การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาของประชาชน

ความเห็นและข้อเสนอแนะ 
เกี่ยวกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่น
และการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาของประชาชน
          1. ที่มา
          การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการจัดการศึกษา เป็นหลักการสำคัญส่วนหนึ่งของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา ดังปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 (แก้ไข 2545) อย่างไรก็ตาม การดำเนินการของรัฐบาลในประเด็นดังกล่าวอยู่  ภายใต้ความเห็นที่ขัดแย้งหลายด้าน ทั้งความเห็นจากผู้ที่มีส่วนร่วมในกระบวนการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา ผู้รับมอบอำนาจในท้องถิ่น ผู้ได้รับผลกระทบจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และผู้ที่มีสิทธิในการจัดการศึกษา อาทิ ในประเด็นความพร้อมในการรับโอนอำนาจการจัด การศึกษาของท้องถิ่น ผลกระทบต่อสวัสดิการของครูและบุคลากรทางการศึกษาในท้องถิ่น  การขาดระบบการตรวจสอบที่เข้มแข็ง  การขาดมาตรการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน  ความอ่อนแอของวัฒธรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนท้องถิ่น ฯลฯ
          คณะทำงานการศึกษา ศาสนา ศิลปะ และวัฒนธรรม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม  แห่งชาติ ซึ่งมีบทบาทหน้าที่ในการติดตามและให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ได้เล็งเห็นความสำคัญของประเด็นดังกล่าว คณะทำงานฯ จึงได้จัดทำโครงการศึกษา เรื่อง “การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาของประชาชน” เพื่อรับฟังปัญหาและความคิดเห็นของประชาชนในท้องถิ่น และระดมความเห็นของภาคีต่าง ๆ เพื่อจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับประเด็นนี้เสนอต่อรัฐบาลต่อไป
          2. การดำเนินการของสภาที่ปรึกษาฯ
          การดำเนินการศึกษาในโครงการนี้ประกอบด้วย 
             2.1  การศึกษาจากเอกสารวิชาการ (review literature) โดยการประมวลและสังเคราะห์ความรู้และข้อถกเถียงทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับประเด็นศึกษาของโครงการนี้ จากแหล่งข้อมูลต่าง ๆ อาทิ เอกสารวิชาการ งานวิจัย บทความ บทสัมภาษณ์ ฯลฯ
             2.2  การสัมภาษณ์เชิงลึก (dept interview) ซึ่งได้ดำเนินการในสัมภาษณ์กลุ่มผู้กำหนดนโยบายการศึกษาในกระทรวงศึกษาธิการ
             2.3  การประชุมกลุ่มระดมความเห็น (focus group) โดยเชิญผู้ที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายกระจายอำนาจการจัดการศึกษาและการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาจำนวนทั้งสิ้น 6 กลุ่ม ได้แก่ (1) นักวิชาการ (2) เขตพื้นที่การศึกษา ครูและบุคลากรทางการศึกษา (3) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (4) ผู้ปกครอง ผู้นำชุมชน และภาคเอกชน (5) นักเรียน และ (6) องค์กรภาคประชาชน
             2.4  การจัดสัมมนาเพื่อรับฟังความเห็นสาธารณะ (public consultation) ในวันพุธที่ 17 กันยายน พ.ศ. 2546  โดยเชิญวิทยากรและผู้เข้าร่วมสัมมนาที่เป็นตัวแทนจากกลุ่มต่าง ๆ อย่างหลากหลาย จำนวนประมาณ 150  ท่าน ในการสัมมนาได้เปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมประชุมแสดงความเห็นอย่างกว้างขวาง และได้จัดทำเอกสารแสดงความเห็นเพื่อให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาทุกคนได้เขียนแสดงความเห็นด้วย 
          3. ความเห็นเกี่ยวกับนโยบายการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาของรัฐบาล
          สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีความเห็นเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่น และการส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา   ดังต่อไปนี้
             3.1 ขาดความชัดเจนในระดับปฏิบัติ ภาครัฐยังขาดความชัดเจนเพียงพอในภาคปฏิบัติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาในระดับต่าง ๆ และการส่งเสริมให้บุคคล ครอบครัว ชุมชน และองค์กรทางสังคมมีส่วนร่วมจัดการศึกษา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กฎกระทรวงเพื่อรองรับระบบการจัดการศึกษาโดยบุคคล ครอบครัว และองค์กรอื่นซึ่งยังไม่ประกาศใช้
             3.2  เน้นการปรับโครงสร้างระบบการศึกษา การดำเนินการที่ผ่านมา ภาครัฐเน้นการกระจายอำนาจเชิงโครงสร้าง แต่ยังมิได้ให้ความสำคัญกับเนื้อหาของการกระจายอำนาจการศึกษา และขาดการเตรียมการให้ชุมชนและประชาชนในท้องถิ่นมีความพร้อมในการรับการกระจายอำนาจและมีส่วนร่วมจัดการศึกษาอย่างเพียงพอ ทำให้เขตพื้นที่การศึกษา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนในท้องถิ่นยังขาดความพร้อมในการรองรับการกระจายอำนาจและขาดการมีส่วนร่วมจัดการศึกษา
             3.3  ละเลยความพร้อมของบริบทท้องถิ่น ภาครัฐให้ความสำคัญกับการกำหนดตัวชี้วัด       ความพร้อมรับการกระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ยังละเลยการวัดความพร้อมของประชาชนในชุมชนในการมีส่วนร่วมจัดการศึกษา และร่วมกำกับดูแลการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
             3.4  ครูและบุคลากรทางการศึกษาในท้องถิ่นขาดความพร้อม ครูจำนวนมากยังยึดติดกับ     วัฒนธรรมและระบบเดิมที่รับคำสั่งจากส่วนกลาง ขาดความรู้ ความเข้าใจ ความสามารถ และความตระหนักในการคิดและพัฒนาการเรียนการสอนขึ้นเอง ปัญหาส่วนหนึ่งเกิดจากการที่บุคลากรทางการศึกษาที่มีความรู้และความสามารถยังกระจุกตัวในส่วนกลางเป็นจำนวนมาก ในขณะที่ท้องถิ่นขาดแคลนผู้เชี่ยวชาญด้านการจัดการศึกษา เนื่องจากรัฐขาดการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษาให้มีคุณภาพอย่างเพียงพอ
             3.5  ค่าตอบแทนและสวัสดิการครูในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างจากกระทรวงศึกษาธิการ นับเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา และการพัฒนาคุณภาพของการจัดการศึกษาในท้องถิ่นห่างไกล เนื่องจากครูและบุคลากรทางการศึกษายังมีความกังวลว่าการกระจายอำนาจการบริหารบุคคลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะทำให้สวัสดิการที่เคยได้รับลดลง 
             3.6  การเปลี่ยนผู้บริการการศึกษาบ่อยครั้ง โดยเฉพาะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการที่มีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง ทำให้นโยบายการศึกษาขาดความต่อเนื่องเพราะมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายใหม่เมื่อรัฐมนตรีท่านใหม่ขึ้นดำรงตำแหน่ง ในทำนองเดียวกัน ผู้บริหารการศึกษาในท้องถิ่นมีการเปลี่ยนแปลงโยกย้ายบ่อยครั้ง ทำให้การดำเนินการในระดับปฏิบัติขาดความต่อเนื่อง ส่งผลให้การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่นเกิดความล่าช้า
             3.7  อำนาจการจัดการศึกษายังยึดโยงกับส่วนกลางมาก ทำให้ท้องถิ่นไม่มีความคล่องตัวในการจัดการศึกษา เช่น การจัดทำหลักสูตรที่กำหนดจากส่วนกลางถึงร้อยละ 70  การบริหารบุคคลที่ส่วนกลางยังควบคุมเกือบทั้งหมด เป็นต้น
             3.8  การดำเนินการของเขตพื้นที่ฯ ยังขาดการประสานงานกัน ปัญหาหนึ่งของการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา คือการจัดสรรทรัพยากรให้แต่ละเขตพื้นที่ฯ ไม่เท่าเทียมกัน โดยเขตพื้นที่การศึกษาที่ 1 ในแต่ละจังหวัดจะมีทรัพยากรมากว่าเขตอื่น ๆ ในขณะที่แต่ละเขตพื้นที่ขาดกลไก  ในการประสานงานกัน ทำให้ไม่เกิดความร่วมมือกันและการใช้ทรัพยากรร่วมกัน
          4.  ข้อเสนอนโยบายการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษา
          สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่น และการส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา  ดังต่อไปนี้
             4.1  สร้างความชัดเจนเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษา
รัฐควรสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาในประเด็นต่าง ๆ ดังนี้
                    4.1.1 จัดทำแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาระดับเขตพื้นที่ฯ โดยรัฐควรระบุเป้าหมายอย่างชัดเจนว่าจะกระจายอำนาจการจัดการศึกษาในระดับใด ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษาใดบ้างในแต่ละช่วงเวลา เพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่ารัฐบาลตั้งใจจะดำเนินการกระจายอำนาจอย่างจริงจังและมีกรอบเวลาที่ชัดเจน ทั้งนี้กระทรวงศึกษาธิการควรมอบหมายให้แต่ละเขตพื้นที่การศึกษาร่วมมือกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษาในเขตพื้นที่ฯ จัดทำแผนการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา โดยลงรายละเอียดว่าแต่ละเขตพื้นที่การศึกษา แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแต่ละสถานศึกษาที่อยู่ภายใต้การดูแลของเขตพื้นที่การศึกษานั้นจะกระจายอำนาจกันอย่างไรและเมื่อไร 
                    4.1.2  เร่งกำหนดมาตรการส่งเสริมการจัดการศึกษาโดยบุคคล ครอบครัว และองค์กรอื่น รัฐควรเร่งประกาศกฎกระทรวงเพื่อรองรับระบบการจัดการศึกษาโดยบุคคล ครอบครัว และองค์กรอื่น โดยกำหนดวันที่จะประกาศใช้กฎกระทรวงดังกล่าวอย่างชัดเจน เพื่อเร่งกระบวนการจัดทำ กฎกระทรวงฯ ให้รวดเร็วยิ่งขึ้น ในขณะเดียวกัน รัฐควรเร่งออกมาตรการส่งเสริมการจัดการศึกษาโดยบุคคล ครอบครัว และองค์กรอื่นในส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย เพื่อให้ภาคีอื่นเข้ามามีส่วนร่วมจัดการศึกษาได้ทันที โดยไม่ต้องรอการประกาศใช้กฎหมาย
             4.2 จัดระบบการกระจายอำนาจให้ยืดหยุ่นเหมาะสมกับบริบทแต่ละท้องถิ่น
          การกำหนดรูปแบบและระดับของการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาให้แต่ละท้องถิ่น ไม่ควรเป็นรูปแบบเดียวที่ตายตัวสำหรับทุกท้องถิ่น แต่ควรมีความยืดหยุ่นเหมาะสมกับบริบทของแต่ละท้องถิ่น ดังนั้นการกำหนดรูปแบบการกระจายอำนาจการศึกษาสู่ท้องถิ่น ภาครัฐควรดำเนินการดังต่อไปนี้ 
                    4.2.1  สนับสนุนชุมชนทำวิจัยการจัดการศึกษาในท้องถิ่น 
          รัฐควรเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดรูปแบบการกระจายอำนาจด้านการจัดการศึกษาของท้องถิ่น โดยการสนับสนุนให้ชุมชนท้องถิ่นทำวิจัยเกี่ยวกับการจัดการศึกษาในท้องถิ่น โดยเปิดโอกาสให้ภาคีต่าง ๆ ในชุมชนมาร่วมกันตั้งประเด็นว่า สมาชิกของชุมชนต้องการให้เด็กที่อยู่ในท้องถิ่นมีลักษณะเป็นอย่างไร ปัญหาของเด็กมีอะไรบ้าง การเรียนของเด็กมีปัญหาอะไร การจัดระบบการศึกษาในท้องถิ่นควรเป็นอย่างไรเพื่อทำให้เด็กเป็นไปตามเป้าหมายที่พึงประสงค์ และใครจะช่วยอะไรได้บ้าง รวมทั้งเปิดโอกาสให้ผู้เรียนมีส่วนแสดงความต้องการ  เกี่ยวกับการจัดหลักสูตรและการเรียนการสอนด้วย ทั้งนี้ภาครัฐควรนำผลการวิจัยของท้องถิ่นไปเป็นฐานข้อมูลในการกำหนดรูปแบบการกระจายอำนาจและการส่งเสริมการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาที่เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้น การดำเนินการในลักษณะนี้จะทำให้ประชาชนในชุมชนท้องถิ่นเกิดความตระหนักถึงปัญหาของการศึกษาในท้องถิ่น เกิดความรู้สึกเป็นเจ้าของการศึกษาของท้องถิ่นร่วมกัน และจะทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการศึกษาของท้องถิ่นได้หลากหลาย  รูปแบบตามความสามารถและความสนใจของแต่ละคน 
                    4.2.2  กำหนดชุดของตัวชี้วัดความพร้อมเหมาะสมกับลักษณะการจัดการศึกษา
รัฐควรจัดทำตัวชี้วัดความพร้อมในการรับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาที่มีความหลากหลาย โดยจัดทำตัวชี้วัดเป็นชุด ๆ ที่เหมาะสมกับแต่ละลักษณะของการจัดการศึกษา เนื่องจากการจัดการศึกษาในแต่ละลักษณะต้องการความพร้อมที่แตกต่างกัน ชุดของตัวชี้วัดความพร้อมควรจำแนกตามมิติต่าง ๆ ดังนี้
          ก. ชุดตัวชี้วัดความพร้อมของผู้จัดการแต่ละประเภท เช่น องค์กรปกครอง  ส่วนท้องถิ่น องค์กรทางสังคม องค์กรศาสนา สถานศึกษา บุคคล ชุมชน เป็นต้น 
          ข. ชุดตัวชี้วัดความพร้อมในการจัดการศึกษาแต่ละประเภท คือ การศึกษาในระบบ นอกระบบ และการศึกษาตามอัธยาศัย หรือการศึกษาทางเลือก 
          ค. ชุดตัวชี้วัดความพร้อมในการจัดการศึกษาแต่ละระดับ คือ การศึกษาปฐมวัย ประถมศึกษา มัธยมศึกษา อาชีวศึกษา และอุดมศึกษา
          ง. ชุดตัวชี้วัดความพร้อมในการจัดการศึกษาสำหรับแต่ละกลุ่มคน เช่น การจัด  การศึกษาสำหรับคนปกติ การจัดการศึกษาสำหรับเด็กอัจฉริยะ การจัดการศึกษาสำหรับคนพิการ การจัดการศึกษาสำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ การจัดการศึกษาอิสลาม เป็นต้น
                    4.2.3  กำหนดตัวชี้วัดความพร้อมครอบคลุมบริบทของการจัดการศึกษา
          รัฐควรจัดทำตัวชี้วัดความพร้อมในการรับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา ที่มีความครอบคลุมบริบทของการจัดการศึกษาด้วย ดังตัวอย่างของตัวชี้วัดความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ควรมีเฉพาะตัวชี้วัดที่ตัวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น แต่ควรมีตัวชี้วัดความพร้อมของผู้ปกครอง ประชาชน และชุมชนในการสนับสนุนการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย 
                    4.2.4  ให้ท้องถิ่นจัดทำหลักสูตรได้อย่างยืดหยุ่น
          รัฐควรปรับบทบาทและระบบการกระจายอำนาจการจัดทำหลักสูตร จากการกำหนดหลักสูตรแกนกลางร้อยละ 70 และหลักสูตรท้องถิ่นร้อยละ 30 เป็นการที่หน่วยงานส่วนกลาง  ทำหน้าที่กำหนดกรอบหลักสูตรของการศึกษาแต่ละประเภทและแต่ละระดับว่า ควรประกอบด้วย  เนื้อหาอะไรบ้างเป็นเบื้องต้น โดยให้ผู้จัดการศึกษาในแต่ละท้องถิ่นจัดทำเนื้อหาการเรียนการสอนเอง ทั้งนี้หน่วยงานส่วนกลางควรจัดระบบสนับสนุนการจัดทำหลักสูตรของท้องถิ่น โดยการจัดทำหลักสูตรหลากหลายรูปแบบ และการจัดระบบคลังหลักสูตรซึ่งเป็นฐานข้อมูลที่รวบรวมหลักสูตรต่าง ๆ (ที่สอดคล้องกับกรอบหลักสูตรที่ส่วนกลางกำหนดขึ้น) เพื่อให้ผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่นสามารถเลือกใช้หรือพัฒนาหลักสูตรที่เหมาะสมกับแต่ละท้องถิ่นเอง นอกจากนี้ เขตพื้นที่การศึกษาควรจัดให้มีที่ปรึกษาด้านหลักสูตรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ ให้คำแนะนำ และอนุมัติการจัดทำหลักสูตรของผู้จัดการศึกษาในแต่ละเขตพื้นที่ 
          การให้ผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่นมีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการจัดหลักสูตรจะทำให้ครูและบุคลากรทางการศึกษาสามารถจัดการเรียนการสอนได้อย่างยืดหยุ่นมากขึ้น ทำให้สามารถบริหารเวลาได้ดียิ่งขึ้น เพราะปัจจุบันครูและบุคลากรทางการศึกษามีบทบาทและภาระงานที่หลากหลายมากขึ้น ทั้งการสอน การทำวิจัยในห้องเรียน การบริหาร และการประสานงานกับชุมชน 
             4.3  เน้นการเตรียมความพร้อมรับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษา
รัฐควรให้ความสำคัญมากขึ้นกับการเตรียมความพร้อมของท้องถิ่น โดยผสมผสานแนวคิดการกระจายอำนาจเชิงโครงสร้างและเชิงระบบเข้าด้วยกันอย่างเหมาะสมและสมดุล โดยมีข้อเสนอดังต่อไปนี้
                    4.3.1  วัดความพร้อมเพื่อกำหนดแนวทางพัฒนาความพร้อม
          รัฐควรวัดความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และชุมชน มิใช่เพื่อการแยกแยะว่าควรหรือไม่ควรกระจายอำนาจ แต่ควรมีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดแนวทางการเตรียมความพร้อมของแต่ละท้องถิ่น และเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมจัดการศึกษาอย่างเหมาะสม เช่น การวัดประสบการณ์การจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรมีวัตถุประสงค์เพื่อเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียนรู้การจัดการศึกษาและมีส่วนร่วมจัดการศึกษามากขึ้น ทั้งนี้รัฐควรเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมจัดการศึกษา ถึงแม้ว่าไม่เคยมีประสบการณ์ในการจัดการศึกษาเลยก็ตาม
                    4.3.2  เปิดโอกาสให้ชุมชนเรียนรู้การจัดการศึกษา 
          รัฐควรเปิดโอกาสให้แต่ละชุมชนได้จัดการศึกษาหรือมีส่วนร่วมจัดการศึกษาในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อให้เกิดกระบวนการเรียนรู้และการปรับตัว โดยให้ชุมชนเรียนรู้จากปัญหาจริงในการจัดการศึกษาและได้ทดลองแก้ไขปัญหาด้วยตนเอง ทั้งนี้รูปแบบและระดับของการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาในแต่ละท้องถิ่นอาจไม่เหมือนกันทั้งหมด แต่จะมีการพัฒนาไปในระหว่างการปฏิบัติมิใช่ถูกกำหนดรูปแบบจากส่วนกลางทั้งหมด การเปิดโอกาสให้ชุมชนเกิดกระบวนการเรียนรู้และปรับระบบการจัดการศึกษาของท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง นับเป็นกระบวนการที่ทำให้มั่นใจได้ว่า การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาให้ท้องถิ่นจะสอดคล้องกับวัฒนธรรมและปัจจัยอื่น ๆ ของแต่ละท้องถิ่น
รัฐควรจัดระบบให้บุคคลที่เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษาของท้องถิ่น มีโอกาสเรียนรู้การจัดการศึกษาในระดับที่สูงขึ้น เช่น การเปิดโอกาสให้ผู้นำท้องถิ่นที่จัดการศึกษาระดับปฐมวัย เข้าเป็นกรรมการสถานศึกษาระดับประถมศึกษาที่อยู่ในท้องถิ่นใกล้เคียงกัน เพื่อเรียนรู้การจัดการศึกษาในระดับที่สูงขึ้น และสร้างความเชื่อมต่อกันของการจัดการศึกษาระดับต่าง ๆ 
                    4.3.3  จัดระบบพี่เลี้ยงด้านการจัดการศึกษา
          ในระยะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่นยังอยู่ระหว่างการเตรียมความพร้อม ภาครัฐควรจัดระบบพี่เลี้ยงเพื่อคอยช่วยเหลือและให้คำปรึกษาแนะนำเกี่ยวกับการจัดระบบและการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในการจัดการศึกษา ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และชุมชน โดยกำหนดให้มีบุคลากรที่มีความรู้และเชี่ยวชาญด้านการจัดการศึกษา รับผิดชอบเป็นพี่เลี้ยงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และชุมชนอย่างเจาะจงและต่อเนื่อง
          กลไกสำคัญอีกประการหนึ่งในระบบพี่เลี้ยงด้านการจัดการศึกษา คือการจัดระบบให้มีการดูแลกันเป็นลำดับขั้น โดยในแต่ละเขตพื้นที่ฯ ควรจัดกลุ่มโรงเรียนเป็นกลุ่มย่อย ๆ เพื่อความสะดวกในการช่วยเหลือและใช้ทรัพยากรร่วมกันระหว่างโรงเรียนต่าง ๆ รวมทั้งรัฐควรส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และชุมชน ที่มีความสามารถในการจัดการศึกษาสูงกว่าเป็นพี่เลี้ยงให้แก่องค์กรฯ ที่มีความสามารถในการจัดการศึกษาต่ำกว่า หรือให้สถาบันการศึกษาระดับสูงหรือมีความพร้อมมากกว่า เช่น มหาวิทยาลัย โรงเรียนประจำจังหวัดและประจำอำเภอ เป็นพี่เลี้ยงแก่สถาบันการศึกษาระดับต่ำกว่า เช่น โรงเรียนประถมศึกษา และโรงเรียนในชนบท
                    4.3.4  ประชาสัมพันธ์การกระจายอำนาจและมีส่วนร่วมจัดการศึกษาผ่านกลไกของชุมชนรัฐควรประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนมีความเข้าใจเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาอย่างชัดเจนและต่อเนื่อง โดยการใช้ช่องทางการประชาสัมพันธ์รูปแบบต่าง ๆ ดังนี้
          ก. ประชาสัมพันธ์ผ่านกลุ่มผู้นำในชุมชน โดยการดำเนินการผ่านครูและผู้บริหารโรงเรียน รวมทั้งกลุ่มผู้นำ 8 กลุ่มในชุมชน เช่น กลุ่มพ่อ-แม่ ผู้นำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้นำองค์กรภาคประชาชน ผู้นำสื่อสารมวลชน ผู้นำเศรษฐกิจ ฯลฯ เพื่อทำให้ประชาชนชุมชนได้รับข้อมูลข่าวสารล่าสุด และรับทราบบทบาทหน้าที่ของตน
          ข. จัดเวทีแลกเปลี่ยนความรู้และประสบการณ์การจัดการศึกษา รัฐและชุมชนควรร่วมกันจัดให้มีเวทีพบปะแลกเปลี่ยนความเห็น ความรู้และประสบการณ์ ระหว่างหน่วยงานของรัฐ (เช่น เขตพื้นที่การศึกษา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) กับประชาชนทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่นนั้น 
          ค. จัดทำระบบข้อมูลข่าวสารแบบโต้ตอบได้ (interactive) เพื่อช่วยให้ประชาชน  เข้าใจการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาได้อย่างเฉพาะเจาะจงกับความสนใจของแต่ละคน
                    4.3.5  จัดหลักสูตรพัฒนาความพร้อมของผู้ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษาของท้องถิ่น
          รัฐควรจัดหลักสูตรอย่างเฉพาะเจาะจงเพื่อการอบรมและพัฒนาความรู้ ความเข้าใจ และศักยภาพของผู้ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษาของท้องถิ่นกลุ่มต่าง ๆ ได้แก่
          ก. หลักสูตรพัฒนาผู้นำ เพื่อพัฒนาผู้นำท้องถิ่นให้มีความรู้ ความสามารถ และวิสัยทัศน์ในการบริหารการศึกษาในท้องถิ่น และสร้างผู้นำด้านการศึกษารุ่นใหม่ของท้องถิ่น
          ข. หลักสูตรพัฒนาผู้ปกครอง เพื่ออบรมผู้ปกครองให้มีความรู้ ทักษะและเห็นความสำคัญของการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา และการพัฒนาการเรียนรู้ของบุตรหลาน รวมทั้งการการตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่น
          ค. หลักสูตรพัฒนาครูภูมิปัญญา เพื่อเสริมสร้างความรู้และทักษะในการจัดทำสื่อการสอนและการถ่ายทอดภูมิปัญญาของท้องถิ่นให้เหมาะสมกับผู้เรียน รวมทั้งการจัดระบบและบันทึกภูมิปัญญาท้องถิ่นเพื่อเป็นประโยชน์ต่อผู้อื่นในการเรียนรู้ด้วยตนเองหรือนำไปพัฒนาองค์ความรู้ต่อไป
          ง. หลักสูตรพัฒนาประชาชนในท้องถิ่น เพื่อเสริมสร้างความรู้และทักษะในการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาในรูปแบบต่าง ๆ และการตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานศึกษา และผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่น
             4.4  สร้างความต่อเนื่องของการบริหารการศึกษา
          รัฐบาลควรสร้างความต่อเนื่องของนโยบายการศึกษา เพื่อให้กระบวนการกระจายอำนาจและการส่งเสริมการมีส่วนร่วมจัดการศึกษาของประชาชนเกิดความต่อเนื่องไม่หยุดชะงัก โดยมีข้อเสนอดังต่อไปนี้
                    4.4.1  ไม่เปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการบ่อยครั้ง
          รัฐบาลควรกำหนดบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการที่มีความรู้ความเข้าใจด้านการศึกษา และได้รับการยอมรับจากบุคลากรในกระทรวงศึกษาธิการ โดยเปิดโอกาสให้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นระยะเวลาที่ยาวนานเพียงพอ ไม่ควรเปลี่ยนแปลงตัวรัฐมนตรีบ่อยครั้งจนเกินไป เพื่อทำให้การดำเนินนโยบายด้านการศึกษามีความต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงแรกของการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่ท้องถิ่นซึ่งเป็นกระบวนที่ต้องการความต่อเนื่องของนโยบาย
                    4.4.2  ผู้บริหารการศึกษาของท้องถิ่นมีวาระการบริหารงานต่อเนื่อง
          รัฐควรเปิดโอกาสผู้บริหารการศึกษาในแต่ละท้องถิ่นทำหน้าที่บริหารการศึกษาต่อเนื่องเป็นเวลาอย่างน้อยเทียบเท่ากับวาระของกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาหรือกรรมการสถานศึกษาคือ 4 ปี เพื่อให้การดำเนินการในระดับปฏิบัติมีความต่อเนื่อง ทั้งนี้จากประสบการณ์การกระจายอำนาจทางการศึกษาในต่างประเทศพบว่า ผลสัมฤทธิ์ของการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาจะปรากฏขึ้น หลังจากการดำเนินการผ่านไปแล้วถึง 5 ปี
             4.5  เน้นการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษาในท้องถิ่น
          ในภาวะที่ประชาชนในหลายท้องถิ่นยังขาดความพร้อมในการจัดการศึกษา รัฐควรให้  ความสำคัญกับการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษาในท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดการศึกษาในท้องถิ่นในปัจจุบัน
                    4.5.1  กระจายครูและบุคลากรที่มีคุณภาพลงสู่ท้องถิ่น
          รัฐควรปรับปรุงให้หน่วยงานด้านการศึกษาในส่วนกลางมีขนาดเล็กลง และทำให้หน่วยงานด้านการศึกษาในท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้น โดยการกระจายบุคลากรทางการศึกษาระดับกลาง-สูงลงไปรับผิดชอบงานในระดับเขตพื้นที่ฯ และระดับท้องถิ่นมากขึ้น ทั้งโดยการกำหนดอัตรากำลังในท้องถิ่นเพิ่มขึ้น หรือการกำหนดโควต้าให้อยู่ในตำแหน่งกรรมการเขตพื้นที่ฯ หรือกรรมการ  สถานศึกษาต่าง ๆ รวมทั้งกำหนดมาตรการจูงใจให้ครูและบุคลากรจากส่วนกลางย้ายไปทำงานในท้องถิ่นมากขึ้น
                    4.5.2  พัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษาให้มีความเป็นมืออาชีพ
          การจัดระบบการศึกษาในท้องถิ่นควรมุ่งพัฒนาให้ครูและบุคลากรทางการศึกษามีความเป็นมืออาชีพ รวมทั้งการส่งเสริมให้มีใบประกอบวิชาชีพครู โดยเปิดโอกาสให้ครูแต่ละคนได้พัฒนาความเชี่ยวชาญในการสอนเฉพาะสาขาวิชา โดยพยายามให้ครูแต่ละคนทำหน้าที่สอนเพียงวิชาใดวิชาหนึ่งเท่านั้น สำหรับในกรณีของครูในโรงเรียนขนาดเล็ก ควรเปิดโอกาสให้ครูสามารถสอนในโรงเรียนหลายแห่งที่อยู่ใกล้เคียงกัน (โดยได้รับค่าตอบแทนเพิ่มเติม) ซึ่งจะทำให้โรงเรียนขนาดเล็กมีครูที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะสาขา เพราะครูไม่ต้องสอนหลายวิชา นอกจากนี้ สถานศึกษาควรสนับสนุนให้ครูที่เป็นคนในท้องถิ่นได้ทำงานในสถานศึกษาในท้องถิ่นนั้น เพราะจะได้ครูที่มีความเข้าใจวัฒนธรรมของท้องถิ่น และมีความรู้จักคุ้ยเคยกับประชาชนในท้องถิ่น
                    4.5.3  จัดให้มีครู 2 ระบบ 
          การกระจายอำนาจการบริหารบุคลากรสู่ท้องถิ่นควรจัดให้มีครูและบุคลากร 2 ระบบ คือข้าราชการครูเดิมยังคงให้เป็นข้าราชการในกระทรวงศึกษาที่ได้รับค่าตอบแทนและสวัสดิการตามระบบเดิม เพื่อจูงใจให้ข้าราชการครูที่มีประสบการณ์ยินดีทำงานในสถานศึกษาที่เป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อไป ในขณะที่ครูและบุคลากรทางการศึกษาที่รับเข้ามาใหม่จะเป็นบุคลากรในสังกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะใช้ระเบียบการบริหารบุคคลและอัตราค่าตอบแทนที่ท้องถิ่นกำหนด (ภายใต้กรอบที่รัฐบาลตั้งไว้)
                    4.5.4  ให้เขตพื้นที่มีส่วนร่วมจัดการศึกษาในสถาบันฝึกหัดครู
          เขตพื้นที่การศึกษาควรมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาในสถาบันฝึกหัดครู ที่ตั้งอยู่ใกล้เคียงกับขอบเขตการดูแลของแต่ละเขตพื้นที่ฯ โดยอาจจะกำหนดโควต้าให้ผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาเป็นกรรมการสถาบันราชภัฏที่อยู่ใกล้เคียงกับเขตพื้นที่นั้น เพื่อช่วยกำหนดทิศทางการผลิตครูสอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่น  นอกจากนี้เขตพื้นที่ควรร่วมมือกับสถาบันราชภัฏในการสนับสนุนให้ครูในท้องถิ่นมีโอกาสเติบโตในสายงานวิชาการมากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น  การเปิดโอกาสให้ครูที่มีความสามารถสูงได้ไปเป็นอาจารย์ในสถาบันราชภัฏ เพื่อสร้างครูรุ่นใหม่  ต่อไป
                    4.5.5  จัดระบบพัฒนาครูด้านอุปสงค์
          รัฐควรจัดให้มีระบบการฝึกอบรมครูด้านอุปสงค์ โดยการจัดตั้งกองทุนพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งเก็บเงินจาก 3 ส่วนคือรัฐ ผู้จัดการศึกษา และครู เงินกองทุนนี้จะใช้ในการสนับสนุนการฝึกอบรมครู โดยจัดสรรเงินส่วนหนึ่งให้ครูทุกปีเพื่อให้ครูเลือกรับการฝึกอบรมตามความสนใจของตนเอง มาตรการนี้เป็นการบังคับทางอ้อมให้ครูได้รับการฝึกอบรมอย่างสม่ำเสมอ เงินกองทุนอีกส่วนหนึ่งจะจัดสรรให้เขตพื้นที่ฯ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือสถานศึกษาจัดการฝึกอบรมให้แก่ครูและบุคลากรของตนตามความต้องการของแต่ละหน่วยงาน
                    4.5.6  จัดการฝึกอบรมโดยเขตพื้นที่ฯ
          ด้วยเหตุที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษามีขนาดเล็กเกินไปสำหรับการจัดฝึกอบรมอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะจะทำให้มีต้นทุนต่อหัวสำหรับการจัดฝึกอบรมสูง ดังนั้นรัฐควรมอบหมายให้เขตพื้นที่การศึกษาทำหน้าที่จัดการฝึกอบรมบางส่วน ให้แก่ครูและบุคลากรทางการศึกษาที่อยู่ในสังกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษาภายในเขตความรับผิดชอบของเขตพื้นที่ฯ 
                    4.5.7  ใช้ระบบคุณธรรม (merit system) ในการบริหารบุคลากร
สำหรับครูที่ท้องถิ่นรับเข้ามาใหม่และไม่ได้เป็นข้าราชการในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรใช้ระบบคุณธรรมในการบริหารบุคลากร โดยกำหนดเกณฑ์การประเมินผลการทำงานอย่างชัดเจน และให้ผู้ปกครองและประชาชนในชุมชนมีส่วนร่วมใน การประเมินผลการทำงานของครู และให้ความดีความชอบแก่ครูตามผลการประเมิน ประการสำคัญองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรกำหนดระเบียบให้สามารถปลดครูออกได้หากมีผลการทำงานต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด
             4.6  การกระจายทรัพยากรทางการศึกษาอย่างเพียงพอ
          รัฐควรจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรทางการศึกษาให้แก่เอกชนและท้องถิ่นอย่างเพียงพอสำหรับการจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง ซึ่งมีข้อเสนอดังนี้
                    4.6.1  กำหนดเงื่อนไขการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรทางการศึกษา
 (ยังมีต่อ)

---