สาระสำคัญ
เนื่องจากในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 3 ประเทศไทยต้องเผชิญกับความผันผวนทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศหลายด้านได้ผลต่ำกว่าเป้าหมาย ดังนั้น แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 จึงมุ่งเน้นแนวทางหลักในการพัฒนาที่สำคัญ 2 ทางคือ
เน้นการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ โดยมุ่งขยายการผลิตสาขาเกษตรและปรับปรุง โครงสร้างอุตสาหกรรมให้สามารถขยายการผลิตเพื่อส่งออกและเพื่อการกระจายรายได้ตลอดจนการมีงานทำในส่วนภูมิภาค ขณะเดียวกัน ก็กำหนดมาตรการและปรับปรุงระบบการบริหารงาน ของรัฐเพื่อเร่งฟื้นฟูการลงทุนทางด้านอุตสาหกรรมนอกจากนี้จะมุ่งรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเน้นฐานะดุลการชำระเงิน และการขาดดุลงบประมาณ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะ สมที่จะค้ำจุนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งภายนอกและภายในประเทศ ในการนี้ได้พยายามรักษาเป้าหมายทางด้านแผนการผลิตทดแทนนำเข้าแผนเร่งส่งออก แผนลงทุน แผนเงินกู้ แผนรายจ่าย และระดับราคาให้เป็นไปอย่างมีระบบที่กำหนดไว้
เร่งบูรณะและปรับปรุงการบริหารทรัพยากรหลักของชาติรวมทั้งการนำเอาทรัพย์กรธรรมชาติมาพัฒนาในลักษณะที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนส่วนใหญ่ในชาติโดยเฉพาะที่ดิน แหล่งน้ำ ป่าไม้และแหล่งแร่ ทั้งนี้ได้วางแนวทางพัฒนาอย่างมีระบบและสอดคล้องกันในด้านการเร่งการปฏิรูปและพัฒนาที่ดิน การพัฒนาและจัดสรรแหล่งน้ำภายในประเทศการอนุรักษ์ท้องทะเลหลวง การสงวนไว้และการนำมาใช้ของแหล่งแร่ การอนุรักษ์และบูรณะทรัพยากรป่าไม้และการสำรวจและพัฒนาแหล่งพัฒนาแหล่งพลังงานที่สำคัญยิ่งของประเทศ คือ น้ำมันปิโตรเลียนและก๊าซธรรมชาติในบริเวณอ่าวไทย ตลอดจนชายฝั่งด้านตะวันออกของภาคใต้
ผลการพัฒนา
ผลการดำเนินงานเร่งฟื้นฟูเศรษฐกิจซบเซาของประเทศตามแผนพัฒนาฯทำให้ตลอด ช่วงระยะของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพิ่มสูงขึ้นกว่าเป้าหมายเล็กน้อย คือ เพิ่มในอัตราเฉลี่ยร้อยละ 7.1 ต่อปี สูงกว่าเป้าหมายร้อยละ 7.0 ที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาฯ แต่ปรากฎว่า การผลิตสาขาเกษตร ซึ่งเป็นสาขาการผลิตที่สำคัญที่สุดในโครงสร้างการผลิตของระบบเศรษฐกิจส่วนรวม ขยายตัวเพิ่มขึ้นในอัตราเฉลี่ยประมาณร้อยละ 3.5 ต่อปี ต่ำกว่าเป้าหมายเช่นกัน สำหรับการผลิตในสาขาอื่น ๆ เกือบทั้งหมดขยายตัวอยู่ในระดับสูงกว่าเป้าหมาย
การที่โครงการทางการผลิตเปลี่ยนไปในลักษณะเช่นนี้ ประกอบกับการรักษาระดับ ราคาสินค้าเกษตร ไม่สามารถกระทำได้ทั่งถึงทั้งประเทศเป็นผลทำให้ความแตกต่างและช่องว่าง ของรายได้ระหว่างประชากรที่อยู่ในสาขาเกษตรกับประชากรในสาขาการผลิตอื่น ๆ เพิ่มสูงขึ้นเป็นลำดับ ข้อมูลสถิติรายได้ต่อคนทำงานในสาขาอาชีพต่าง ๆ ในปี 2523 ซึ่งเป็นช่วงสุดท้าย ของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 แสดงให้เห็นอย่างเด่นชัดว่า อาชีพทางด้านเกษตรกรรมทำรายได้เพียง 11,464 บาทต่อคนต่อปี รายได้จำนวนนี้ต่ำกว่ารายได้เฉลี่ยต่อบุคคลทั้งประเทศ ซึ่งได้รับจำนวน 29,949 บาท อีกทั้งยังต่ำกว่าสาขาอาชีพอื่น ๆ อีกหลายเท่าตัว คือต่ำกว่าสาขาอาชีพอุตสาหกรรมเกือบ 5 เท่าตัว พาณิชยกรรมกว่า 5 เท่าตัว และด้านบริการอีกกว่า 2 เท่าตัว
นอกจากนี้ การที่ภาวะเศรษฐกิจโลกโดยทั่วไปตกต่ำ ราคาน้ำมันดิบเพิ่มสูงขึ้น อย่างรวดเร็วหลายเท่าตัว และประเทศไทยจำเป็นต้องพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศถึง ร้อยละ 75 ของการใช้พลังงานทั้งหมดในปี 2524 ทำให้ต้องใช้รายได้จากการส่งออกสินค้า ของประเทศซื้อน้ำมันจากต่างประเทศมากขึ้นตามราคาที่สูงขึ้น เป็นผลให้มีการขาดดุลการค้าเป็นมูลค่าเฉลี่ยต่อ ปีถึง 45,000 ล้านบาท หรือร้อยละ 7.6 ของผลผลิตรวมของประเทศเทียบกับการขาดดุลการค้าเฉลี่ย 13,000 ล้านบาทต่อปี หรือร้อยละ 5.1 ของผลผลิตรวม ของประเทศในระยะแผนฯ 3 ขณะเดียวกันการเร่งฟื้นฟูภาวะเศรษฐกิจในช่วง 2 ปีแรกของแผน 4 ทำให้มีการเพิ่มการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน เพื่อการลงทุนในโครงการต่าง ๆ อีกทั้งการที่รัฐบาลต้องใช้เงินอุดหนุนกิจการสาธารณูปการต่าง ๆ รายจ่ายภาครัฐบาล จึงอยู่สูงขึ้นอย่างรวดเร็วเกินกว่าความสามารถที่จะหารายได้ได้ทัน โดยเฉพาะสัดส่วนรายได้ของรัฐบาลต่อผลผลิตรวมมิได้เพิ่มขึ้นเลย คือ ในระยะที่ผ่านมายังมีสัดส่วนอยู่ประมาณร้อยละ 14 ของผลผลิตรวมของประเทศเท่านั้น นอกจากนี้ปรากฎว่า ระดับราคาทั่วไปโดยเฉลี่ยเพิ่มสูงขึ้นร้อยละ 11.7 ต่อปี สูงกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้ร้อยละ 6 ต่อปี ทำให้ประชาชนที่มีรายได้ประจำ และคนยากจนตกอยู่ในฐานะชักหน้าไม่ถึงหลังเพราะรายได้เพิ่มขึ้นไม่ทันกับค่าครองชีพที่สูงขึ้น
ในด้านการกระจายรายได้และบริการสังคม ยังไม่อาจกระจายได้เพียงพอและทั่วถึง โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชากรในเขตชนบทล้าหลัง ซึ่งแม้ว่าจะได้มีการทุ่มเทการพัฒนาจนสามารถลดสัดส่วนประชากรที่อยู่ในข่ายยากจนทั้งประเทศลงจากร้อยละ 39 ในปี 2511/12 เหลือร้อยละ 34 ในปี 2518/19 แต่ก็ปรากฎว่า ยังมีประชากรชนบทเหลืออยู่อีกเกือบ 1 ใน 3 ของประชากรทั้งหมดในเขตชนบท หรือประมาณ 10 ล้านคน มีฐานะยากจนอยู่ตามภูมิภาคต่าง ๆ ของประเทศ และค่อนข้างหนาแน่นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือตอนบน ประชากรเหล่านี้มีปัญหาความอดอยาก ขาดแคลนบริการฟื้นฐานในการดำรงชีวิต และมีโรคภัยไข้เจ็บ เช่น จากหลักฐานทางการแพทย์พบว่า เด็กก่อนวัยเรียนในท้องที่ชนบทประมาณร้อยละ 70-80 ได้รับอาหารไม่เพียงพอ ภาวะทุพโภชนาการนี้เองจะมีผล ทำให้เกิดปัญหาติดเชื้อนานาประการ อันมีผลกระทบต่อภาวะ การเจริญเติบโตของเด็กและสมรรถภาพชีวิตในระยะยาว สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นผลบั่นทอนทรัพยากร กำลังคนของประเทศอย่างมหาศาล
--สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี--
เนื่องจากในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 3 ประเทศไทยต้องเผชิญกับความผันผวนทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศหลายด้านได้ผลต่ำกว่าเป้าหมาย ดังนั้น แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 จึงมุ่งเน้นแนวทางหลักในการพัฒนาที่สำคัญ 2 ทางคือ
เน้นการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ โดยมุ่งขยายการผลิตสาขาเกษตรและปรับปรุง โครงสร้างอุตสาหกรรมให้สามารถขยายการผลิตเพื่อส่งออกและเพื่อการกระจายรายได้ตลอดจนการมีงานทำในส่วนภูมิภาค ขณะเดียวกัน ก็กำหนดมาตรการและปรับปรุงระบบการบริหารงาน ของรัฐเพื่อเร่งฟื้นฟูการลงทุนทางด้านอุตสาหกรรมนอกจากนี้จะมุ่งรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเน้นฐานะดุลการชำระเงิน และการขาดดุลงบประมาณ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะ สมที่จะค้ำจุนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งภายนอกและภายในประเทศ ในการนี้ได้พยายามรักษาเป้าหมายทางด้านแผนการผลิตทดแทนนำเข้าแผนเร่งส่งออก แผนลงทุน แผนเงินกู้ แผนรายจ่าย และระดับราคาให้เป็นไปอย่างมีระบบที่กำหนดไว้
เร่งบูรณะและปรับปรุงการบริหารทรัพยากรหลักของชาติรวมทั้งการนำเอาทรัพย์กรธรรมชาติมาพัฒนาในลักษณะที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนส่วนใหญ่ในชาติโดยเฉพาะที่ดิน แหล่งน้ำ ป่าไม้และแหล่งแร่ ทั้งนี้ได้วางแนวทางพัฒนาอย่างมีระบบและสอดคล้องกันในด้านการเร่งการปฏิรูปและพัฒนาที่ดิน การพัฒนาและจัดสรรแหล่งน้ำภายในประเทศการอนุรักษ์ท้องทะเลหลวง การสงวนไว้และการนำมาใช้ของแหล่งแร่ การอนุรักษ์และบูรณะทรัพยากรป่าไม้และการสำรวจและพัฒนาแหล่งพัฒนาแหล่งพลังงานที่สำคัญยิ่งของประเทศ คือ น้ำมันปิโตรเลียนและก๊าซธรรมชาติในบริเวณอ่าวไทย ตลอดจนชายฝั่งด้านตะวันออกของภาคใต้
ผลการพัฒนา
ผลการดำเนินงานเร่งฟื้นฟูเศรษฐกิจซบเซาของประเทศตามแผนพัฒนาฯทำให้ตลอด ช่วงระยะของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพิ่มสูงขึ้นกว่าเป้าหมายเล็กน้อย คือ เพิ่มในอัตราเฉลี่ยร้อยละ 7.1 ต่อปี สูงกว่าเป้าหมายร้อยละ 7.0 ที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาฯ แต่ปรากฎว่า การผลิตสาขาเกษตร ซึ่งเป็นสาขาการผลิตที่สำคัญที่สุดในโครงสร้างการผลิตของระบบเศรษฐกิจส่วนรวม ขยายตัวเพิ่มขึ้นในอัตราเฉลี่ยประมาณร้อยละ 3.5 ต่อปี ต่ำกว่าเป้าหมายเช่นกัน สำหรับการผลิตในสาขาอื่น ๆ เกือบทั้งหมดขยายตัวอยู่ในระดับสูงกว่าเป้าหมาย
การที่โครงการทางการผลิตเปลี่ยนไปในลักษณะเช่นนี้ ประกอบกับการรักษาระดับ ราคาสินค้าเกษตร ไม่สามารถกระทำได้ทั่งถึงทั้งประเทศเป็นผลทำให้ความแตกต่างและช่องว่าง ของรายได้ระหว่างประชากรที่อยู่ในสาขาเกษตรกับประชากรในสาขาการผลิตอื่น ๆ เพิ่มสูงขึ้นเป็นลำดับ ข้อมูลสถิติรายได้ต่อคนทำงานในสาขาอาชีพต่าง ๆ ในปี 2523 ซึ่งเป็นช่วงสุดท้าย ของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 แสดงให้เห็นอย่างเด่นชัดว่า อาชีพทางด้านเกษตรกรรมทำรายได้เพียง 11,464 บาทต่อคนต่อปี รายได้จำนวนนี้ต่ำกว่ารายได้เฉลี่ยต่อบุคคลทั้งประเทศ ซึ่งได้รับจำนวน 29,949 บาท อีกทั้งยังต่ำกว่าสาขาอาชีพอื่น ๆ อีกหลายเท่าตัว คือต่ำกว่าสาขาอาชีพอุตสาหกรรมเกือบ 5 เท่าตัว พาณิชยกรรมกว่า 5 เท่าตัว และด้านบริการอีกกว่า 2 เท่าตัว
นอกจากนี้ การที่ภาวะเศรษฐกิจโลกโดยทั่วไปตกต่ำ ราคาน้ำมันดิบเพิ่มสูงขึ้น อย่างรวดเร็วหลายเท่าตัว และประเทศไทยจำเป็นต้องพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศถึง ร้อยละ 75 ของการใช้พลังงานทั้งหมดในปี 2524 ทำให้ต้องใช้รายได้จากการส่งออกสินค้า ของประเทศซื้อน้ำมันจากต่างประเทศมากขึ้นตามราคาที่สูงขึ้น เป็นผลให้มีการขาดดุลการค้าเป็นมูลค่าเฉลี่ยต่อ ปีถึง 45,000 ล้านบาท หรือร้อยละ 7.6 ของผลผลิตรวมของประเทศเทียบกับการขาดดุลการค้าเฉลี่ย 13,000 ล้านบาทต่อปี หรือร้อยละ 5.1 ของผลผลิตรวม ของประเทศในระยะแผนฯ 3 ขณะเดียวกันการเร่งฟื้นฟูภาวะเศรษฐกิจในช่วง 2 ปีแรกของแผน 4 ทำให้มีการเพิ่มการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน เพื่อการลงทุนในโครงการต่าง ๆ อีกทั้งการที่รัฐบาลต้องใช้เงินอุดหนุนกิจการสาธารณูปการต่าง ๆ รายจ่ายภาครัฐบาล จึงอยู่สูงขึ้นอย่างรวดเร็วเกินกว่าความสามารถที่จะหารายได้ได้ทัน โดยเฉพาะสัดส่วนรายได้ของรัฐบาลต่อผลผลิตรวมมิได้เพิ่มขึ้นเลย คือ ในระยะที่ผ่านมายังมีสัดส่วนอยู่ประมาณร้อยละ 14 ของผลผลิตรวมของประเทศเท่านั้น นอกจากนี้ปรากฎว่า ระดับราคาทั่วไปโดยเฉลี่ยเพิ่มสูงขึ้นร้อยละ 11.7 ต่อปี สูงกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้ร้อยละ 6 ต่อปี ทำให้ประชาชนที่มีรายได้ประจำ และคนยากจนตกอยู่ในฐานะชักหน้าไม่ถึงหลังเพราะรายได้เพิ่มขึ้นไม่ทันกับค่าครองชีพที่สูงขึ้น
ในด้านการกระจายรายได้และบริการสังคม ยังไม่อาจกระจายได้เพียงพอและทั่วถึง โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชากรในเขตชนบทล้าหลัง ซึ่งแม้ว่าจะได้มีการทุ่มเทการพัฒนาจนสามารถลดสัดส่วนประชากรที่อยู่ในข่ายยากจนทั้งประเทศลงจากร้อยละ 39 ในปี 2511/12 เหลือร้อยละ 34 ในปี 2518/19 แต่ก็ปรากฎว่า ยังมีประชากรชนบทเหลืออยู่อีกเกือบ 1 ใน 3 ของประชากรทั้งหมดในเขตชนบท หรือประมาณ 10 ล้านคน มีฐานะยากจนอยู่ตามภูมิภาคต่าง ๆ ของประเทศ และค่อนข้างหนาแน่นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือตอนบน ประชากรเหล่านี้มีปัญหาความอดอยาก ขาดแคลนบริการฟื้นฐานในการดำรงชีวิต และมีโรคภัยไข้เจ็บ เช่น จากหลักฐานทางการแพทย์พบว่า เด็กก่อนวัยเรียนในท้องที่ชนบทประมาณร้อยละ 70-80 ได้รับอาหารไม่เพียงพอ ภาวะทุพโภชนาการนี้เองจะมีผล ทำให้เกิดปัญหาติดเชื้อนานาประการ อันมีผลกระทบต่อภาวะ การเจริญเติบโตของเด็กและสมรรถภาพชีวิตในระยะยาว สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นผลบั่นทอนทรัพยากร กำลังคนของประเทศอย่างมหาศาล
--สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี--