รัฐบาลประกาศมาตรการเพื่อฟื้นฟูความเชื่อมั่น ของระบบสถาบันการเงิน วงเงิน 500,000 ล้านปอนด์
เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2008 นาย Gordon Brown นายกรัฐมนตรี และนาย Alistair Darling รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้แถลงมาตรการเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินขณะเดียวกัน ก็เพื่อฟื้นฟูความเชื่อมัน่ ในระบบสถาบันการเงินให้กลับคืนมาโดยการให้ความคุ้มครองทั้งผู้ฝากเงิน และผู้กู้ยืมเงิน หลังจากที่ระบบการเงินของอังกฤษได้รับผลกระทบจากวิกฤตการเงินของสหรัฐฯ นับจากกรณีการล้มละลายของ Lehman Brother เป็นต้นมา โดยขณะนี้สถาบันการเงินต่างหลีกเลี่ยงที่จะให้กู้ยืมซึ่งกันและกัน รวมไปถึงการไม่ปล่อยสินเชื่อให้กับภาคเศรษฐกิจด้วย ซึ่งภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ รัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินมาตรการแบบเบ็ดเสร็จในการปรับโครงสร้างระบบสถาบันการเงิน (comprehensive restructuring of banking system) และไม่ใช่เวลาที่จะมาคำนึงถึงแต่แนวความคิดหรือความเชื่อเดิม ๆ (conventional thinking or outdated dogma) โดยมาตรการที่จะดำเนินการจะเป็นการแก้ไขปญั หาอย่างเบ็ดเสร็จ โดยแบ่งการดำเนินการออกเป็น 3 ขัน้ ตอน ประกอบด้วย
1. มาตรการเพิ่มสภาพคล่องให้กับระบบการเงินอย่างเพียงพอ (วงเงิน 200 พันล้านปอนด์)
ถือเป็นมาตรการระยะสัน้ ที่อยู่ภายใต้การดำเนินการของ Bank of England โดยจะดำเนินการใน 2 ประการ ได้แก่ 1) การเพิ่มวงเงินสำหรับมาตรการเสริมสภาพคล่องเป็นกรณีพิเศษ(Special Liquidity Scheme) ซึ่งเป็นมาตรการที่อนุญาตให้ธนาคารและสถาบันสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย(building societies) สามารถนำตราสารทางการเงินที่มีอสังหาริมทรัพย์หนุนหลัง (Mortgage-backed securities) ที่ปจั จุบันขาดสภาพคล่องเนื่องจากตลาดรองสำหรับตราสารดังกล่าวปิดสนิท มาแลกเป็นพันธบัตรรัฐบาล (treasury bill) กับ Bank of England ได้เป็นระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี ซึ่งจะทำให้สถาบันการเงินเหล่านี้สามารถเพิ่มสภาพคล่องด้วยการนำพันธบัตรรัฐบาลไปใช้ในการกู้ยืมในตลาดการเงินหรือสามารถนำไปเป็นหลักประกันเงินกู้ต่อไปได้ โดยรัฐบาลจะเพิ่มวงเงินสำหรับมาตรการนี้จากเดิม 100 พันล้านปอนด์ เป็นไม่น้อยกว่า 200 พันล้านปอนด์ ทัง้นี้ มาตรการนี้จะยังคงสิ้นสุดลงในวันที่ 30 มกราคม 2009 ตามเดิม พร้อมนี้ให้ขยายหลักทรัพย์ที่จะนำมาแลกเป็นพันธบัตรรัฐบาลโดยให้รวมถึงหุ้นกู้ของสถาบันการเงินที่รัฐบาลให้การค้ำประกันตามมาตรการนี้ (มาตรการที่ 3) ด้วย และ2) Bank of England จะเพิ่มประเภทของหลักประกันโดยให้รวมถึงหุ้นกู้ของสถาบันการเงินที่รัฐบาลให้การค้ำประกันตามมาตรการนี้ (มาตรการที่ 3) ให้สามารถใช้เป็นหลักประกันเงินกู้ในตลาดซื้อคืนตราสารหนี้สกุลเงินปอนด์ (sterling long-term repo operations) ซึ่งเป็นตลาดเงินกู้ยืมระยะ 3 เดือน และในตลาดซื้อคืนตรา
สารหนี้สกุลเงินดอลลาร์ สรอ. (US Dollar repo operations) ซึ่งเป็นเงินกู้ยืมระยะ 7 วัน ได้ด้วย
ทั้งนี้ Bank of England จะได้จะประกาศแผนเพิ่มเติมในสัปดาห์หน้าถึงแนวทางในการเพิ่มสภาพคล่องให้กับระบบการเงินที่ถาวร (permanent regime) ซึ่งก็รวมถึงการใช้หน้าต่างซื้อลด(Discount Window faciltiy)
2. มาตรการเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 1 (Tier 1) ให้กับสถาบันการเงิน (วงเงิน 50 พันล้านปอนด์)
นอกเหนือจากการให้การสนับสนุนด้านสภาพคล่องแล้ว รัฐบาลจะให้ความสนับสนุนในการเพิ่มฐานะเงินกองทุนชั้นที่ 1 (Tier 1) ให้กับ “สถาบันการเงินที่อยู่ในข่ายได้รับการสนับสนุน”(eligible institutions) ซึ่งจะประกอบไปด้วยสถาบันการเงินที่จดทะเบียนในประเทศอังกฤษ (UK incorporated banks) ซึ่งจะครอบคลุมถึงสาขาของธนาคารต่างประเทศที่ประกอบการในประเทศอังกฤษ กระนั้นก็ดี รัฐบาลจะพิจารณาบนพื้นฐานของความสำคัญที่มีต่อระบบธนาคารและเศรษฐกิจโดยรวมของสถาบันการเงินนั้น ๆ ที่มีต่อประเทศอังกฤษ
ในเบื้องต้นจากการหารือระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารและสถาบันสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยขนาดใหญ่หลายแห่งแล้ว มีสถาบันการเงินที่จะเข้าร่วมในมาตรการเพิ่มเงินกองทุนชัน้ ที่ 1 (government-support recapitalisation scheme) รวม 8 แห่ง ได้แก่ HSBC Bank plc, Barclays, Royal Bank of Scotland (RBS), Standard Chartered, Lloyds TSB, HBOS, Abbey และ Nationwide Building Society ซึ่งจะเพิ่มเงินกองทุนชัน้ ที่ 1 รวมแล้วเป็นวงเงินประมาณ 25 พันล้านปอนด์ ซึ่งการเพิ่มทุนของแต่ละแห่งว่าจะเป็นจำนวนเท่าใดจะมีการสรุปอีกครัง้ตอนสิ้นปี โดยธนาคารเหล่านี้อาจเลือกเพิ่มเงินกองทุนชัน้ ที่ 1 ตามความจำเป็นในลักษณะของหุ้นบุริมสิทธิ (preference share) PIBS หรือแม้กระทัง่หุ้นสามัญ (ordinary share) ให้กับรัฐบาล และจะจัดสรรวงเงินสำหรับการเพิ่มทุนอีก 25 พันล้านปอนด์สำหรับสถาบันการเงินอื่นนอกจากนี้สำหรับการเพิ่มทุนในทำนองเดียวกัน
อย่างไรก็ดี ในการให้ความช่วยเหลือตามมาตรการเพิ่มเงินกองทุน รัฐบาลจะพิจารณาเกี่ยวกับนโยบายการจ่ายเงินปันผล นโยบายเกี่ยวกับผลตอบแทนที่ให้กับผู้บริหารธนาคาร และนโยบายเกี่ยวกับการให้สินเชื่อแก่วิสาหกิจขนาดย่อมและผู้ซื้อบ้านของแต่ละสถาบันการเงินประกอบด้วย
3. มาตรการค้ำประกันเงินกู้ให้กับสถาบันการเงิน (วงเงิน 250 พันล้านปอนด์)
นอกจากมาตรการข้างต้นแล้ว รัฐบาลยังจะให้การค้ำประกันเงินกู้ยืมของสถาบันการเงินที่อยู่ในข่ายได้รับการสนับสนุน (eligible institutions) สำหรับการกู้ยืมเงินเพื่อชดเชยเงินกู้เดิมที่ครบกำหนด (refinancing maturing) ทั้งเงินกู้ระยะสั้น และระยะยาว รวมถึงเงินกู้ยืมจากตลาดการเงินที่ครบกำหนดชำระแล้ว (wholesale funding) โดยในเบื้องต้นจะค้ำประกันตราสารหนี้ที่มีสิทธิได้รับชำระหนี้คืนลำดับต้นแต่ไม่มีหลักประกัน (senior unsecured debt instruments) อายุต่าง ๆ แต่ไม่เกิน 36 เดือน ไม่ว่าจะเป็นสกุลเงินปอนด์ สเตอริง ดอลลาร์ สรอ. หรือยูโร ที่ออกโดยสถาบันการเงินที่อยู่ในข่ายได้รับการสนับสนุน ทั้งนี้ รัฐบาลคาดว่าจะให้การสนับสนุการค้ำประกันตามมาตรการนี้เป็นวงเงิน 250 พันล้านปอนด์
ประเด็นความเห็น
การประกาศมาตรการฟื้นฟูภาคการเงินในครั้งนี้ ถือเป็นมาตรการแทรกแซงตลาด เป็นครั้งแรกหลังจากที่รัฐบาลอังกฤษพยายามหลีกเลี่ยงการแทรกแซงกลไกตลาดด้วยการพยายามให้สถาบันการเงินอื่นเข้าซื้อกิจการของสถาบันการเงินที่ประสบปญั หาโดยรัฐบาลให้การค้ำประกันเงินฝากเพื่อป้องกันปญั หาการแห่ถอนเงินของประชาชน (bank run) โดยก่อนหน้านี้ รัฐบาลต้องตัดสินใจยึดกิจการธาคาร Northern Rock เข้าเป็นของรัฐเมื่อต้นปี 2008 หลังจากนั้นเมื่อธนาคาร Alliance & Leicester ประสบปญั หาก็มีการเจรจาให้กลุ่มธนาคาร Santander ของสเปนซึ่งถือหุ้นใหญ่ใน Abbey เข้าซื้อกิจการ จนกระทัง่กรณีของธนาคาร HBOS ที่ประสบปญั หารัฐบาลก็ดำเนินการเจรจาเพื่อให้ควบรวมกิจการกับ Lloyd TSB จนกระทัง่ล่าสุดเมื่อธนาคาร Bradford & Bingley ประสบปญั หาฐานะก็มีการเปิดประมูลให้สถาบันการเงินต่าง ๆ เข้ามารับซื้อกิจการซึ่งก็ได้ Abbey National ซึ่งเป็นธนาคารในเครือของ Santander เข้าประมูลซื้อกิจการรับฝากเงินรายย่อยและกิจการสาขา ส่วนที่เหลือโอนเข้าเป็นของรัฐเช่นเดียวกับธนาคาร Northern Rock
ที่ผ่านมา การดำเนินการของรัฐบาลจะพยายามให้ภาคเอกชนเข้ามาแก้ไขปัญหาเป็นหลักโดยรัฐบาลให้การสนับสนุนเท่าที่จำเป็นเนื่องจากรัฐบาลไม่ต้องการใช้เงินภาษีของประชาชนในการพยุงฐานะของสถาบันการเงิน อย่างไรก็ดี ปัญหาของสถาบันการเงินที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาที่มีสาเหตุมาจากวิกฤตระบบสถาบันการเงินซึ่งสถาบันการเงินต่างก็ขาดความเชื่อมั่นระหว่างกันจึงหลีกเลี่ยงการให้กู้ยืมเพื่อป้องกันความเสี่ยง และท้ายสุดก็กระทบต่อกับภาคเศรษฐกิจโดยเฉพาะผู้ประกอบการรายเล็กและการกู้ยืมเพื่อที่อยู่อาศัยของภาคครัวเรือน ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องกลับมาทำหน้าที่ในการเป็นตัวกลางในการระดมเงินเพื่อปล่อยกู้ให้กับภาคเศรษฐกิจเช่นปกติอีกครั้ง โดยนอกเหนือจากการอัดฉีดสภาพคล่องแล้วก็จำเป็นต้องอัดฉีดเงินเพื่อเพิ่มฐานะเงินกอนทุนของสถาบันการเงิน รวมถึงสถาบันการเงินกลับมาทำหน้าที่ได้ตามปกติ ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับประเทศในภูมิภาคเอเชียได้เนินการมาแล้วในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจการเงินเมื่อปี 1997
อย่างไรก็ดี มีประเด็นที่ต้องพิจารณาควบคู่ไปด้วย คือ
1) ประเด็นเกี่ยวกับสินทรัพย์ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPAs) ที่กำลังบั่นทอนความสามารถของสถาบันการเงินในการปล่อยกู้ เนื่องจากหาก NPAs ค้างอยู่ในงบดุลของสถาบันการเงินก็จำเป็นที่สถาบันการเงินต้องกันสำรองเพิ่มขึ้นเมื่อราคาของอสังหาริมทรัพย์มีแนวโน้มลดลงขณะที่ตราสารทางการเงินอื่นก็ไม่สามารถนำออกมาแปลงเป็นเงินสดได้ ซึ่งจากประสบการณ์ของประเทศในเอเซียจะมีการดำเนินการด้วยการตั้งบริษัทบริหารสินทรัพย์กลางขึ้นมาดำเนินการเพื่อความรวดเร็ว แต่มีประเด็นสำคัญอยู่ที่ราคารับซื้อที่เป็นราคายุติธรรม (fair value) ซึ่งเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและใช้เวลาพอสมควรก่อนที่สถาบันการเงินจะเริ่มกลับมาปล่อยสินเชื่อได้เป็นปกติอีกครั้ง
2) ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อฐานะการคลังของรัฐบาล ปัจจุบันฐานะการคลังของรัฐบาลถือว่าค่อนข้างตึงตัวเนื่องจากรัฐบาลมียอดหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงถึงร้อยละ 43 ซึ่งหากรวมยอดหนี้สาธารณะที่จะเพิ่มขึ้นจากมาตรการที่ประกาศในครั้งนี้ ที่จะส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้ยืมเพิ่มขึ้นในอนาคตอันสั้นจะทำให้ฐานะหนี้ของภาครัฐสูงขึ้นเกินกว่าเกณฑ์ที่รัฐบาลอังกฤษได้เคยวางไว้เมื่อ 10 ปีที่แล้วที่กำหนดว่าภาระหนี้ภาครัฐต้องไม่เกินร้อยละ 40 ของ GDP และการขาดดุลงบประมาณประจำปีต้องไม่เกินร้อยละ 3.0 ของ GDP ซึ่งกระทบต่อระดับความน่าเชื่อถือในการก่อหนี้ของภาครัฐในท้ายที่สุด แม้ว่าปัจจุบันอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของรัฐบาลอังกฤษจะต่ำกว่าประเทศที่พัฒนาแล้วอีกหลายประเทศก็ตาม
3) การประกาศมาตรการช่วยเหลือเงินเพิ่มทุนของสถาบันการเงินจะช่วยเพิ่มความเชื่อมัน่ ให้กับภาคการเงินและประชาชน แม้ว่ารัฐบาลอังกฤษจะพยายามหลีกเลี่ยงด้วยการที่ยังไม่ประกาศให้การค้ำประกันเงินฝากเต็มวงเงิน (blanket guarantee) เป็นการทัว่ไปสำหรับทุกสถาบันการเงินอย่างที่หลายประเทศในยุโรปได้ประกาศไปแล้ว ซึ่งมาตรการในการเพิ่มทุนนี้จะทำให้ทางการสามารถเข้าไปมีส่วนในการควบคุมการดำเนินการของสถาบันการเงินในระดับหนึ่งและจะส่งผลดีต่อนัยที่ว่ารัฐบาลย่อมจะต้องดูแลเงินฝากของผู้ฝากในสถาบันการเงินที่รัฐบาลเข้าไปถือหุ้นในท้ายที่สุด ซึ่งเป็นประเด็นที่รัฐบาลอาจมองว่าเป็นแนวทางที่ประหยัดกว่าการประกาศให้การคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มวงเงินเป็นการทัว่ไป
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th