FAQ Issue 23: วิกฤตน้ำมันปาล์ม: บทเรียนจากนโยบายควบคุมของภาครัฐ

ข่าวเศรษฐกิจ Monday February 21, 2011 15:26 —ธนาคารแห่งประเทศไทย

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 23

วิกฤตน้ำมันปาล์ม:บทเรียนจากนโยบายควบคุมของภาครัฐ

อรัญญา ศรีวิโรจน์

Summary

ราคาปาล์มที่สูงขึ้นมากส่งผลต่อต้นทุนการผลิตของอุตสาหกรรมต่อเนื่อง และเมื่อต้นทุนสูงเกินกว่าเพดานราคาขายปลีกที่ทางการกำหนดไว้ ผู้ผลิตถึงกับหยุดวางจำหน่ายสินค้าบางชนิด ซึ่งทำให้ประชาชนเดือดร้อนเป็นอันมาก

ภาครัฐได้มีการเร่งบรรเทาผลกระทบของปัญหา โดยปรับราคาควบคุม พร้อมทั้งอนุญาตให้มีการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศ เพื่อลดภาวะสินค้าขาดแคลนและผ่อนแรงกดดันต่อค่าครองชีพของประชาชน แต่มาตรการของทางการที่ยังไม่สอดคล้องกับกลไกตลาดทำให้ปัญหาอาจปะทุขึ้นอีกในอนาคต ภาครัฐจึงควรพิจารณามาตรการที่จะมีผลช่วยแก้ไขปัญหาในระยะยาวมากกว่าการเร่งบรรเทาปัญหาเฉพาะในระยะสั้น

ตั้งแต่ปลายปี 2553 เราเห็นข่าวร้อน ประจำวันเรื่องน้ำมันปาล์มสำหรับการบริโภคมีราคาแพงขึ้นทุกวันและต่อมาสินค้าเริ่มขาดตลาด วิกฤตราคาน้ำมันปาล์มในประเทศไทยและทั่วโลกเคยเกิดขึ้นมาแล้วในปี 2551 ครั้งนี้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอยและดูเหมือนจะรุนแรงยิ่งกว่าครั้งก่อน บางคนว่ามาจากความต้องการใช้ที่เพิ่มขึ้น บางคนว่ามาจากผลผลิตที่ลดลงเพราะภัยแล้งและน้ำท่วมในปีก่อน แม้กระทั่งการเก็งกำไรในตลาดสินค้าเกษตรโลกก็ถูกหยิบยกขึ้นมา แต่ล่าสุดสาเหตุที่พูดถึงกันมาก คือ การกักตุนของผู้ประกอบการและผู้บริโภคที่คาดว่าราคาน้ำมันปาล์มจะสูงขึ้นอีกหรือมิฉะนั้นสินค้าจะขาดตลาดไปอีกนาน

คำถามที่สำคัญ คือ ทำไมหลายคนจึงคิดว่าวิกฤตราคาน้ำมันปาล์มจะยังไม่หมดไปโดยเร็ว และเหตุใดกลไกตลาดไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพในกรณีนี้

ตารางที่ 1 การเปลี่ยนแปลงของราคา
บาท : กก.           ธ.ค.52  ธ.ค.53  ม.ค.54
ผลปาล์ม (น้ำมัน 17%)     4.65    7.40    9.14
น้ำมันปาล์มดิบ           26.90   43.80   52.94
น้ำมันพืชขวด 1 ลิตร      37.18    n.a.
(ขายปลีก)
(ราคาควบคุมไม่เกิน)   (38.00) (38.00)
ที่มา : กรมการค้าภายใน

สาเหตุสำคัญของปัญหาในประเทศไทยที่รุนแรงถึงขั้นสินค้าขาดตลาดน่าจะอยู่ที่นโยบายแทรกแซงของรัฐ ทั้งที่ทำผ่านการควบคุมราคาและการควบคุมปริมาณการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศ กรณีของน้ำมันปาล์มจึงเป็นตัวอย่างของการแทรกแซงที่ไม่สอดคล้องกับกลไกตลาด ดังนั้น แม้ภาครัฐมีเจตนาดีที่จะดูแลค่าครองชีพของประชาชน แต่ท้ายที่สุดความพยายามไม่เป็นผล เพราะประชาชนกลับหาซื้อสินค้าไม่ได้ เกิดภาวะขาดแคลนในวงกว้าง

น้ำมันปาล์มมีความสำคัญอย่างไร

ก่อนอื่นมาทำความเข้าใจกันว่าน้ำมันปาล์มมีความสำคัญอย่างไร เหตุใดเมื่อราคาปรับสูงขึ้น และ/หรือ สินค้าขาดแคลน จึงอาจส่งผลกระทบสำคัญต่อความเป็นอยู่ของประชาชน

น้ำมันปาล์มที่ได้จากโรงงานสกัดยังไม่สามารถบริโภคได้ ต้องนำไปกลั่นให้บริสุทธิ์ด้วยกระบวนการแยกยางเหนียว ลดกรด ฟอกสี และดูดกลิ่น จึงได้เป็นน้ำมันปาล์มบริสุทธิ์และมีผลผลิตพลอยได้ คือ กรดไขมัน ซึ่งผลผลิตทั้งหมดนี้นำไปใช้เพื่อการอุปโภคและบริโภคได้อย่างมากมาย เช่น ทำเป็นน้ำมันปรุงอาหารและน้ำมันทอด ผลิตนมข้น ไอศกรีม เนยเทียม เนยขาว เนยโกโก้ ขนมปังกรอบ ครีมเทียม ไขมันทำขนมปัง สบู่ เทียนไข ผงซักฟอก ยาสีฟัน รวมทั้งนำไปใช้ในอุตสาหกรรมโอลีโอเคมีคอล ที่สำคัญ ที่สุดในยุคน้ำมันปิโตรเลียมแพงก็คือ ใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตเมทิลเอสเตอร์เพื่อเป็นเชื้อเพลิงทดแทนน้ำมันดีเซล หรือที่เรียกว่าไบโอดีเซลนั่นเอง

นอกจากประโยชน์ที่หลากหลายดังที่กล่าวมาแล้ว น้ำมันปาล์มยังมีความได้เปรียบด้านราคาจำหน่ายเมื่อเทียบกับน้ำมันพืชชนิดอื่น เช่น น้ำมันถั่วเหลือง น้ำมันรำข้าว น้ำมันทานตะวัน ทำให้เป็นที่นิยมใช้อย่างแพร่หลาย

วัตถุประสงค์ของการควบคุมโดยรัฐ

จากความสำคัญของน้ำมันปาล์มต่อการบริโภคในชีวิตประจำวันดังกล่าว รัฐบาลหลายประเทศจึงกังวลว่าหากราคาน้ำมันปาล์มสูงขึ้นอาจจะส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชนในวงกว้างได้ ดังจะเห็นได้จากช่วงใดที่ราคาเพิ่มสูง ประเทศอินเดียจะยกเว้นการเก็บภาษีนำเข้าน้ำมันปาล์มดิบเพื่อลดแรงกดดันด้านเงินเฟ้อ*(1) ส่วนกรณีของประเทศไทย รัฐบาลใช้มาตรการควบคุมราคาน้ำมันพืชบรรจุขวดไม่ให้จำหน่ายเกินเพดานราคาที่กำหนด

นอกจากคุ้มครองผู้บริโภคแล้ว รัฐบาลไทยยังคุ้มครองเกษตรกร*(2) และผู้ผลิตในประเทศ โดยออกมาตรการควบคุมการนำเข้าตั้งแต่ปี พ.ศ. 2525 เนื่องจากหากปล่อยให้มีการนำเข้าเสรี ผลผลิตของไทยจะไม่สามารถแข่งขันกับน้ำมันปาล์มที่จะหลั่งไหลเข้ามาจากมาเลเซียและอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่มีสัดส่วนการผลิตรวมกันมากกว่าร้อยละ 80 ของโลก (ไทยมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 3) และได้เปรียบด้านผลิตภาพ สะท้อนได้จากต้นทุนการปลูกปาล์มน้ำมันของไทยที่สูงกว่าอินโดนีเซียและมาเลเซียถึงร้อยละ 38.8 และ 13.4 ตามลำดับ ที่ผ่านมารัฐบาลจึงอนุญาตให้นำเข้าได้เฉพาะในกรณีที่ผลผลิตในประเทศไม่เพียงพอต่อความต้องการ โดยให้องค์การคลังสินค้า (อคส.) เป็นผู้นำเข้า

ผลกระทบของการควบคุม

มาตรการที่ช่วยให้เกษตรกรขายผลผลิตได้ในราคาที่สูงและผู้บริโภคซื้อสินค้าขั้นปลายได้ในราคาที่ถูกหมายความว่า ผู้ผลิตสินค้าที่อยู่ระหว่างกลาง เช่น ผู้ผลิตน้ำมันปาล์ม มีส่วนที่สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนในระดับที่ค่อนข้างบาง จึงไม่น่าแปลกใจที่ผลกระทบจะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรงทุกครั้งที่ผลผลิตในประเทศออกสู่ตลาดไม่เพียงพอ โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบันที่ความต้องการใช้ยังขยายตัวต่อเนื่องจากความต้องการเพื่อบริโภคและผลิตไบโอดีเซล ขณะที่อุปทานตึงตัวจากภัยแล้งในปี 2553 และถูกซ้ำเติมจากน้ำท่วมในช่วงปลายปี ทำให้ในไตรมาส 4 ของปี 2553 ผลผลิตออกสู่ตลาดต่ำสุดในรอบ 5 ปี จนสต็อกในเดือนธันวาคม 2553 ลดเหลือเพียง 6.7 หมื่นตัน จากปกติที่ควรอยู่ที่ 1.2 แสนตัน นอกจากนี้ มาตรการของรัฐ โดยเฉพาะการควบคุมการนำเข้า ทำให้กลไกตลาดไม่สามารถทำงานเพื่อช่วยคลี่คลายปัญหา ราคาน้ำมันปาล์มดิบในประเทศจึงยิ่งปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจนกระทั่งสูงกว่าราคาในตลาดมาเลเซียซึ่งเป็นราคาอ้างอิงในตลาดโลกถึงลิตรละ 8.78 บาทในเดือนธันวาคม และต้นทุน*(3) การผลิตน้ำมันปาล์มบรรจุขวดสูงกว่าราคาขายปลีกที่ถูกควบคุมราคาไว้ไม่เกิน 38 บาทต่อลิตรอยู่มาก (ตารางที่ 3)

ตารางที่ 3 การคำนวณต้นทุนน้ำมันปาล์มบรรจุขวด
ต้นทุน                         ไทย      นำเข้า
ต้นทุนวัตถุดิบ (9.14/0.17)       53.76         -
ราคาผลปาล์มสด 9.14 บาท*
อัตราการให้น้ำมัน 17%
ค่าขนส่ง                       0.85         -
ค่าใช้จ่ายในการผลิต              1.50         -
ค่าผลิตเป็นกึ่งบริสุทธิ์              3.00         -
รวมต้นทุนกึ่งบริสุทธิ์              59.11     39.39
ค่าจัดการ (บรรจุ+กลั่น)           5.00      5.00
ค่าจัดการของ อคส. (ประมาณ)        -      3.00
ต้นทุนน้ำมันพืชบรรจุขวดต่อ กก.     64.11     47.39
* ราคาเฉลี่ย 4-28 มกราคม 2554

ตารางที่ 4 ราคาผลปาล์มที่สอดคล้องกับ
ราคาควบคุมในปัจจุบันที่ 47 บาท
ต้นทุนน้ำมันพืชบรรจุขวด              47.00
หัก ค่าจัดการ (บรรจุ+กลั่น)           5.00
ค่าผลิตเป็นกึ่งบริสุทธิ์                 3.00
ค่าใช้จ่ายในการผลิต                 1.50
ค่าขนส่ง                          0.85

10.35

ราคาน้ำมันปาล์มดิบ                 36.65
ผลปาล์มสด 5.88 กก. (น้ำมัน 17%)
สกัดน้ำมันปาล์มดิบได้ 1 กก.
ราคาผลปาล์มรับซื้อที่เหมาะสม
36.65/5.88

6.23

ในที่สุดรัฐบาลหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องขยายราคาควบคุมน้ำมันปาล์มบรรจุขวดจากลิตรละ 38 บาทเป็น 47 บาท และอนุญาตให้มีการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศจำนวน 3 หมื่นตัน (8 มกราคม 2554) และ 1.2 แสนตัน (1 กุมภาพันธ์ 2554) ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม แรงกดดันด้านราคาและความเสี่ยงที่สินค้าจะขาดตลาดอีกยังคงมีอยู่ เนื่องจากราคาน้ำมันปาล์มกึ่งบริสุทธิ์ที่นำเข้าเมื่อรวมค่ากลั่นแล้วมีต้นทุนอยู่ที่ประมาณ 47.4 บาท ปริ่มๆ กับราคาควบคุมในขณะนี้มาก (ตารางที่ 3) จึงไม่น่าแปลกใจที่เกิดการกักตุนสินค้าสืบเนื่องจากความไม่แน่ใจในแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว

ดังนั้น แม้การควบคุมราคาของภาครัฐเป็นการช่วยเหลือประชาชนและดูแลเงินเฟ้อไม่ให้สูง แต่ราคาควบคุมที่ต่ำกว่าดุลยภาพทำให้เกิดอุปสงค์ส่วนเกิน ตามมาด้วยปรากฏการณ์สินค้าขาดตลาดรุนแรงขึ้น และเมื่อจำเป็นต้องปล่อยให้ราคาปรับตัว ก็ต้องปล่อยให้เพิ่มขึ้นอย่างมากแทนที่จะค่อยเป็นค่อยไป สร้างความเดือดร้อนให้ประชาชน และเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของปัญหาการควบคุมราคาของทางการแบบไม่ยั่งยืน ดังนั้น แนวคิดการปล่อยให้ราคาน้ำมันปาล์มลอยตัวตามกลไกตลาด เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและกระตุ้นให้เกิดการปรับตัวด้านความต้องการควบคู่กันไปด้วย น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า โดยเฉพาะในภาวะปัจจุบันที่ ปัจจัยทั้งหลายยังมีแนวโน้มว่าจะทำให้ต้นทุนการผลิตน้ำมันปาล์มอยู่ในระดับสูงต่อไป สะท้อนจากราคาซื้อขายน้ำมันปาล์มในตลาดล่วงหน้าของมาเลเซียที่มีกำหนดส่งมอบในเดือนเมษายน 2554 ที่ 3,929 ริงกิตต่อตัน ซึ่งเป็นราคาที่สูงที่สุดในรอบ 3 ปี เนื่องจากตลาดมีความกังวลว่าผลผลิตน้ำมันปาล์มโลกยังตึงตัว สอดคล้องกับการพยากรณ์ของ USDA เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2554 ว่าผลผลิตน้ำมันปาล์มโลกปี 2554 จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 4.6 ขณะที่ความต้องการบริโภคจะขยายตัวเร็วกว่าที่ประมาณร้อยละ 7.8 และสต็อกลดลงร้อยละ 30.5

นอกจากนั้น ถึงเวลาแล้วหรือยังที่คณะ กรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติควรมีบทบาทอย่างจริงจังและบริหารจัดการตั้งแต่ต้นทาง คือตั้งแต่การเพาะปลูก มิใช่เน้นการแก้ไขปัญหาที่ปลายทางโดยการควบคุมราคาและจำกัดการนำเข้า ทั้งนี้เพื่อให้ไทยมีประสิทธิภาพ สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ในระยะยาว เพราะในอนาคตที่ไทยก้าวสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community) อย่างเต็มตัว การใช้มาตรการปกป้องเกษตรกรเหมือนที่แล้วมาอาจจะทำได้ยากขึ้นด้วย

*(1) อินเดียยกเลิกการเก็บภาษีนำเข้าน้ำมันบริโภคตั้งแต่เดือน เมษายน 2551 และห้ามส่งออกน้ำมันพืชในช่วงเดือนมีนาคม 2551 - ตุลาคม 2553

*(2) ปี 2552 ผู้ปลูกปาล์มน้ำมันมีจำนวน 109,120 ครัวเรือน

*(3) คำนวณจากตาราง I-O ปี 2548 หากราคาผลปาล์มสดเพิ่มขึ้นเท่าตัว (ร้อยละ 100) จะทำให้ต้นทุนผู้ผลิตน้ำมันปาล์มเพิ่มขึ้นร้อยละ 59.7

References

www.dit.go.th

www.moc.go.th

www.oae.go.th

วารสารการผลิตการตลาดปาล์มน้ำมันปี 2550 (กรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์)

งานวิจัย "ผลกระทบของเขตการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) ต่อสินค้าเกษตรกรรมของไทย"

บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ด้วยความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณนพดล บูรณะธนัง คุณอุษณี ปรีชม คุณปัญจพัฒน์ ประสิทธิ์เดชสกุล ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้

Contact author:

Mrs. Arunya Sriwirote

Senior Economist

Southern Region Office

arunyas@bot.or.th

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย


เว็บไซต์นี้มีการใช้งานคุกกี้ ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และ ข้อตกลงการใช้บริการ รับทราบ