายภาพ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม
ประกอบกันอย่างสมบูรณ์ เพื่อสะดวกในการเรียกค้นและวิเคราะห์ แต่ส่วนใหญ่ที่ดำเนินการก็เป็นข้อมูลภายใน
ของแต่ละหน่วยงาน โดยไม่มีการเชื่อมโยงข้อมูลกันและไม่มีการนำมารวมไว้ในที่เดียวกัน จึงทำให้เกิดความ
ซ้ำซ้อนในการจัดทำข้อมูลประเภทเดียวกันขึ้น เป็นเหตุให้สิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดทำข้อมูลเหล่านั้นโดย
ไม่จำเป็น และที่สำคัญทำให้ได้ข้อมูลเกี่ยวข้องกับด้านทรัพยากรน้ำในแต่ละพื้นที่ที่ไม่สมบูรณ์กระจัดกระจายอยู่
ตามส่วนราชการต่างๆ ซึ่งไม่สามารถนำมาใช้สำหรับการวางแผนได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงทำให้การดำเนิน
งานแก้ไขปัญหาเรื่องน้ำไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างเพียงพอและทันต่อความ
ต้องการได้อย่างสมบูรณ์
3.6.2 แนวทางพัฒนาและจัดทำฐานข้อมูลทรัพยากรน้ำให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์
เนื่องด้วยหน่วยงานต่างๆ ที่ทำงานเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในปัจจุบัน ส่วนใหญ่มีการ
จัดเก็บและรวบรวมข้อมูลไว้ใช้งานเฉพาะหน่วยงานของตน กล่าวได้ว่าอาจไม่ครบถ้วนสมบูรณ์มีความซ้ำซ้อน
และไม่มีการเชื่อมโยงข้อมูลเพราะไม่มีการนำมารวมไว้ในที่เดียวกัน จึงทำให้เกิดความซ้ำซ้อนในการจัดทำ
ข้อมูลประเภทเดียวกันขึ้น เมื่อมีการจัดตั้งกระทรวงน้ำหรือหน่วยงานโดยเฉพาะแล้ว ย่อมสามารถพัฒนาและ
จัดทำฐานข้อมูลทรัพยากรน้ำและทรัพยากรอื่นที่เกี่ยวข้องให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ได้โดยง่าย โดยข้อมูลหลัก
ทั้งหมดเมื่อนำมารวมไว้ที่สำนักนโยบายและแผนทรัพยากรน้ำก็จะเกิดประสิทธิภาพในการบริหารข้อมูล สามารถ
สร้างความเชื่อมโยงกับหน่วยงานต่างๆ ภายในกระทรวงทรัพยากรน้ำได้อย่างชัดเจน ลดความซ้ำซ้อนและลด
ค่าใช้จ่ายในการจัดทำและรวบรวมข้อมูลประเภทเดียวกันได้มากทีเดียว
ฐานข้อมูลและทรัพยากรอื่นที่เกี่ยวข้องดังกล่าว ต้องมีการพัฒนาฐานข้อมูลระดับพื้นที่
และระดับลุ่มน้ำให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการ
จัดการ ติดตามตรวจสอบทรัพยากรน้ำและแหล่งน้ำได้อย่างทันการณ์ รวมทั้งเป็นเครื่องมือในการป้องกันและ
ปราบปรามการใช้ประโยชน์ทรัพยากรน้ำอย่างผิดกฎหมายด้วย
3.7 การจัดกลุ่มลุ่มน้ำเพื่อการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ
ในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำโดยพิจารณาเป็นลุ่มน้ำสำคัญ 25 ลุ่มน้ำของประเทศ
และลุ่มน้ำย่อยต่างๆ ทำให้สามารถดำเนินการได้ในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ดีอาจทำให้เห็นภาพที่ไม่ตรงจาก
ข้อเท็จจริงหรือไม่สอดคล้องในเชิงการจัดการเป็นระบบภาพรวมทั้งกลุ่มลุ่มน้ำตามลักษณะภูมิศาสตร์
ดังนั้น นอกจากจะมีการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับ 25 ลุ่มน้ำสำคัญของ
ประเทศแล้ว ควรจัดกลุ่มลุ่มน้ำตามลักษณะภูมิศาสตร์ หรือการไหลลงหรือจุดออกสู่ทะเล/แหล่งน้ำขนาดใหญ่
เพื่อให้มองภาพได้ถูกต้องชัดเจนทั้งระบบ และมีรายละเอียดแยกเป็นแต่ละลุ่มน้ำสำคัญทั้ง 25 ลุ่มน้ำของประเทศ
3.7.1 ลุ่มน้ำของประเทศไทยและการจัดกลุ่มลุ่มน้ำเพื่อการบริหารจัดการ
คณะกรรมการอุทกวิทยาแห่งชาติ ได้แบ่งพื้นที่ประเทศไทยออกเป็นลุ่มน้ำสำคัญ
25 ลุ่มน้ำ และยังได้แบ่งออกเป็นลุ่มน้ำย่อย 254 ลุ่มน้ำย่อย มีพื้นที่ลุ่มน้ำรวมทั้งประเทศประมาณ
511,361 ตร.กม. ในการศึกษาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศนั้น นอกจากจะทำการศึกษา
โดยแยกเป็นลุ่มน้ำสำคัญ 25 ลุ่มน้ำแล้ว ยังสรุปภาพรวมเป็นกลุ่มลุ่มน้ำ ซึ่งแบ่งออกได้เป็น 2 แนวทางด้วยกัน
คือ กลุ่มลุ่มน้ำจัดตามภาคการปกครองของประเทศ และกลุ่มลุ่มน้ำโดยพิจารณาจากต้นน้ำจนถึงจุดออกของแม่น้ำ
หรือตามลักษณะภูมิศาสตร์
1) กลุ่มลุ่มน้ำจัดตามเขตภาคการปกครอง
กลุ่มลุ่มน้ำตามเขตการปกครอง ประกอบด้วย 5 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มลุ่มน้ำ
(ยังมีต่อ)