Thailand’s Economic Outlook and Government Policies under Global Risks
- ในช่วงที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยมีความแข็งแกร่งมาก (Resilient) ดังจะเห็นได้จาก GDP ของประเทศไทยที่ยังสามารถเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง ทั้งๆ ที่ประสบกับวิกฤติ Sub-prime ในปี 2008-09 และวิกฤติจากความไม่สงบทางการเมืองในปี 2009-2010 และวิกฤติน้าท่วมในปลายปี 2010
- สาเหตุหลักที่ช่วยให้เศรษฐกิจไทยสามารถเติบโตดี มาจากปัจจัยพื้นฐาน (Economic Fundamentals) ที่แข็งแกร่ง 2 ด้าน คือ
(1) ความแข็งแกร่งภายในที่พื้นฐานการเงินและการคลังของไทยเข้มแข็ง ทาให้นโยบายการเงินและการคลังไทยสามารถนาไปใช้รองรับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจได้ทันท่วงทีและมีประสิทธิภาพ โดยสัดส่วนเงินทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงของระบบธนาคารไทยอยู่สูงถึง 15.4% สูง กว่ามาตรฐานสากลที่กาหนดที่ 8.5% เกือบ 2 เท่า ขณะที่สัดส่วนหนี้สาธารณะภาครัฐต่อ GDP ของไทยอยู่ที่ 40.6% ซึ่งต่ากว่าเกณฑ์ความยั่งยืนการคลังของสากลที่ 60% อยู่มาก
(2) ความแข็งแกร่งภายนอกที่ดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุลและทุนสารองฯ อยู่ระดับสูงเพียงพอ ที่จะรองรับผลจากความผันผวนจากการเคลื่อนย้ายเงินทุนในช่วงวิกฤติ โดยดุลบัญชีเดินสะพัดต่อ GDP เกินดุลที่ 8.3% ในปี 2009 และ 4.6% ในปี 2010 และ ทุนสารองต่างประเทศก็อยู่สูงกว่าหนี้ต่างประเทศระยะสั้นเกินกว่า 3.3 เท่า
- ในปัจจุบันนี้ เศรษฐกิจไทยกาลังเผชิญความเสี่ยงที่สาคัญอีกครั้ง โดยเฉพาะจากปัจจัยเสี่ยงภายนอกที่เศรษฐกิจโลกกาลังชะลอตัวจากวิกฤติหนี้สาธารณะในยุโรปและสหรัฐฯ และปัจจัยเสี่ยงภายในที่ไทยกาลังเผชิญกับอุบัติภัยน้าท่วมอย่างรุนแรง
- อย่างไรก็ดี ท่ามกลางความเสี่ยง เศรษฐกิจไทยยังมีปัจจัยบวกช่วยสนับสนุนอยู่ 3 ด้านสาคัญ คือ
(1) ปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่กล่าวถึงข้างต้นยังมีความแข็งแกร่งต่อเนื่อง
(2) สภาพแวดล้อมทางการเมืองที่มีเสถียรภาพมากขึ้น โดยเฉพาะหลังจากการเลือกตั้งล่าสุดที่มีพรรคการเมืองใหญ่เพียงพรรคเดียวได้รับเสียงเกินครึ่งหนึ่งของผู้แทนในสภาฯ ซึ่งน่าจะเป็นผลดีต่อความต่อเนื่องในการการขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจระยะยาว
(3) การที่เศรษฐกิจเอเชียที่เป็นคู่ค้าหลักของไทยยังคงเติบโตได้ดี โดยเฉพาะ ASEAN ซึ่งเป็นตลาดระดับภูมิภาคที่มีสัดส่วนการส่งออกสูงสุดถึงเกือบ 1 ใน 4 ของการส่งออกไทย คาดว่าจะยังเติบโตได้ดีถึง 5-6% ในปีหน้า และจีน ซึ่งเป็นตลาดรายประเทศมีสัดส่วนส่งออกอันดับหนึ่งของไทยประมาณร้อยละ 11 ของการส่งออกรวม ยังคาดว่าจะเติบโตได้สูงถึง 9% ดังนั้น แม้ว่าเศรษฐกิจสหรัฐ ยุโรป และญี่ปุ่น (ซึ่งแต่ละประเทศมีสัดส่วนการส่งออกลดลงเหลือร้อยละ 10 ของการส่งออกรวม) จะขยายตัวชะลอลงมาก แต่ปริมาณการส่งออกสินค้าและบริการของไทยน่าจะยังคงเติบโตได้ในระดับปานกลางที่ประมาณ 5.5% ในปี 2012
- ภายใต้ ปัจจัยเสี่ยงและปัจจัยสนับสนุนดังกล่าว รัฐบาลได้มีแนวทางในดาเนินนโยบายเศรษฐกิจที่สาคัญเพื่อรองรับความเสี่ยงด้านต่างๆ ดังนี้
(1) การให้ความสาคัญกับการเปลี่ยนหัวจักรในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจจากการส่งออกมาเป็นการใช้จ่ายในประเทศ (Economic Rebalance)
(2) การกระตุ้นการใช้จ่ายในประเทศจะทาควบคู่ไปกับการลดความเหลื่อมล้าระหว่างคนจนกับคนรวย (Reducing Income Gap)
(3) การเพิ่มขีดความสามารถการแข่งขันของประเทศในระยะยาว (Increasing Competitiveness)
(4) การส่งเสริมความร่วมมือกับเศรษฐกิจในภูมิภาค (Regional Integration) เพื่อคว้าโอกาสที่เอเชียเป็นศูนย์กลางการเติบโตทางเศรษฐกิจโลก
- ในการออกแบบนโยบายขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่เน้นการใช้จ่ายในประเทศ รัฐบาลจาเป็นต้องให้ความสาคัญกับการขับเคลื่อนการบริโภคภาคเอกชน เนื่องจากการบริโภคภาคเอกชนมีสัดส่วนต่อเศรษฐกิจรวมสูงถึงร้อยละ 52 ของ GDP ซึ่งมีขนาดใหญ่เป็นอันดับ 2 รองจากสัดส่วนการส่งออกที่อยู่ที่ร้อยละ 69 ของ GDP
- นอกจากนี้ ในการขับเคลื่อนการบริโภคของไทย รัฐบาลได้ให้ความสาคัญกับโครงสร้างการกระจายรายได้ของประเทศควบคู่กันไปด้วย เนื่องจากโครงสร้างรายได้ของคนไทยในปัจจุบันนี้มีความเหลื่อมล้ากันมาก โดยประชากรที่มีรายได้น้อยที่สุด 20 % ของประเทศมีสัดส่วนของรายได้ทั้งประเทศแค่ร้อยละ 5 ขณะที่ประชากรที่มีรายได้มากที่สุด 20% ของประเทศมีสัดส่วนรายได้ทั้งประเทศมากกว่าร้อยละ 55
- ดังนั้น นโยบายรัฐบาลจะเน้นให้ความสาคัญกับการเพิ่มรายได้เพื่อกระตุ้นการบริโภคของคนไทยในระดับฐานรากและระดับชนชั้นกลางเป็นหลัก เพราะนอกจากจะช่วยลดช่องว่างระหว่างรายได้ของคนจนและคนรวยและ กลุ่มคนเหล่านี้เป็นกลุ่มคนที่มีการใช้จ่ายบริโภคสูงซึ่งจะทาให้พลังหมุนเวียนในการกระตุ้นเศรษฐกิจมีสูงด้วย (High Multiplier Effects) ดังนี้
นโยบายกระตุ้นการบริโภคในระดับฐานราก สามารถจาแนกได้เป็น (1) การเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในเมือง (เช่น การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่า การขึ้นเงินเดือนให้ผู้จบปริญญาตรี การลดค่าครองชีพด้วยการลดราคาน้ามันผ่านการลดเงินนาส่งเข้ากองทุนน้ามัน การเพิ่มเบี้ยยังชีพให้คนชรา) และ (2)การเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในชนบท (เช่น การรับจานาราคาข้าว การพักชาระเกษตรกรหนี้ชั่วคราว)
นโยบายกระตุ้นการบริโภคในระดับชนชั้นกลาง ได้แก่ การใช้แรงจูงใจทางภาษีกระตุ้นการบริโภคที่เป็นสินค้าคงทน (เช่น มาตรการคืนภาษีให้ผู้ซื้อรถคันแรก และมาตรการหักค่าใช้จ่ายในการชาระภาษีให้แก่ผู้ซื้อบ้านหลังแรก)
- นอกจากนั้น รัฐบาลได้ให้ความสาคัญกับการสนับสนุนการการลงทุนภาคเอกชน เพื่อช่วยทั้งการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นและการเพิ่มขีดความสามารถการแข่งขันในระยะยาวทั้งนี้ ในการวางกลยุทธในการกระตุ้นการลงทุน รัฐบาลได้เน้นการส่งเสริมการลงทุนให้ภาคธุรกิจไทยในทุกระดับ
- มาตรการสาหรับธุรกิจขนาดกลาง-ใหญ่ ได้แก่ การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 30% เป็น 23% ในปี 2012 และ 20% ในปี 2013 และมาตรการทางภาษีเพื่อจูงใจให้ภาคเอกชนลงทุนในเครื่องมือเครื่องจักรใหม่ให้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น
- มาตรการสาหรับธุรกิจขนาดเล็กและธุรกิจชุมชน ได้แก่ การเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ การเพิ่มเงินกองทุนหมู่บ้านและงบประมาณในชุมชน
- ในส่วนของมาตรการกระตุ้นการใช้จ่ายภาครัฐ ในปีงบประมาณ 2012 รัฐบาลได้วางแผนจัดทางบประมาณขาดดุลประมาณร้อยละ 3 ของ GDP เพื่อใช้ในการรองรับความเสี่ยงจากเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจไทย นอกจากนั้นยังใช้กลไกกระตุ้นการลงทุนภาครัฐผ่านรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีขนาดงบประมาณลงทุนแต่ละปีใกล้เคียงกับงบประมาณลงทุนของรัฐบาล เพื่อเน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเพิ่มขีดความสามารถการแข่งขันของประเทศ โดยเฉพาะโครงการด้านคมนาคมเพื่อลดต้นทุนในการขนส่งของประเทศ
- ความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในปัจจุบันมีความแข็งแกร่งสูง โดย Public Debt ต่อ GDP ของไทยล่าสุดอยู่ที่เพียง 41% และหากคิดตามมาตรฐานสากลและมาตรฐานยุโรปที่จะวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังจากสัดส่วนหนี้รัฐบาล (Central Government Debt) ต่อ GDP จะพบว่า หนี้รัฐบาลต่อ GDP ของไทยล่าสุดก็อยู่เพียง 30% ซึ่งต่ากว่ามาตรฐานสากลที่กาหนดไว้ที่ 60% ค่อนข้างมาก
- ดังนั้น ในยามจำเป็นที่ประเทศเผชิญความเสี่ยงจากปัจจัยภายนอกและภายใน รัฐบาลจึงยังมีช่องทาง Fiscal Space ในการใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยไม่เสียวินัยการคลัง
- หากมองฐานะการคลังของประเทศในอนาคต โดยได้คานวณต้นทุนของมาตรการของรัฐบาลต่างๆ ที่ได้กล่าวไปแล้ว จะเห็นได้ว่า หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยในอนาคตยังมีแนวโน้มสูงขึ้นจาก41% ในปัจจุบัน ไปอยู่จุดสูงสุดที่ 48.2% ในปี 2015 ซึ่งก็ยังอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของไทยที่กาหนดให้หนี้สาธารณะของไทยต้องสูงไม่เกิน 60%
- ในส่วนของนโยบายการเงิน เป็นหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่มีอิสระในการดาเนินนโยบายกาหนดอัตราดอกเบี้ย แต่หากพิจารณาการดาเนินนโยบายการเงินของธปท.ในช่วงวิกฤติที่ผ่านมา จะเห็นว่าธปท.ค่อนข้างดาเนินนโยบายเศรษฐกิจได้ทันต่อเหตุการณ์ โดยในช่วงที่ไทยเผชิญกับวิกฤติการเงินโลกในช่วงปลายปี 2008 ธปท.ได้ปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายเร็วและแรงจาก 3.75% ในเดือนธ.ค.2008 เหลือ 1.25 ในเดือนเม.ย.2009 ขณะเดียวกันเมื่อเศรษฐกิจไทยฟื้นตัวขึ้น ก็ปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายกลับมาอยู่ที่ระดับปกติที่ 3.5% ในปัจจุบัน
- หากพิจารณาอัตราดอกเบี้ยนโยบายในปัจจุบันที่ 3.5% จะเห็นได้ว่าธปท.ยังสามารถมีช่องทาง Monetary Policy Space ในการใช้นโยบายการเงินลดดอกเบี้ยช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้อีก หากเศรษฐกิจไทยเผชิญปัจจัยเสี่ยงจากวิกฤติเศรษฐกิจโลกอีกครั้ง
- ก่อนที่จะเกิดอุทกภัยจากน้าท่วม เศรษฐกิจไทยคาดว่าจะขยายตัวได้ 4% ในปี 2011 และ 4.5% ในปี 2012 โดยคาดว่าปัจจัยขับเคลื่อนหลักจะมาจากการใช้จ่ายภายในประเทศเป็นหลักทั้งจากการบริโภคภาคเอกชนและการลงทุนภาคเอกชน ซึ่งเป็นไปตามแนวทางที่รัฐบาลต้องการให้เศรษฐกิจไทยเติบโตมาจากการขับเคลื่อนภายในประเทศมาทดแทนการส่งออกที่คาดว่าจะชะลอการขยายตัวตามเศรษฐกิจโลก
- อย่างไรก็ดี ผลของวิกฤติน้าท่วมในเมืองไทย คาดว่าจะส่งผลให้เศรษฐกิจไทยในปี 2011 ขยายตัวลดลงจากที่คาดการณ์ไว้ประมาณ 0.5-1% (แต่ผลกระทบที่แน่ชัด ขณะนี้ยังเร็วเกินไปทีจะประเมินได้เพราะยังมีความเสียหายเกิดขึ้นทุกวัน) อย่างไรก็ดี ตามปกติเมื่อเกิดภัยธรรมชาติในประเทศต่างๆ การขยายตัวทางเศรษฐกิจจะลดลงก่อนในทันที และจะกลับมาขยายตัวสูงขึ้นในช่วงฟื้นฟูที่ต้องมีการใช้เงินลงทุนก่อสร้างฟื้นฟูความเสียหายต่างๆ ดังนั้น จึงคาดได้ว่าเศรษฐกิจไทยในปี 2011 จะปรับลดลงต่ากว่าที่คาดการณ์เดิมที่ 4% แต่น่าจะกลับมาขยายตัวดีกว่า 4.5% ในปี 2012
- แม้ว่าผลกระทบที่แน่นอนจะยังไม่สามารถประเมินได้ชัดเจนในขณะนี้ แต่สามารถวิเคราะห์ช่องทางผลกระทบทางเศรษฐกิจของวิกฤติน้าท่วมต่อเศรษฐกิจไทย ได้ดังนี้
(1) ในระยะสั้น: น้าท่วมจะกระทบด้านการผลิตและการใช้จ่าย
- การผลิตภาคเกษตร (สัดส่วน 15% ของมูลค่า GDP) ซึ่งขณะนี้น้าท่วมได้ส่งผลความเสียหายต่อพื้นที่เพาะปลูกประมาณ 10% ของพื้นที่เพาะปลูกทั้งหมด ซึ่งในเชิงรายได้ของประเทศไม่น่าจะกระทบมากเนื่องจากมูลค่าการผลิตภาคเกษตรมีสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 15 ของมูลค่าผลผลิตรวมของประเทศ แต่จะส่งผลกระทบต่อรายได้เกษตรกรและกาลังซื้อของเกษตรกรค่อนข้างมาก เนื่องจากคนส่วนใหญ่ในภาคเกษตรมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 40 ของแรงงานไทยทั้งประเทศ ดังนั้น กาลังซื้อสาคัญที่หายไปจะส่งผลกระทบทางอ้อมทาให้การบริโภคภาคเอกชนลดลงตามไปด้วย
- การผลิตภาคอุตสาหกรรม (สัดส่วน 35% ของมูลค่า GDP) ขณะนี้น้าท่วมได้กระทบนิคมอุตสาหกรรมหลักหลายแห่ง ซึ่งเป็นฐานการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมที่สาคัญของประเทศ โดยเฉพาะสินค้าอิเลกทรอนิกส์และยานยนต์ ดังนั้น การผลิตสินค้าอุตสาหกรรมที่ต้องหยุดชงักลงจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อมูลค่าการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมของประเทศที่จะลดลง และจะส่งผลกระทบทางอ้อมต่อการใช้จ่ายภายในประเทศ ผ่านการบริโภคที่ลดลงของแรงงาน ในภาคอุตสาหกรรมที่ขาดรายได้ในช่วงน้าท่วม และผ่านการลงทุนภาคเอกชนที่ต้องหยุดชงักลงนอกจากนั้น ยังส่งผลกระทบผ่านการลดลงของมูลค่าการส่งออกสินค้าอิเลกทรอนิกส์และยานยนต์ซึ่งมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 30 ของมูลค่าการส่งออกรวม (โดยเฉพาะมูลค่าส่งออกในไตรมาส 4 ซึ่งปกติจะเป็นช่วงฤดูกาลที่มูลค่าส่งออกจะสูงมากเพื่อส่งออกขายให้ทันในช่วงคริสต์มาสและปีใหม่)
- การผลิตบริการ (สัดส่วน 50% ของมูลค่า GDP) โดยเฉพาะการบริการคมนาคมขนส่งที่ถูกน้าท่วมตัดขาด ทาให้การบริการด้านคมนาคมขนส่ง (ซึ่งมีสัดส่วนใหญ่ที่สุดในภาคบริการประมาณร้อยละ10 ของ GDP) ถูกกระทบ ขณะเดียวกันยังอาจส่งผลกระทบทางอ้อมต่อบริการค้าส่งค้าปลีก (ซึ่งมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 13 ของ GDP) และบริการการท่องเที่ยว (ซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ8 ของ GDP) ด้วย ซึ่งในที่สุดจะส่งผลต่อเนื่องไปกระทบมูลค่าการส่งออกบริการของไทย
- นอกจากนั้น น้าท่วมสามารถส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจภายในประเทศ ผ่านการเพิ่มขึ้นของราคาของสินค้าที่ขาดตลาด (Supply Shortage) ซึ่งจะส่งผลกระทบให้อัตราเงินเฟ้อปรับสูงขึ้น และส่งผลกระทบทางอ้อมให้อานาจซื้อของประชาชนและการบริโภคลดลงในช่วงสินค้าแพง อย่างไรก็ดี คาดว่าปัญหาการเพิ่มขึ้นของเงินเฟ้อนี้ น่าจะเป็นปัญหาชั่วคราวเพียงระยะหนึ่ง และหลังจากสินค้าสามารถกลับมาผลิตได้ตามปกติ อัตราเงินเฟ้อน่าจะกลับมาลดลงได้ตามเดิม
(2) ในระยะปานกลาง-ยาว
- ในระยะปานกลาง-ยาว คาดว่า น้าท่วมจะส่งผลกระทบต่อ Capital Stocks และโครงสร้างพื้นฐานการผลิตของประเทศหลายประเภท เช่น ความเสียหายต่อโรงงานและเครื่องมือเครื่องจักรของภาคเอกชน และโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐ เช่น ถนนและทางรถไฟ ดังนั้น การเร่งฟื้นฟูให้ Capital Stocks และโครงสร้างพื้นฐานให้กลับคืนมาโดยเร็ว จะมีความจาเป็นอย่างมากเพื่อไม่ให้กระทบต่อศักยภาพการผลิตของประเทศในระยะยาว (Potential Output) และการลงทุนเพื่อฟื้นฟูจะยังช่วยส่งผลบวกให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะการลงทุนมากขึ้นกว่าปกติ โดยเฉพาะจากการลงทุนก่อสร้างเพื่อทดแทนสิ่งก่อสร้างและเครื่องมือเครื่องจักรที่ถูกน้าท่วมทาลาย
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th