นายอนุสรณ์ ธรรมใจ ส.ส. กรุงเทพฯ พรรคประชาชน และ รองประธานกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร เปิดเผยว่า ประเทศไทยนั้นป่วยด้วยโรคขาดดุลงบประมาณเรื้อรังมายี่สิบปีแล้ว ขณะนี้สถานะทางการคลังของประเทศ รายได้ของรัฐพอจ่ายแค่รายจ่ายประจำกับภาระหนี้เท่านั้น นอกจากนี้เงินงบประมาณที่ที่มีอยู่น้อยอยู่แล้ว ยังมีการกระจายเม็ดเงินที่ไม่เป็นธรรมอยู่ และช่องว่างเหลื่อมล้ำกำลังถ่างขึ้น พื้นที่ อบต. ในชนบทซึ่งจนกว่า กลับได้เงินอุดหนุนต่อหัวน้อยกว่าเทศบาลในเมือง สวนทางหลักความเสมอภาคโดยสิ้นเชิง แถมช่องว่างนี้ถ่างขึ้นจากสองพันห้าเป็นเกือบสองพันแปดในห้าปี ทั้งที่เวลาผ่านไปช่องว่างควรจะแคบลงและปัญหาวิกฤติฐานะการคลังจะแสดงตัวอย่างชัดเจนในปีงบประมาณ 2571
เรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร คำตอบสั้นมาก คือเราใช้เงินเกินรายได้ติดต่อกันมายี่สิบกว่าปี ตั้งแต่ปี 2548 ไม่เคยมีปีไหนที่งบประมาณสมดุลเลย ผลคือหนี้โตจาก 3.39 ล้านล้านบาท เป็นประมาณ 13 ล้านล้านบาทวันนี้ เพิ่มขึ้นสี่เท่าตัว มาตรการประชานิยมกู้เงินมาแจกเพื่อการบริโภคยังใช้อยู่อย่างต่อเนื่อง โดยที่มาตรการลักษณะดังกล่าวมักไม่ได้ช่วยยกระดับภาคการผลิตและการจ้างงานให้ดีขึ้นแต่อย่างใด ความก้าวหน้าและการเติบโตทางเศรษฐกิจเกิดจากประชาชนทำงานมากขึ้น เก่งขึ้น มีผลิตภาพสูงขึ้น มีรายได้สูงขึ้น มีเงินออมมากขึ้น และ เงินออมกลายมาเป็นการลงทุนเพื่อให้เกิดการจ้างงานต่อไป การกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นด้วยการกู้เงินมาแจกจะสร้างปัญหาต่อฐานะทางการคลังของประเทศ และ เป็นการย้ายการบริโภคในอนาคต มาบริโภคในปัจจุบัน ซึ่งไม่ได้มีความยั่งยืนแต่อย่างใด หากไม่มีการจ้างงาน การผลิตและรายได้เพิ่มขึ้น
นายอนุสรณ์ กล่าวว่า รายจ่าย งบประมาณปี 2570 ทั้งก้อน 3.79 ล้านล้านบาท แต่ร้อยละ 73.6 ถูกล็อกไว้ล่วงหน้าแล้ว เป็นเงินเดือนสวัสดิการข้าราชการ 39.5% สวัสดิการสังคม 15% ชำระหนี้ 12.2% บวกภาระผูกพันอื่นอีก เป็นรายจ่ายประจำที่ล้วนตัดทอนยากทั้งสิ้น ทุกร้อยบาทที่เก็บภาษีได้ เกือบสี่สิบบาทถูกใช้ไปกับเงินเดือนและสวัสดิการของข้าราชการภาครัฐ สูงกว่าฟิลิปปินส์ สูงกว่ามาเลเซีย และเกือบสองเท่าของค่าเฉลี่ยประเทศรายได้ระดับเดียวกับเรา
สวัสดิการบุคลากรเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวในสิบปี ทั้งที่จำนวนข้าราชการเท่าเดิมประมาณสามล้านคน แปลว่า ปัญหาอยู่ที่ต้นทุนต่อหัวโตปีละห้าเปอร์เซ็นต์ทบต้นไปเรื่อย ๆ การลดขนาดของระบบราชการอย่างเดียวจะยังไม่ช่วยแก้ปัญหา ต้องทำให้ต้นทุนต่อหัวลดลงด้วย ถ้าเศรษฐกิจถดถอยแรงเท่าวิกฤติในอดีต สำนักงานงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ได้ประมาณว่า กรณีเกิดเศรษฐกิจถดถอย สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอาจขึ้นไปแตะ 78.71 ได้ เรามาถึงจุดที่หนี้สาธารณะสามารถเติบโตได้ด้วยตัวเองโดยไม่กู้เพิ่ม ภาระดอกเบี้ยมันพอกพูกมากจนเบียดบังรายได้รัฐไป 10% แล้ว จาก 7 % กว่าๆเมื่อสี่ปีก่อน
นายอนุสรณ์ กล่าวอีกว่า นอกจากรายได้ภาษีแล้ว รัฐสามารถเพิ่มประสิทธิภาพ เพิ่มรายได้จากรัฐวิสาหกิจส่งคืนคลังมากขึ้น ปี พ.ศ. 2569 การจัดเก็บรายได้จากรัฐวิสาหกิจจะอยู่ที่ประมาณ 1.94 แสนล้านบาท สามารถเพิ่มเป้าการส่งรายได้เข้าคลังไปอยู่ที่ระดับ 2.2-2.3 แสนล้านบาทได้ในปีงบประมาณถัดไป ด้วยการเพิ่มอัตรานำส่งรายได้แผ่นดินของรัฐวิสาหกิจ เพิ่ม อัตราผลตอบแทนต่อทุนและอัตราผลตอบแทนต่อทรัพย์สินให้สูงขึ้น พัฒนาประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งพิจารณายกเลิก ยุบหรือควบรวมหน่วยงานที่ไม่มีความจำเป็น ดำเนินการแก้ไขปัญหารัฐวิสาหกิจที่ประสบภาวะขาดทุนต่อเนื่องอย่างจริงจัง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาหนี้สินจำนวนมากอย่าง ขสมก. รฟท. รัฐวิสาหกิจที่ประสบปัญหาสภาพคล่องทางการเงิน เช่น อตก. อคส. องค์การสะพานปลา เป็นต้น
*น้ำท่วมซ้ำซาก ชงตั้ง กองทุนบริการนิเวศลุ่มน้ำ ดึงเอกชนร่วมฟื้นฟูป่า
นายอนุสรณ์ กล่าวถึงปัญหาอุทกภัยที่เกิดขึ้นในขณะนี้ ว่า รัฐบาลต้องเตรียมรับมือปัญหาอุทกภัยที่อาจเกิดขึ้นในเขตภาคกลาง รวมทั้ง กรุงเทพและปริมณฑลให้ดี น้ำท่วมน้ำหลากเกิดซ้ำซากทุกปี ต้องแก้ด้วยการลงทุนรักษาและปลูกป่าไม้ต้นน้ำ น้ำท่วมที่เราเผชิญซ้ำซากทุกปีนั้น แท้จริงแล้วมิใช่เพียง ภัยธรรมชาติ ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ หากแต่เป็นผลลัพธ์ของความล้มเหลวเชิงโครงสร้างในการบริหารจัดการทุนธรรมชาติ (Natural Capital) ของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเสื่อมโทรมของป่าต้นน้ำ ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานทางนิเวศ (Ecological Infrastructure) ที่สำคัญที่สุดในการควบคุมวัฏจักรน้ำ การฟื้นฟูป่าต้นน้ำเป็น การลงทุนสาธารณะ ที่ให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและสังคมสูง เป็น ค่าใช้จ่าย ที่จำเป็นทางเศรษฐกิจ สังคมและคุณชีวิตของผู้คนจำนวนมาก หากอธิบายกลไกทางกายภาพโดยสังเขป เพื่อให้เห็นว่าข้อเสนอนี้มีฐานทางวิทยาศาสตร์รองรับ
ประการที่หนึ่ง เรือนยอดของต้นไม้ทำหน้าที่สกัดกั้นน้ำฝน (Canopy Interception) ลดแรงปะทะของเม็ดฝนต่อผิวดิน และชะลอเวลาที่น้ำฝนจะถึงพื้น
ประการที่สอง ระบบรากและอินทรียวัตถุจากการย่อยสลายของซากพืชช่วยปรับโครงสร้างดินให้มีรูพรุนสูงขึ้น เพิ่มอัตราการซึมน้ำลงดิน (Infiltration) ดินในป่าจึงทำหน้าที่เสมือน ฟองน้ำ ที่ดูดซับและกักเก็บน้ำ แล้วค่อย ๆ ปลดปล่อยออกมาเป็นน้ำท่าในฤดูแล้ง
ประการที่สาม สิ่งปกคลุมดินและลำต้นช่วยเพิ่มความขรุขระของผิวดิน ชะลอความเร็วของน้ำไหลบ่าหน้าดิน (Surface Runoff) ทำให้ยอดน้ำหลาก (Peak Flow) ต่ำลงและมาถึงพื้นที่ท้ายน้ำช้าลง ซึ่งเป็นหัวใจของการลดความรุนแรงของน้ำท่วมฉับพลันและน้ำป่าไหลหลาก
ประการที่สี่ ป่าช่วยยึดหน้าดิน ลดการชะล้างพังทลายและตะกอนที่ไหลลงไปทับถมลำน้ำและอ่างเก็บน้ำตอนล่าง ซึ่งตะกอนเหล่านี้คือสาเหตุสำคัญที่ทำให้ความจุลำน้ำลดลงและน้ำเอ่อล้นตลิ่งเร็วขึ้น แนวทางนี้สอดคล้องกับแนวพระราชดำริเรื่องฝายชะลอความชุ่มชื้นเพื่อฟื้นฟูป่าต้นน้ำและกักเก็บตะกอน
ประเทศไทยอยู่ในเขตร้อนชื้น เดิมมีป่าปกคลุมภูเขาหนาแน่นจึงดูดซับฝนตกหนักได้มาก แต่การบุกรุกแผ้วถางป่าตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมาทำให้ขีดความสามารถในการซับน้ำลดลง น้ำป่าไหลหลากจึงเกิดถี่ขึ้นและรุนแรงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
อย่างไรก็ดี ป่าต้นน้ำมิใช่ยาครอบจักรวาล ในกรณีฝนตกหนักสุดขั้ว (Extreme Rainfall) ต่อเนื่องหลายวันจนดินอิ่มตัว ป่าจะลดยอดน้ำหลากได้จำกัด ป่าต้นน้ำจึงต้องเป็น องค์ประกอบหนึ่ง ในระบบบริหารจัดการน้ำทั้งลุ่มน้ำ ร่วมกับมาตรการเชิงโครงสร้างและผังเมือง มิใช่มาตรการเดี่ยว
นายอนุสรณ์ กล่าวขยายความต่อว่า เหตุใดสังคมจึงปล่อยให้ป่าถูกทำลาย คำตอบทางเศรษฐศาสตร์ชัดเจนมากครับ นั่นคือ ความล้มเหลวของตลาด (Market Failure) ในสามลักษณะ
หนึ่ง บริการของป่าต้นน้ำในการชะลอน้ำและป้องกันน้ำท่วมเป็น สินค้าสาธารณะ (Public Goods) กล่าวคือ ไม่สามารถกีดกันผู้ใดจากการได้รับประโยชน์ และการที่คนหนึ่งได้ประโยชน์ไม่ได้ลดทอนประโยชน์ของผู้อื่น ตลาดจึงไม่มีแรงจูงใจผลิตหรือรักษาสินค้าประเภทนี้
สอง การทำลายป่าต้นน้ำสร้าง ผลกระทบภายนอกเชิงลบ (Negative Externality) ผู้แผ้วถางป่าบนที่สูงได้ประโยชน์ส่วนตัวจากพื้นที่เกษตร แต่ต้นทุนน้ำท่วม ดินถล่ม และตะกอน ตกอยู่กับประชาชนท้ายน้ำนับล้านคน ราคาที่ผู้ตัดสินใจเผชิญจึงต่ำกว่าต้นทุนที่แท้จริงต่อสังคม (Social Cost) ผลคือการตัดไม้ทำลายป่า มากเกินไป เมื่อเทียบกับระดับที่เหมาะสมทางสังคม
สาม บริการระบบนิเวศเหล่านี้ ไม่มีราคาตลาด ไม่ปรากฏในงบการเงินของภาคธุรกิจ ไม่ปรากฏใน GDP ระบบบัญชีประชาชาติของเราวัดมูลค่าไม้ซุงที่ตัดออกมาขายเป็นรายได้ แต่ไม่เคยหักมูลค่าบริการนิเวศที่สูญเสียไปเป็นต้นทุน นี่คือความบิดเบือนเชิงระบบที่ทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจกัดกินทุนธรรมชาติโดยที่ตัวเลขทางการมองไม่เห็น
การประเมินมูลค่าทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Valuation) ของระบบนิเวศ เพื่อทำให้สิ่งที่มองไม่เห็นกลายเป็นสิ่งที่นับได้ในการตัดสินใจสาธารณะ
มูลค่ารวมทางเศรษฐกิจ (Total Economic Value) ของป่าต้นน้ำประกอบด้วย มูลค่าจากการใช้โดยตรง เช่น ของป่า สมุนไพร การท่องเที่ยว มูลค่าจากการใช้โดยอ้อม ซึ่งสำคัญที่สุดในบริบทของเรา ได้แก่ การควบคุมน้ำท่า การป้องกันน้ำท่วม การป้องกันการพังทลายของดิน การกักเก็บคาร์บอน และมูลค่าที่มิได้เกิดจากการใช้ เช่น มูลค่าการดำรงอยู่ของความหลากหลายทางชีวภาพ
วิธีการประเมินที่ใช้ในทางวิชาการมีหลายแนวทาง เช่น วิธีต้นทุนความเสียหายที่หลีกเลี่ยงได้ (Avoided Damage Cost) ซึ่งเหมาะกับกรณีน้ำท่วมโดยตรง วิธีต้นทุนทดแทน (Replacement Cost) เปรียบเทียบกับต้นทุนสร้างเขื่อนหรือแก้มลิงที่ให้บริการเทียบเท่า และวิธีสมมติเหตุการณ์ให้ประเมินค่า (Contingent Valuation) งานศึกษาในประเทศไทยหลายชิ้น เช่น การประเมินมูลค่าทางเศรษฐศาสตร์ของป่าต้นน้ำในจังหวัดน่าน และงานของสำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพ (BEDO) ยืนยันตรงกันว่ามูลค่าบริการนิเวศของป่าต่อไร่ต่อปีสูงกว่าผลตอบแทนจากการแผ้วถางเพื่อปลูกพืชเชิงเดี่ยวอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อคิดรวมทุกมิติ
ลองพิจารณาเชิงเปรียบเทียบง่าย ๆ ครับ ความเสียหายน้ำท่วมปี 2554 ที่ 1.44 ล้านล้านบาทนั้น เทียบเท่างบประมาณฟื้นฟูป่าต้นน้ำทั้งประเทศได้หลายสิบปี แม้ป่าต้นน้ำจะป้องกันมหาอุทกภัยระดับนั้นได้เพียงบางส่วน แต่หากลดความเสียหายคาดหวังรายปี (Expected Annual Damage) ลงได้เพียงร้อยละ 1020 ผลตอบแทนของการลงทุนก็คุ้มค่าอย่างยิ่งแล้ว นี่คือตรรกะของการวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) ที่ควรเป็นหัวใจของการจัดสรรงบประมาณด้านน้ำ
*ใช้กลไกการจ่ายค่าตอบแทนบริการระบบนิเวศ (PES) แก้ปัญหาตรงจุด
เครื่องมือเชิงนโยบายที่ผมให้น้ำหนักมากที่สุดคือ กลไก Payment for Ecosystem Services หรือ PES หลักการคือ ผู้ได้ประโยชน์จากบริการนิเวศ เป็นผู้จ่ายค่าตอบแทนให้ผู้ดูแลรักษาระบบนิเวศ ซึ่งเป็นการแก้ปัญหา Externality ตรงจุด โดยสร้างราคาให้กับสิ่งที่เดิมไม่มีราคา และเปลี่ยนชุมชนต้นน้ำจากผู้ถูกมองว่าเป็น ภาระ ให้กลายเป็น ผู้ผลิตบริการนิเวศ ที่มีรายได้จากการอนุรักษ์
ตัวอย่างสากลที่พิสูจน์แล้วคือคอสตาริกา ซึ่งกองทุนป่าไม้แห่งชาติ FONAFIFO ร่วมกับบริษัทไฟฟ้าพลังน้ำ จ่ายค่าตอบแทนแก่เจ้าของที่ดินต้นน้ำในอัตราประมาณ 48 ดอลลาร์ต่อเฮกตาร์ต่อปี สำหรับการอนุรักษ์และปลูกป่าต้นน้ำ จนคอสตาริกาสามารถพลิกฟื้นพื้นที่ป่าของประเทศได้สำเร็จ
สำหรับประเทศไทย งานศึกษาในลุ่มน้ำแม่สา จังหวัดเชียงใหม่ พบว่าผู้ใช้น้ำท้ายน้ำมีความเต็มใจจ่าย และเกษตรกรต้นน้ำเต็มใจปรับเปลี่ยนวิธีการเพาะปลูกหากได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสม แสดงว่ากลไกนี้เป็นไปได้จริงในบริบทไทย อย่างไรก็ดี งานวิจัยก็ชี้ข้อจำกัดที่ต้องแก้ ได้แก่ โครงการ PES ของไทยส่วนใหญ่ยังอยู่ในขั้นนำร่องหรือเป็นเพียง PES เทียม ที่ขาดเงื่อนไขผูกพันผลลัพธ์ (Conditionality) ความเต็มใจจ่ายยังต่ำเพราะประชาชนมองว่าการดูแลป่าเป็นหน้าที่รัฐ และปัญหาความมั่นคงในสิทธิที่ดินของชุมชนต้นน้ำซึ่งเป็นเงื่อนไขจำเป็นของสัญญา PES ระยะยาว
ข้อเสนอรูปธรรมของผมคือ หนึ่ง ตรากฎหมายรองรับ PES ให้มีสถานะทางกฎหมายชัดเจน สอง จัดตั้งกองทุนบริการนิเวศลุ่มน้ำ โดยระดมเงินจากผู้ได้ประโยชน์ที่ระบุตัวได้ชัด ได้แก่ การประปา ผู้ผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ นิคมอุตสาหกรรมในพื้นที่รับน้ำ ภาคอสังหาริมทรัพย์ และบริษัทประกันภัย ซึ่งล้วนมีส่วนได้เสียโดยตรงจากการลดความเสี่ยงน้ำท่วม สาม จ่ายค่าตอบแทนแก่ชุมชนต้นน้ำแบบผูกกับผลลัพธ์ที่วัดได้ เช่น พื้นที่ป่าที่เพิ่มขึ้น อัตราการเกิดไฟป่าที่ลดลง คุณภาพน้ำและตะกอนในลำน้ำ
*จัดงบฟื้นฟูป่าต้นน้ำเป็นงบลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน
นอกเหนือจาก PES ผมมีข้อเสนอเชิงระบบอีกสี่ประการ
ประการที่หนึ่ง ปรับกระบวนทัศน์งบประมาณ ให้ถือการฟื้นฟูป่าต้นน้ำเป็น งบลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน เช่นเดียวกับเขื่อนและถนน และบังคับให้โครงการบริหารจัดการน้ำขนาดใหญ่ทุกโครงการต้องเปรียบเทียบทางเลือก โครงสร้างพื้นฐานสีเขียว (Green Infrastructure) กับ โครงสร้างพื้นฐานสีเทา (Grey Infrastructure) ด้วยการวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ที่รวมมูลค่าบริการนิเวศ ในหลายกรณี การผสมผสานทั้งสองแบบให้ผลตอบแทนต่อบาทงบประมาณสูงกว่าการสร้างสิ่งก่อสร้างล้วน ๆ
ประการที่สอง จัดทำบัญชีทุนธรรมชาติ (Natural Capital Accounting) ตามมาตรฐาน SEEA ของสหประชาชาติ ควบคู่กับ GDP เพื่อให้เห็น Green GDP ที่หักค่าเสื่อมของทุนธรรมชาติ มิเช่นนั้นเราจะหลงดีใจกับการเติบโตที่แท้จริงแล้วคือการกินทุนของลูกหลาน
ประการที่สาม ใช้เครื่องมือภาษีและตลาด เชื่อมโยงการปลูกป่าต้นน้ำเข้ากับตลาดคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจ (T-VER) เพื่อดึงเงินลงทุนภาคเอกชน แต่ต้องระวังมิให้มองป่าเป็นเพียงแหล่งกักเก็บคาร์บอน ดังที่นักวิชาการด้านธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมของไทยเตือนไว้ เพราะมูลค่าหลักของป่าต้นน้ำในบริบทของเราคือบริการด้านน้ำ
ประการที่สี่ แก้ปัญหาเชิงสถาบัน เร่งรัดการรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการป่าตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 เพราะประสบการณ์ทั้งในและต่างประเทศชี้ตรงกันว่า ป่าที่ชุมชนมีสิทธิและมีส่วนได้ทางเศรษฐกิจในการดูแล คือป่าที่ยั่งยืนที่สุด ตัวอย่างเชิงประจักษ์เช่นพื้นที่บ้านโป่งเหนือ ดอยสุเทพ ที่ชุมชนดูแลจนปลอดไฟป่าต่อเนื่องห้าปี ขณะที่พื้นที่โดยรอบยังเผชิญไฟป่ารายปี
นายอนุสรณ์ กล่าวสรุปว่า การปลูกและฟื้นฟูป่าต้นน้ำจึงมิใช่วาทกรรมสิ่งแวดล้อมเชิงอุดมคติ หากเป็นยุทธศาสตร์การลงทุนสาธารณะที่มีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์รองรับหนักแน่น เป็นการซื้อ ประกันภัยธรรมชาติ ที่เบี้ยประกันถูกกว่าค่าสินไหมมหาศาลที่เราจ่ายซ้ำแล้วซ้ำเล่า และยังให้ผลพลอยได้ทั้งน้ำต้นทุนฤดูแล้ง คาร์บอนเครดิต ความหลากหลายทางชีวภาพ และรายได้ของชุมชนต้นน้ำ ซึ่งเป็นการกระจายความมั่งคั่งสู่ชนบทไปพร้อมกันความมั่งคั่งที่แท้จริงของชาติมิได้วัดจาก GDP เพียงลำพัง หากวัดจากความสมบูรณ์ของทุนทั้งสี่ คือทุนกายภาพ ทุนมนุษย์ ทุนสังคม และทุนธรรมชาติ การปล่อยให้ป่าต้นน้ำเสื่อมโทรมต่อไปคือการกู้หนี้จากอนาคตโดยไม่ตั้งงบชำระคืน ผมจึงขอเสนอให้ทุกภาคส่วนผลักดันวาระการฟื้นฟูป่าต้นน้ำเป็นวาระแห่งชาติด้านการคลังและการลงทุน มิใช่เพียงวาระด้านสิ่งแวดล้อม
โดย เสาวลักษณ์ อวยพร