การเจรจาที่ยืดเยื้อและยาวนานของเวทีการค้าพหุภาคีภายใต้องค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO) ทำให้บรรดาประเทศสมาชิก WTO ต่างมุ่งไปสู่การเจรจาการค้าเสรีในระดับภูมิภาคและทวิภาคีแทน จากฐานข้อมูลของ WTO มีการแจ้งการจัดทำความตกลงการค้าระดับภูมิภาค (Regional Trade Agreements : RTAs) ต่อ WTO จำนวน 446 ฉบับ ซึ่งมี 259 ฉบับ ที่ยังคงมีผลบังคับใช้จนถึงปัจจุบัน (ข้อมูล ณ วันที่ 8 มกราคม 2558) เช่นเดียวกับไทยที่ได้เจรจาความตกลงการค้าเสรีกับประเทศคู่ค้า เพื่อเป็นการเพิ่มโอกาสทางด้านการค้า การลงทุนตลอดจนกระชับความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศให้ใกล้ชิดยิ่งขึ้น ณ ปัจจุบัน ไทยเป็นภาคีความตกลงการค้าเสรีระดับภูมิภาคและทวิภาคีทั้งหมด 12 ฉบับ (มีผลบังคับใช้แล้ว 11 ฉบับ) โดยมีความตกลงการค้าเสรีระดับภูมิภาค 6 ฉบับ ได้แก่ ความตกลงระหว่างอาเซียน 10 ประเทศ และความตกลงระหว่างอาเซียนกับคู่เจรจาอีก 5 ฉบับ ได้แก่ อาเซียน-ออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์ อาเซียน-จีน อาเซียน-ญี่ปุ่น อาเซียน-เกาหลี และอาเซียน-อินเดีย สำหรับความตกลงการค้าเสรีระดับทวิภาคี 6 ฉบับ ได้แก่ ไทย-ญี่ปุ่น ไทย-ออสเตรเลีย ไทย-นิวซีแลนด์ ไทย-อินเดีย ไทย-เปรู และ ไทย-ชิลี (ลงนามแล้วแต่ยังไม่มีผลบังคับใช้) และความตกลงการค้าเสรีที่อยู่ระหว่างเจรจากับประเทศต่างๆ ได้แก่ ความตกลงพันธมิตรทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership : RCEP) อาเซียน-ฮ่องกง ไทย-สหภาพยุโรป และไทย-EFTA
การที่ประเทศสมาชิก WTO ได้เข้าสู่การเจรจาจัดทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) กับประเทศต่างๆ นั่น หมายถึง การให้สิทธิประโยชน์เป็นพิเศษแก่อีกฝ่ายมากกว่าสมาชิกอื่นซึ่งจะถือว่า ขัดต่อกฎเกณฑ์สำคัญของ WTO ในเรื่องการปฏิบัติต่อสมาชิกอื่นอย่างเท่าเทียมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (Most Favored Nation: MFN) อย่างไรก็ดี WTO ได้มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องและเป็นข้อยกเว้นของหลักการ MFN ดังนี้
1) บทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า ปี 1994 (General Agreement on Tariffs and Trade 1994 : GATT 1994) หรือความตกลงแกตต์ 1994 ระบุไว้ว่า ประเทศสมาชิก WTO สามารถจัดทำข้อตกลงหรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจในลักษณะของความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Area : FTA) สหภาพศุลกากร (Customs Union) หรือทำความตกลงทางเศรษฐกิจใดๆ ที่จะนำไปสู่เขตการค้าเสรี (Free Trade Area : FTA) ได้ ตราบเท่าที่ข้อตกลงต่างๆ ดังกล่าวนั้นครอบคลุมการค้าเกือบทั้งหมด (substantially all the trade) ของประเทศคู่ภาคีของ FTA นั้น และไม่เพิ่มอุปสรรคทางการค้ากับประเทศที่ไม่ใช่สมาชิกของข้อตกลงนั้นๆ และต้องแจ้งให้ประเทศสมาชิกอื่นๆ ทำการตรวจสอบความสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ของ WTO ถือเป็นการอนุญาตให้ประเทศสมาชิก WTO ยกเว้นจากหลักการ MFN ได้ กล่าวคือ เมื่อมีการทำข้อตกลงหรือการรวมกลุ่มดังกล่าว อาจมีการปฏิบัติที่แตกต่างระหว่างประเทศสมาชิก WTO ที่เป็นประเทศในกลุ่ม กับประเทศสมาชิก WTO อื่นหรือประเทศนอกกลุ่ม ทั้งนี้ กฎเกณฑ์ดังกล่าวเกิดจากแนวคิดที่ว่า หากการค้าเสรีขยายขอบเขตได้กว้างขวางมากขึ้นในหลายๆประเทศ หลายกลุ่มประเทศ ก็จะนำไปสู่การเพิ่มขยายการค้าเสรีระหว่างประเทศต่างๆ ได้มากขึ้น จนในที่สุดจะทำให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ WTO ที่ต้องการให้ทุกประเทศเปิดเสรีทางการค้า
2) บทบัญญัติ Enabling Clause ตามมติรัฐมนตรี ปี 1979 (The 1979 Decision on Differential and More Favorable Treatment Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries) เป็นการให้สิทธิพิเศษแก่ประเทศกำลังพัฒนา โดยความตกลง RTA ภายใต้ Enabling Clause นั้นจะมีเงื่อนไขน้อยกว่าและไม่เฉพาะเจาะจงมากไปกว่าที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลงแกตต์ นอกจากนี้ การปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างเป็นไปเพื่ออำนวยความสะดวกและส่งเสริมการค้าของประเทศกำลังพัฒนา และไม่เป็นการเพิ่มข้อกีดกันหรือสร้างความยากลำบากต่อการค้าของสมาชิก WTO อื่น
เปรียบเทียบหลักการสำคัญของ บทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลง GATT 1994 และ Enabling Clause
ข้อ 24 GATT Enabling Clause
1. เป็นกรณีการทำความตกลงเขตการค้าเสรีระหว่างประเทศกำลัง 1. เป็นกรณีการทำความตกลงเขตการค้าเสรีระหว่าง
พัฒนากับประเทศพัฒนาแล้ว หรือระหว่างประเทศพัฒนาแล้วด้วยกัน ประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน
2. การทำความตกลงเขตการเสรีจะต้องครอบคลุมการค้าเกือบ 2. จะต้องมีการลดหรือยกเลิกภาษีและมาตรการกีดกัน
ทั้งหมดระหว่างคู่ภาคี (Requirement of “Substantially All ทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีระหว่างประเทศสมาชิกของ
the Trade”) ความตกลงเขตการค้าเสรี แต่ไม่มีข้อกำหนดเรื่อง
“Substantially All the Trade”
3. คู่ภาคีจะต้องลดภาษีเป็นศูนย์และขจัดมาตรการกีดกันทาง 3. ใช้เฉพาะกับความตกลงเขตการค้าเสรีการค้าสินค้า
การค้าที่ไม่ใช่ภาษีให้หมดสิ้นภายใน 10 ปี (Requirement of 4. การทำความตกลงเขตการค้าเสรีจะต้องไม่ก่อให้เกิด
“Other Restrictive Regulations of Commerce”) ผลกระทบหรือมีผลเป็นการกีดกันทางการค้าต่อ
4. การทำความตกลงเขตการค้าเสรีจะต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบ ประเทศที่ไม่ใช่ภาคี
หรือมีผลเป็นการกีดกันทางการค้าต่อประเทศที่ไม่ใช่ภาคีมากกว่า 5. การเจรจาทำความตกลงต้องมีลักษณะเป็นการต่าง
ก่อนที่จะมีการทำความตกลงฯ ตอบแทน (Reciprocity)
5. ประเทศสมาชิกของความตกลงเขตการค้าเสรีจะต้องแจ้งความ
ตกลงฯ ต่อ WTO โดยเร็ว
3) บทบัญญัติข้อ 5 ของความตกลงว่าด้วยการค้าบริการ (General Agreement on Trade in Services : GATS) ระบุให้สมาชิกสามารถเข้าร่วมความตกลงเสรีการค้าบริการได้ โดยมีเงื่อนไขว่า ความตกลงดังกล่าวนั้นจะต้องครอบคลุมสาขาการค้าด้านบริการมากพอ (Requirement of “Substantial Sectoral Coverage”) จะต้องไม่มีหรือยกเลิกการเลือกปฏิบัติเกือบทั้งหมด (Requirement of “Substantially All Discrimination”) และจะต้องไม่เพิ่มระดับของอุปสรรคทางการค้าบริการโดยรวมภายในแต่ละสาขาต่อประเทศที่ไม่ใช่ภาคีมากกว่าก่อนที่จะทำความตกลงฯ รวมทั้งประเทศสมาชิกของความตกลงฯ จะต้องแจ้งความตกลงฯ ต่อ WTO โดยเร็ว
ภาคีสมาชิกความตกลง
เฉพาะประเทศพัฒนาแล้ว เฉพาะประเทศกำลังพัฒนา ประเทศกำลังพัฒนา &ประเทศพัฒนาแล้ว+++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++ การค้าสินค้า GATT XXIV GATT XXIV GATT XXIV Trade in goods Enabling Clause การค้าบริการ GATS V GATS V GATS V Trade in services
กระบวนการแจ้ง (Notification)
สมาชิก WTO จะต้องดำเนินการแจ้งข้อมูลเกี่ยวกับความตกลงฉบับใหม่ที่ได้จัดทำกับคู่ภาคี
ในกรณีการค้าสินค้า มีช่องทางการแจ้ง 2 ช่องทาง คือ
1) การแจ้งภายใต้มาตรา 24 ของความตกลงแกตต์ ได้แก่ การแจ้งต่อคณะมนตรีการค้าสินค้า (Council for Trade in Goods : CTG) ซึ่ง CTG จะส่งต่อให้แก่คณะกรรมการว่าด้วยความตกลงการค้าทางภูมิภาค (Committee on Regional Trade Agreements : CRTA) เพื่อทำการตรวจสอบข้อตกลงดังกล่าวเชิงลึก โดยจะรายงานผลการตรวจสอบให้แก่ CTG เพื่อนำไปใช้เสนอแนะแก่สมาชิก WTO ที่เกี่ยวข้อง
2) การแจ้งภายใต้ Enabling Clause6 ต่อคณะกรรมการว่าด้วยการค้าและการพัฒนา (Committee on Trade and Development : CTD)
ทั้งนี้ CRTA และ CTD ต่างก็มีอำนาจตรวจสอบความสอดคล้องของความตกลงกับกฎเกณฑ์ของ WTO ได้แต่การตรวจสอบโดย CRTA จะมีความเข้มงวดมากกว่าการตรวจสอบโดย CTD
สำหรับกรณีการค้าบริการ ให้แจ้งต่อคณะมนตรีการค้าบริการ (Council for Trade in Services: CTS)
ปัจจุบันความตกลงการค้าเสรีที่ยังไม่ได้ทำการแจ้ง (notify) ต่อ WTO มีทั้งสิ้นจำนวน 63 ฉบับ โดยมี FTA ที่ไทยเป็นภาคีจำนวน 3 ฉบับ ได้แก่ FTA ไทย-อินเดีย FTA ไทย-เปรู และ FTA ไทย-บาห์เรน โดยไทยได้ดำเนินการถอดถอน FTA ไทย-บาห์เรน ออกจาก Non-notify lists เนื่องจากไทยและบาห์เรนได้ระงับการเจรจา FTA ฉบับดังกล่าวตั้งแต่ธันวาคม 2549
ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ในการพิจารณาความตกลงการค้าระดับภูมิภาคภายใต้ความตกลงแกตต์ ข้อ 24 และความตกลงการค้าระดับภูมิภาคภายใต้ Enabling Clause มีความแตกต่างกัน โดยหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการทำความตกลงฯ ภายใต้ Enabling Clause ไม่เข้มงวดและมีความผ่อนปรนมากกว่าหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการทำความตกลงฯ ภายใต้ข้อ 24 ของความตกลงแกตต์ โดยคู่ภาคีของความตกลงฯ จะต้องมีการลดหรือยกเลิกภาษีและมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีระหว่างประเทศสมาชิกของความตกลงฯ แต่ไม่มีข้อกำหนดว่าคู่ภาคีต้องลดภาษีและมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีเกือบทั้งหมดระหว่างกัน (Substantially All the Trade) ดังเช่นข้อ 24 ของความตกลงแกตต์
โดยที่ คณะกรรมการที่พิจารณาและตรวจสอบความตกลง FTA ภายใต้ความตกลงแกตต์ ข้อ 24 และความตกลงการค้าระดับภูมิภาคภายใต้ Enabling Clause แตกต่างกัน โดยความตกลงการค้าระดับภูมิภาคภายใต้ Enabling Clause จะกระทำภายใต้ Commission on Trade and Development (CTD) ซึ่งจะมีการพิจารณาที่ไม่เข้มงวดเท่ากับการพิจารณาความตกลง RTA ภายใต้ความตกลงแกตต์ ข้อ 24 ซึ่งกระทำภายใต้ Committee on Regional Trade Agreements (CRTA)
กรณีตัวอย่าง ความตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับเปรู และความตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับชิลี ไทยกับเปรูและชิลีต่างก็เป็นประเทศกำลังพัฒนา จึงสามารถเลือกได้ว่า จะแจ้งการจัดทำความตกลงการค้าเสรีไทยกับเปรูและชิลี ภายใต้ Enabling Clause (การทำ FTA ระหว่างประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน) หรือ บทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลงแกตต์ (การทำ FTA ระหว่างประเทศพัฒนาแล้วด้วยกัน หรือประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา)ซึ่งที่ผ่านมา ไทยแจ้งการจัดทำความตกลง FTA ที่ไทยทำกับประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน อาทิ อาเซียน FTA FTA ไทย-อินเดีย FTA อาเซียน-อินเดีย FTA อาเซียน-จีน และ FTA อาเซียน-เกาหลี ภายใต้ Enabling Clause ซึ่งเป็นสิทธิของประเทศกำลังพัฒนามาโดยตลอด (ในกรณี FTA อาเซียน-เกาหลี อาเซียนแจ้งภายใต้ Enabling Clause แต่เกาหลีแจ้งภายใต้บทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลงแกตต์)
ในกรณีที่คู่ภาคีแยกกันแจ้ง ดังเช่นกรณี FTA อาเซียน-เกาหลี อาเซียนแจ้งภายใต้ Enabling Clause ในขณะที่เกาหลีแจ้งภายใต้บทบัญญัติข้อ 24 ของความตกลงแกตต์ กล่าวคือ จากการที่มีการแจ้งดังกล่าว FTA อาเซียน-เกาหลีจึงเข้าไปในคณะกรรมการสองคณะ คือ Committee on Regional Trade Agreements (CRTA) and Committee on Trade and Development (CTD) ซึ่งในการประชุม CRTA ไม่ได้มีการพูดถึงประเด็นการพิจารณาประเด็นนี้สาเหตุหนึ่งก็คือ อาเซียนยังแจ้งข้อมูลไม่ครบถ้วน ดังนั้น การทำ Factual Presentation8 จึงยังไม่เสร็จสิ้นกระบวนการ ทั้งนี้ กรณีในลักษณะเดียวกันกับ ASEAN–Korea มิได้มีแค่กรณีเดียว แต่จะมีกรณี Korean–India ด้วย ซึ่งถือว่าเป็นกรณีการแจ้งซ้อน (Dual Notification) เช่นเดียวกัน ในกรณีของ Dual Notification นั้น หาก Factual Presentation เสร็จสมบูรณ์แล้ว อาเซียนและเกาหลีย่อมมีสิทธิที่หารือกันว่าจะเข้าสู่กระบวนการของ CRTA หรือ CTD หรือถ้าจะพิจารณาในทั้งสองคณะก็ย่อมทำได้เช่นกัน
การจัดทำความตกลงการค้าระดับภูมิภาค (RTA) เป็นกลไกสำคัญอย่างหนึ่งในการเปิดเสรีทางการค้า ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงและพัฒนากฎเกณฑ์และขั้นตอนในการจัดทำความตกลง RTA รวมถึงกลไกในการควบคุมให้การจัดทำความตกลงที่มีความโปร่งใส เพื่อให้ประเทศสมาชิกได้รับข้อมูลที่เกี่ยวข้องอย่างถูกต้องครบถ้วนและตรวจสอบให้การทำความตกลง RTA สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ของ WTO ดังนั้น ภายใต้กลุ่มเจรจากฎเกณฑ์การค้า (Negotiating Group on Rules: NGR) ภายใต้ WTO ประเด็น RTAs เรื่องการแจ้งซ้อน (dual Notification) เป็นประเด็นหนึ่งที่มีการหารือในส่วนของการทบทวนและปรับปรุงกลไกความโปร่งใส (Transparency Mechanism) ของกระบวนการแจ้งและตรวจสอบการจัดทำ RTAs ในส่วนของ Enabling Clause และการประเมินทางเลือกของเวทีที่จะใช้พิจารณา RTAs ที่ตกอยู่ในกรณีดังกล่าว ประเทศสมาชิกยังมีความเห็นที่หลากหลาย อาทิ มีข้อเสนอต้องการลดความยุ่งยากให้กับกระบวนการในทางปฏิบัติของ Dual Notification โดยเสนอให้แจ้ง CRTA เพียงเวทีเดียว ไม่ว่าจะเป็นการแจ้งภายใต้ GATT Article 24, GATS Article 5 และภายใต้ Enabling Clause ในขณะที่ประเทศสมาชิกบางประเทศเห็นว่า CRTA เป็นเวทีใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นในปี 1996 โดยก่อนหน้านี้ การแจ้ง RTAs ทุกฉบับจะแจ้งในเวที CTD เท่านั้น ดังนั้น Dual Notifications จึงควรแก้ปัญหาโดยการแจ้ง CTD เวทีเดียว เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าความยืดหยุ่นของประเทศกำลังพัฒนาจะได้รับการดูแล โดยมีข้อเสนอที่เป็นกลางแบบประนีประนอมให้ RTAs ที่จะแจ้งแบบ Dual Notification แจ้งต่อคณะกรรมการร่วมระหว่าง CRTA และ CTD
อย่างไรก็ดี WTO ได้จัดประชุมกลุ่ม NGR เรื่อง RTAs เป็นระยะๆ ซึ่งสมาชิกได้หารือเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎระเบียบในเรื่องการจัดทำ RTAs ของสมาชิก WTO ให้มีความรัดกุมมากขึ้น รวมถึงการทบทวนกลไกความโปร่งใสในการจัดทำ RTAs อย่างไรก็ตาม การเจรจาไม่มีความคืบหน้ามากนัก นอกจากนี้ จากรายงานการประชุมย้อนหลังของ CTD ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2010 (WT/COMTD/M/80) เป็นต้นมา พบว่า วาระ Notification of the Agreement on Trade in Goods between the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and Korea ยังปรากฏอยู่ใน วาระการประชุมของ CTD มาโดยตลอด แม้ว่าในบางช่วงสมาชิกบางประเทศเห็นว่า วาระของ ASEAN-Korean อยู่ใน CTD นานแล้ว ขอให้ถอดออกจากวาระการประชุมในครั้งต่อๆไป แต่อินเดีย จีน และอียิปต์ ยังขอให้คงไว้ในวาระการประชุมต่อไป
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
มีนาคม 2558
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000
โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630