พลังงานทดแทนหมุนเวียนภายใต้นโยบายพลังงานสหภาพยุโรป

ในปัจจุบัน สหภาพยุโรปต้องเผชิญกับปัญหาสำคัญด้านพลังงานมากมาย ไม่ว่าจะเป็นปัญหาภาวะโลกร้อนปัญหาปริมาณเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ไม่เพียงพอ (สหภาพยุโรปมีน้ำมันร้อยละ 1 ของแหล่งน้ำมันสำรองของโลก ก๊าซธรรมชาติร้อยละ 1.5 และถ่านหินร้อยละ 4) สภาวะตึงเครียดทางด้านความสัมพันธ์กับรัสเซียซึ่งเป็นผู้ส่งออกก๊าซธรรมชาติ น้ำมัน และถ่านหินรายใหญ่สำหรับสหภาพยุโรป และปัญหาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานที่เริ่มทรุดโทรมและไม่มีการเชื่อมโยงกันอย่างเพียงพอ ด้วยปัญหาต่างๆ เหล่านี้ สหภาพยุโรปจึงจำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขอย่างเร่งด่วนเพื่อการจัดการพลังงานอย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องต่อการใช้พลังงานที่จำเป็นภายในสหภาพยุโรป โดย ในปัจจุบัน สหภาพยุโรปจำเป็นต้องพึ่งพาพลังงานนำเข้าเป็นจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของการใช้พลังงานที่จำเป็นของสหภาพยุโรปและกลายเป็นผู้นำเข้าพลังงานมากที่สุดในโลก ประกอบไปด้วยการนำเข้าถ่านหินเกือบร้อยละ 40 ก๊าซธรรมชาติมากกว่าร้อยละ 60 และน้ำมันเชื้อเพลิงมากกว่าร้อยละ 80 ของการใช้พลังงานเหล่านี้ในสหภาพยุโรป โดยเฉลี่ยแล้ว สหภาพยุโรปใช้พลังงานทั้งหมดคิดเป็นร้อยละ 20 ของพลังงานที่ผลิตขึ้นภายในโลก โดยภาคคมนาคมเป็นภาคที่ใช้พลังงานมากที่สุด (ร้อยละ 33) รองลงมาได้แก่ ภาคครัวเรือน (ร้อยละ 27) และภาคอุตสาหกรรม (ร้อยละ 24) และได้มีผลการวิจัยออกมาว่า ถ้ายังไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขอันใด อัตราการพึ่งพาพลังงานนำเข้าของสหภาพยุโรปจะมีแนวโน้มสูงขึ้นถึงร้อยละ 70-75 ของพลังงานที่จำเป็นต้องใช้ในสหภาพยุโรปภายในปี ค.ศ. 2030

ด้วยเหตุผลข้างต้นนี้ จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจว่าสหภาพยุโรปมีความกระตือรือร้นและตื่นตัวเป็นอย่างมากในการพัฒนาพลังงานทดแทนประเภทหมุนเวียน และด้วยอำนาจในการกำหนดนโยบายพลังงานที่สหภาพยุโรปได้รับการยอมรับมากขึ้นเรื่อยๆ จากรัฐสมาชิกในช่วงที่ผ่านมานี้ สหภาพยุโรปได้กำหนดมาตรการต่างๆ ที่รัฐสมาชิกต้องปฏิบัติตามเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ส่งเสริมการพัฒนาพลังงานทดแทนหมุนเวียนในรัฐสมาชิกทุกรัฐ

ก่อนการลงนามสนธิสัญญาลิสบอน มาตรการด้านพลังงานของสหภาพยุโรปถูกกำหนดผ่านทางมาตราหลายมาตราที่กระจัดกระจายอยู่ตามข้อบทต่างๆ ในสนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมยุโรป (Treaty Establishing the European Community - TEC) ได้แก่ มาตรา 95 TEC เกี่ยวกับตลาดภายใน มาตรา 154-156 TEC เกี่ยวกับการเชื่อมโยงเครือข่ายยุโรป (Trans-European networks) มาตรา 81-88 TEC เกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า มาตรา 175 TEC เกี่ยวกับการกำหนดมาตรการด้านพลังงานเพื่อจุดประสงค์ทางด้านสิ่งแวดล้อม หรือมาตราทั่วไปอย่างมาตรา 308 TEC (flexibility clause) แต่ไม่มีข้อบทที่ระบุว่าสหภาพยุโรปมีอำนาจตัดสินใจโดยตรงเกี่ยวกับนโยบายด้านพลังงาน

ต่อมา การลงนามสนธิสัญญาลิสบอนได้ก่อให้เกิดสนธิสัญญาว่าด้วยบทบาทหน้าที่ของสหภาพยุโรป (Treaty on the Functioning of the European Union - TFEU) แทนสนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมยุโรป (TEC)2 และมีมาตราที่เกี่ยวข้องกับพลังงานได้แก่ มาตรา 4 TFEU กำหนดให้นโยบายด้านพลังงานอยู่ภายใต้อำนาจร่วม (shared competence) ระหว่างรัฐสมาชิกและสหภาพยุโรป และมาตรา 194 TFEU ระบุวัตถุประสงค์และกระบวนการกำหนดมาตรการต่างๆ ภายใต้นโยบายด้านพลังงานของสหภาพยุโรป ซึ่งทำให้สหภาพยุโรปสามารถพัฒนานโยบายด้านพลังงานเชิงกลยุทธ์อย่างสอดคล้องกัน เพื่อนำไปบังคับใช้ในรัฐสมาชิกทุกรัฐได้อย่างเต็มที่ โดยหลักการทั่วไปคือการกำหนดมาตรการของสหภาพยุโรปด้านพลังงานต้องเป็นไปตามกระบวนการนิติบัญญัติแบบธรรมดา (ordinary legislative procedure) ซึ่งหมายความว่ารัฐสภายุโรปและคณะมนตรียุโรปตัดสินใจเห็นชอบร่วมกัน หลังจากได้ปรึกษาหารือกับคณะกรรมการด้านเศรษฐกิจและสังคมและคณะกรรมการภูมิภาค3 ยกเว้นมาตรการที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีพลังงานที่อยู่ภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติแบบพิเศษ (special legislative procedure) ที่คณะมนตรียุโรปมีอำนาจการตัดสินใจแต่เพียงผู้เดียว โดยต้องมีมติเห็นชอบเป็นเอกฉันท์หลังจากที่ได้ปรึกษาหารือกับรัฐสภายุโรป

นอกจากนี้ มาตรา 194 2 TFEU จำกัดอำนาจของสหภาพยุโรป โดยระบุว่ามาตรการด้านพลังงานของสหภาพยุโรปต้องไม่กระทบต่อสิทธิของรัฐสมาชิกในการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรพลังงาน การเลือกแหล่งพลังงานต่างๆ รวมไปถึงโครงสร้างการจัดการสรรหาพลังงานทั่วไป ทั้งนี้มีเหตุผลจากความหลากหลายทางทรัพยากรพลังงานของรัฐสมาชิกทั้ง 28 รัฐ และความหลากหลายทางความคิดเห็นของประชาชน โดยเฉพาะเกี่ยวกับประเด็นพลังงานนิวเคลียร์ ดังนั้น ข้อยกเว้นนี้มีผลทำให้รัฐสมาชิกยังคงมีอำนาจอธิปไตยในการกำหนดนโยบายด้านพลังงานในประเด็นสำคัญๆอยู่ ซึ่งอาจเป็นการขัดขวางการกำหนดคำนิยามและวัตถุประสงค์ร่วมกันระหว่างรัฐสมาชิกภายใต้กรอบสหภาพยุโรป โดยเฉพาะประเด็นการจัดการสรรหาแหล่งพลังงานได้ อย่างไรก็ตาม ผลกระทบของข้อยกเว้นนี้ได้ถูกจำกัดขอบเขตโดยมาตรา 192 2 (c) TFEU5 ที่เกี่ยวกับนโยบายด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งระบุว่าคณะมนตรียุโรปสามารถลงมติเห็นชอบมาตรการภายใต้นโยบายด้านสิ่งแวดล้อม ที่มีผลกระทบเป็นอย่างมากต่ออำนาจรัฐสมาชิกในการเลือกแหล่งพลังงานและโครงสร้างการจัดการสรรหาพลังงานได้ แต่ต้องเป็นไปตามกระบวนการนิติบัญญัติแบบพิเศษ คือ คณะมนตรียุโรปต้องมีมติเห็นชอบเป็นเอกฉันท์หลังจากที่ได้ปรึกษาหารือกับรัฐสภายุโรป คณะกรรมการด้านเศรษฐกิจและสังคม และคณะกรรมการภูมิภาค6 นอกจากนี้ ประกาศเพิ่มเติมของสนธิสัญญาลิสบอนระบุว่าอำนาจใหม่ของสหภาพยุโรปในด้านพลังงานนี้ตามมาตรา 194 TFEU จะไม่กระทบต่อสิทธิของรัฐสมาชิกในการออกกฎระเบียบที่จำเป็นสำหรับการจัดการสรรหาพลังงานให้เพียงพอของรัฐตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรา 347 TFEU ซึ่งหมายถึงในกรณีสงครามหรือปัญหาภายในประเทศ

หนึ่งในวัตถุประสงค์หลักของนโยบายพลังงานของสหภาพยุโรปคือ การจัดการดูแลพลังงานให้มีปริมาณที่เพียงพอและสอดคล้องต่อความต้องการของภาคอุตสาหกรรมและประชาชนทั่วไปในราคาสมเหตุสมผล ซึ่งการพัฒนาพลังงานทดแทนประเภทหมุนเวียนมีบทบาทสำคัญเป็นอย่างยิ่งในการบรรลุวัตถุประสงค์นี้ ดังนั้น สหภาพยุโรปได้กำหนดมาตรการต่างๆขึ้นมา เพื่อให้รัฐสมาชิกปฏิบัติตามร่วมกันเพื่อส่งเสริมการใช้พลังงานทดแทนประเภทหมุนเวียนในสหภาพยุโรป ได้แก่

• ในปี ค.ศ. 1997 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอ White paper “Energy for the future : Renewable sources of energy”7 White paper นี้กำหนดเป้าหมายเพิ่มสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนจากร้อยละ 6 เป็นร้อยละ 12 ของการใช้พลังงานทั้งหมด และร้อยละ 22.1 ของการใช้พลังงานไฟฟ้าภายในปี ค.ศ.2010 ซึ่งโดยทั่วไป นโยบายเกี่ยวกับพลังงานทดแทนหมุนเวียนส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับภาคอุตสาหกรรมไฟฟ้ามากกว่าภาคส่วนอื่น เช่น คมนาคม หรือระบบทำความร้อน เนื่องจากไฟฟ้าเป็นภาคที่รัฐได้เข้ามาแทรกแซงในสัดส่วนที่มากและเป็นเวลานานแล้ว
• ในปี ค.ศ. 2000 Green paper on the security of energy supply8 ได้กำหนดเป้าหมายเกี่ยวกับการจัดการพลังงาน เพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าวนี้ สหภาพยุโรปได้กำหนดมาตรการต่างๆ ขึ้นมาเกี่ยวกับการผลิตพลังงานจากพลังงานทดแทนหมุนเวียนและประสิทธิภาพในการใช้พลังงาน ได้แก่
• Directive 2001/77/EC on Electricity Production from Renewable Energy กำหนดเป้าหมายการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนหมุนเวียนร้อยละ 21 ของการผลิตไฟฟ้าทั้งหมดภายในปี ค.ศ. 2010 และระบุเป้าหมายบ่งชี้สัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนในการผลิตไฟฟ้าของแต่ละรัฐสมาชิก
• Directive 2003/30/EC on the promotion of use of biofuels and other renewable fuels for transport ระบุเป้าหมายเพิ่มสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนในภาคคมนาคม โดยกำหนดค่าอ้างอิง(reference value) ของชีวมวลและเชื้อเพลิงจากแหล่งพลังงานทดแทนหมุนเวียนอื่นๆ ไว้ที่ร้อยละ 2 ของส่วนแบ่งตลาดเชื้อเพลิงเพื่อจุดประสงค์ทางด้านคมนาคมภายในปี ค.ศ. 2005 และเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 5.75 ภายในปี ค.ศ. 2010
• ปี ค.ศ. 2007 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอ Renewable Energy Roadmap9 กำหนดกลยุทธ์ระยะยาวเกี่ยวกับพลังงานทดแทนหมุนเวียนในสหภาพยุโรปจนถึงปี ค.ศ. 2020 โดยมีเป้าหมายบังคับสัดส่วนอย่างต่ำของพลังงานทดแทนหมุนเวียนร้อยละ 20 ของการใช้พลังงานทั้งหมดภายในสหภาพยุโรป และสัดส่วนเชื้อเพลิงชีวภาพร้อยละ 10 ของการใช้เชื้อเพลิงในภาคคมนาคมภายในปี ค.ศ. 2020 นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอ Energy package โดยคณะกรรมาธิการได้รวบรวมมาตรการต่างๆ เกี่ยวกับพลังงานของสหภาพยุโรปไว้ใน Energy package นี้ และเสนอแนะแก้ไขมาตรการดังกล่าวเพื่อปรับปรุงกลยุทธ์ด้านพลังงานของสหภาพยุโรปให้ครอบคลุมประเด็นที่กว้างขึ้น10 ซึ่ง Energy package นี้ระบุวัตถุประสงค์ในหลายๆด้านเกี่ยวกับนโยบายพลังงาน ได้แก่ การลดก๊าซเรือนกระจก การเพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนหมุนเวียน และการจัดตั้งตลาดพลังงานภายใน
• ในปี ค.ศ. 2008 Climate and energy package กำหนดเป้าหมายสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนร้อยละ 20 ของการใช้พลังงานขั้นสุดท้ายทั้งหมดของสหภาพยุโรป และภายใต้เป้าหมายร่วมนี้ รัฐสมาชิกต้องบรรลุเป้าหมายสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนหมุนเวียนของแต่ละรัฐ นอกจากนี้ ยังได้กำหนดเป้าหมายสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนร้อยละ 10 ของการใช้พลังงานในภาคคมนาคม
• ปี ค.ศ. 2009 คณะมนตรียุโรปและรัฐสภายุโรปได้มีมติเห็นชอบร่วมกัน (codecision) รับ directive 2009/28/EC on the promotion of use of energy from renewable sources ซึ่งทำให้มีผลยกเลิก directive 2001/77/EC และ directive 2003/30/EC โดย directive กำหนดเป้าหมายสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนร้อยละ 20 ของการใช้พลังงานภายในสหภาพยุโรปภายในปี ค.ศ. 2020 และยังได้กำหนดเป้าหมายของแต่ละรัฐสมาชิกเกี่ยวกับสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนในการใช้พลังงานขั้นสุดท้าย โดยคำนึงถึงสถานการณ์ที่แตกต่างของแต่ละรัฐสมาชิก นอกจากนี้ ในภาคคมนาคม กำหนดให้รัฐสมาชิกใช้พลังงานทดแทนหมุนเวียนอย่างน้อยร้อยละ 10 ของการใช้พลังงานเชื้อเพลิงภายในปี ค.ศ. 2020 ภายใต้เป้าหมายทั้งหมดนี้ directive ได้ระบุกระบวนการต่าง ๆ ที่รัฐสมาชิกสามารถนำไปใช้เพื่อบรรลุเป้าหมายของตนได้ ได้แก่ หลักเกณฑ์การอุดหนุนช่วยเหลือ การรับประกันแหล่งกำเนิดจากพลังงานทดแทนหมุนเวียนโครงการร่วมกันระหว่างรัฐสมาชิก ความร่วมมือระหว่างรัฐสมาชิกและรัฐที่ไม่ได้เป็นสมาชิก รวมทั้งได้ระบุเงื่อนไขการพัฒนาอย่างยั่งยืนสำหรับเชื้อเพลิงชีวภาพ (sustainability criteria)
• ในปี ค.ศ. 2011 สหภาพยุโรปเริ่มเตรียมกลยุทธ์ด้านพลังงานสำหรับช่วงหลังจากปี ค.ศ. 2020 เพื่อช่วยให้นักลงทุนเห็นภาพชัดเจนเกี่ยวกับนโยบายพลังงานของสหภาพยุโรปหลังจากปี ค.ศ. 2020 นี้ โดยพลังงานทดแทนหมุนเวียนจะมีบทบาทสำคัญในกลยุทธ์ระยะยาวตามแผนการที่คณะกรรมาธิการยุโรปกำหนดไว้ใน Energy Roadmap 205011 ซึ่งเน้นการเพิ่มสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนอย่างน้อยร้อยละ 30 ของการใช้พลังงานทั้งหมดของสหภาพยุโรปภายในปี ค.ศ. 2030 เพื่อลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในภาคพลังงาน พร้อมกับยังคงความยืดหยุ่นให้แก่รัฐสมาชิกในการจัดการแหล่งพลังงาน การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น (การผลิต การขนส่ง และการจัดเก็บ) เพื่อหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงที่ต้องมีค่าใช้จ่ายสูง
• ปี ค.ศ. 2014 ในรายงาน A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030 คณะกรรมาธิการได้เสนอไม่ให้มีการปรับอัตราเป้าหมายสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนของรัฐสมาชิกหลังจากปี ค.ศ. 2020 แต่กำหนดเฉพาะเป้าหมายรวมของสหภาพยุโรปโดยมีสัดส่วนพลังงานทดแทนหมุนเวียนอยู่ที่ร้อยละ 27 ของการใช้พลังงานทั้งหมดของสหภาพยุโรป

รายงานของคณะกรรมาธิการยุโรปในการประเมินความคืบหน้าในการบรรลุเป้าหมายของแต่ละประเทศระบุว่า สัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนหมุนเวียนเพิ่มขึ้นเป็นอย่างมากและรัฐสมาชิกบางรัฐได้บรรลุเป้าหมายตามที่ Directive 2009/28/EC กำหนดไว้แล้ว ได้แก่ ประเทศสวีเดน เอสโตเนีย บัลแกเรีย14 อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการบรรลุเป้าหมายสูงสุดนั้นจะยิ่งยากขึ้นในช่วงระยะเวลาสุดท้าย รัฐสมาชิกเกือบทุกรัฐจึงยังต้องพยายามมากขึ้นเพื่อบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้สำหรับปี ค.ศ. 2020 นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปยังได้เน้นปัจจัยบางตัวที่น่าเป็นห่วงเกี่ยวกับความก้าวหน้าด้านพลังงานในอนาคต ได้แก่ ความแตกต่างระหว่างรัฐสมาชิกเกี่ยวกับแผนปฏิบัติการด้านพลังงานทดแทน ศักยภาพที่ไม่เพียงพอในการกำจัดอุปสรรคด้านระเบียบเอกสาร ประสิทธิภาพของการเชื่อมโยงเครือข่ายที่ไม่เพียงพอ ซึ่งทำให้การรับพลังงานทดแทนหมุนเวียนมาใช้ล่าช้า และความล่าช้าในการออกกฎหมายภายในมารองรับการปฏิบัติตามกฎระเบียบสหภาพยุโรป ที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรปได้ทำการฟ้องรัฐสมาชิกบางรัฐที่ไม่ยอมออกกฎหมายภายในมารองรับการปฏิบัติตามกฎระเบียบสหภาพยุโรปในระยะเวลาที่กำหนด เช่น โปแลนด์และไซปรัส

ในรายงาน Renewable energy : A major player in the European energy market16 คณะกรรมาธิการยุโรปได้ระบุภาคส่วนต่างๆ ของตลาดพลังงานยุโรป เช่น การผลิต การขนส่ง การตลาด และการวิจัยและพัฒนา ที่รัฐสมาชิกต้องพยายามมากขึ้น เพื่อทำให้การผลิตพลังงานทดแทนหมุนเวียนของสหภาพยุโรปขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจนถึงปี ค.ศ. 2030 และหลังจากนั้น เพื่อทำให้เทคโนโลยีการผลิตพลังงานทดแทนหมุนเวียนมีราคาที่ถูกลง มีการแข่งขันที่มากขึ้นตามกลไกตลาดโดยจำกัดการอุดหนุนช่วยเหลือจากรัฐเฉพาะเทคโนโลยีที่ยังไม่สมบูรณ์แบบและจำเป็นต้องส่งเสริมพัฒนา และเพื่อกระตุ้นการลงทุนในภาคพลังงานทดแทนโดยลดเงินอุดหนุนสำหรับเชื้อเพลิงฟอสซิล การจัดการที่ดีของตลาดถ่านหินและการจัดเก็บภาษีพลังงาน และในปี ค.ศ. 2013 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอแนวทางเพิ่มเติมในการสนับสนุนส่งเสริมพลังงานทดแทนหมุนเวียน และกระบวนการความร่วมมือเพื่อบรรลุ เป้าหมายโดยมีค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด17 ในปัจจุบันสหภาพยุโรปครองตำแหน่งอันดับหนึ่งในด้านเทคโนโยลีการผลิตพลังงานทดแทนหมุนเวียน โดยมีประสิทธิภาพด้านพลังงานทดแทนหมุนเวียนคิดเป็นร้อยละ 40 ของพลังงานทดแทนระดับโลก และในปี ค.ศ. 2012 เกือบครึ่งหนึ่ง (ร้อยละ 44) ของศักยภาพระดับโลกในการผลิตไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานทดแทนหมุนเวียนตั้งอยู่ในสหภาพยุโรป และมีสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนหมุนเวียนคิดเป็นร้อยละ 14.1ของการใช้พลังงานขั้นสุดท้ายของรัฐสมาชิก18 นอกจากนี้ ภาคอุตสาหกรรมพลังงานทดแทนในสหภาพยุโรปนั้นมีการจ้างงานอยู่ประมาณ 1.2 ล้านคน

กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000

โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630