Bretton Woods System หลายคนอาจจะเคยได้ยินคำนี้มาบ้าง ไม่ว่าจะในการประชุมประจำปีของผู้ว่าการธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ในบทความวิชาการต่างๆ ในการประชุมสัมมนาระหว่างประเทศ และอาจจะสงสัยว่าคำๆ นี้มีที่มาที่ไปอย่างไร และทำไม Bretton Woods System ถึงได้ชื่อว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงของความสัมพันธ์เชิงเศรษฐกิจระหว่างประเทศในสังคมโลกมากจนถึงทุกวันนี้ และทำไม Bretton Woods System ถึงเสื่อมความนิยมไประยะหนึ่ง ก่อนที่จะกลับมาเป็นประเด็นร้อนในเวทีโลกช่วงนี้ หรือว่าวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นกับสหรัฐครั้งนี้ทำให้ผู้นำทุกประเทศต้องหันมาทบทวนแนวคิด Bretton Woods System กันใหม่?
Bretton Woods อันที่จริงเป็นชื่อเมืองเล็กๆ เมืองหนึ่งในมลรัฐนิวแฮมเชียร์ สหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นสถานที่จัดการประชุมเจ้าหน้าที่ระดับสูงกว่า 730 คนจาก 44 ประเทศ ในช่วงเดือนกรกฎาคม ค.ศ.1944 เพื่อหาแนวทางในการจัดระเบียบระบบการเงินและการค้าระหว่างประเทศต่างๆ ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เพราะว่าในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองประเทศต่างๆ ที่มีสกุลเงินเป็นของตนเองต่างประสบปัญหอัตราแลกเปลี่ยนที่ผันผวน เนื่องจากต่างคนต่างกำหนดค่าเงินของตนเพื่อประโยชน์ทางการค้า บ้างก็แข่งขันกันกำหนดค่าเงินให้อ่อนก็เพื่อหวังผลเพิ่มการส่งออก บ้างก็อาศัยทองคำหนุนหลังในอัตราส่วนตามแต่จะกำหนดเอง ทำให้การค้าขายและการลงทุนระหว่างประเทศเป็นไปด้วยความหวาดระแวง ประกอบกับการที่หลายๆ ประเทศดำเนินนโยบายการค้าแบบปิด มีการกีดกันการค้าและการลงทุนในรูปแบบต่างๆ เช่น การตั้งกำแพงภาษีสูงๆ การอุดหนุนการส่งออก เลยยิ่งทำให้หลายๆ ประเทศทั่วโลกเกิดความขัดแย้งระหว่างกันและเป็นส่วนหนึ่งของชนวนนำไปสู่สงครามโลก
ดังนั้นพอหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แล้วในปี 1944 นายแฟรงค์ลิน ดี รูสเวสท์ ประธานาธิบดีของสหรัฐในสมัยนั้นร่วมกับนายวินสตัน เซอร์ซิลล์ นายกรัฐมนตรีของสหราชอาณาจักรจึงได้ริเริ่มให้มีการเวทีการหารือระหว่างประเทศขึ้นเพื่อเจรจาหาแนวทางจัดระเบียบการเงินระหว่างประเทศ และเพื่อหาทางหลีกเลี่ยงความขัดแย้งทางเศรษฐกิจที่เคยเกิดขึ้นในช่วง 10 กว่าปีก่อนหน้านั้น โดยเห็นว่าโลกยังขาดระบบการจัดการอัตราแลกเปลี่ยนที่น่าเชื่อถือที่จะทำให้การค้าขายระหว่างประเทศดำเนินไปได้อย่างราบรื่นและเพื่อให้ค่าเงินทั่วโลกมีเสถียรภาพ
แน่นอนว่าผู้นำในการหารือในที่ประชุมนั้นจะเป็นใครไปไม่ได้นอกจากผู้แทนจากสหรัฐและสหราชอาณาจักร ซึ่งก็คือนายแฮรี่ เด็กซเตอร์ไวท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของสหรัฐในตอนนั้นในขณะฝั่งสหราชอาณาจักรนั้นมีนายจอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการคลังของอังกฤษเป็นผู้นำ ส่วนประธานในการประชุมคือนายเฮนรี่ มอร์เก็นทาว ในที่ประชุมนั้นประธานาธิบดีรูชเวลท์ได้กล่าว ส่วนหนึ่งของสุนทรพจน์ว่า “ความแข็งแกร่งทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศนั้นเป็นประเด็นที่ประเทศทั่วโลกไม่ว่าจะใกล้หรือไกลควรให้ความสำคัญ”
บรรดาผู้เข้าร่วมประชุมต่างให้ความสนใจประเด็นสำคัญ 2 ประเด็นได้แก่ การสร้างระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่มีเสถียรภาพ และการฟื้นฟูเศรษฐกิจยุโรปที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลก ซึ่งในที่สุดผลที่ออกมาคือการลงนามใน Bretton Woods Agreements ซึ่งประกอบด้วย (1) การที่สมาชิกยินยอมที่จะยกเลิกการกำหนดค่าเงินเองหรือการใช้ทองคำหนุนหลัง แล้วหันไปผูกติดอัตราแลกเปลี่ยนของสกุลเงินของตนกับสกุลเงินดอลล่าห์สหรัฐโดยให้ดอลล่าร์เป็นสกุลเดียวที่มีทองคำหนุนหลัง และ (2) การก่อตั้งองค์กรทางการเงินระหว่างประเทศขึ้นมาใหม่ 2 แห่ง เพื่อเป็นกลไกจัดการกับประเด็นดังกล่าว
องค์กรแรก ที่ก่อตั้งขึ้นคือกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (The International Monetary Fund: IMF) ซึ่งก่อตั้งขึ้นเพื่อเป็นสถาบันที่ช่วยกำกับดูแลอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศให้เป็นไปตามที่ตกลงกันว่าเป็นอัตราคงที่ตามดอลล่าร์สหรัฐโดยเปลี่ยนแปลงบวกลบไม่เกิน 10% นอกจากนั้นยังเป็นแหล่งเงินสนับสนุนระยะสั้นแก่ประเทศที่ประสบปัญหาสภาพคล่องจากการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด ทั้งนี้ IMF สามารถแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนได้ตามที่จำเป็น และสมาชิกที่มาร่วมประชุมในครั้งนั้นทุกประเภทจะต้องร่วมลงทุนในการก่อตั้งและเข้าเป็นสมาชิก IMF กันทุกประเทศ
องค์กรที่สอง คือ ธนาคารเพื่อการก่อสร้างและการพัฒนา (The International Bank for Reconstruction and Development : IBRD) ซึ่งปัจจุบันเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มธนาคารโลก (The World Bank Group) IBRD ก่อตั้งขึ้นเพื่อเป็นแหล่งให้กู้ยืมระยะยาวแก่ประเทศที่ต้องการใช้เงินเพื่อลงทุนพัฒนาเศรษฐกิจรวมถึงการฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบหรือเกิดความเสียหายจากสงคราม เพื่อให้เกิดความสงบสุขขึ้นในสังคม
องค์กรระหว่างประเทศแห่งที่สามที่มีความพยายามที่จะก่อตั้งขึ้นในปี ค.ศ.1947 เพื่อวางกติกาในการส่งเสริมการค้าเสรี ชื่อองค์กรการค้าระหว่างประเทศ (the International Trade Organisation : ITO) ซึ่งถึงแม้ว่าประเทศสมาชิกต่างๆ ได้ตกลงที่จะจัดตั้งขึ้นในช่วงการประชุม U.N. Conference on Trade and Employment ที่คิวบา แต่เนื่องจากรัฐสภาของสหรัฐไม่ยินยอมให้สัตยาบรรณในปฎิญญาการก่อตั้งดังกล่าว ดังนั้น ITO จึงยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้ จนกระทั่งในปี ค.ศ.1995 ที่ประเทศอุรุกวัย ประเทศต่างๆ จึงได้ตกลงที่จะก่อตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO) ทำให้มีองค์กรที่ดูแลการเจรจากฎระเบียบเกี่ยวกับการค้าตามความตกลง GATT ที่เกิดขึ้นภายหลัง นอกจากนี้ยังมีข้อเสนอของนายจอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ จากสหราชอาณาจักรที่เสนอให้ที่ประชุมพิจารณาก่อตั้งธนาคารกลางของโลก (a world central bank) เพื่อทำหน้าที่บริหารอัตราแลกเปลี่ยนโดยมีสกุลเงินที่เป็นกลางของโลกขึ้นมาเพื่อใช้เป็นเงินทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศ แต่ข้อเสนอนี้ก็ตกไปเช่นกันเพราะสหรัฐฯ ไม่สนับสนุน ซึ่งอันที่จริงข้อเสนอของเคนส์นั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มฐานเงินทุนหมุนเวียนเข้าไปในระบบเศรษฐกิจโลก และต้องการให้มีการถ่วงดุลกันระหว่างประเทศที่ได้เปรียบและประเทศที่เสียเปรียบดุลการชำระเงินโดยเคนส์เห็นว่าประเทศที่ได้เปรียบและเสียเปรียบสามารถดำเนินนโยบายแลกเปลี่ยนกันเพื่อสร้างสมดุลของดุลการชำระเงินขึ้นมาได้ อาทิ การบังคับให้ทบทวนอัตราแลกเปลี่ยนให้เหมาะสม ประเทศที่ขาดดุลการค้าก็จะถูกบังคับให้ลดค่าเงินในขณะที่ประเทศที่ได้เปรียบดุลการค้าอาจต้องปรับให้ค่าเงินแข็งขึ้น เป็นต้น
อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า Bretton Woods System ที่ตกลงกันในปี 1944 เป็นระบบการตรึงอัตราแลกเปลี่ยนไว้กับดอลล่าร์สหรัฐ โดยมีเงื่อนไขว่าอาจยืดหยุ่นได้หากจำเป็น และเงินตราสกุลต่างๆ จะต้องแลกเปลี่ยนกันได้เพื่อการค้าระหว่างกัน โดยมีรัฐบาลแต่ละประเทศมีอำนาจกำกับดูแลกระแสเงินทุนเคลื่อนย้ายที่อาจกระทบต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจ ซึ่งหากประเทศใดประสบปัญหาดุลการชำระเงิน รัฐบาลของประเทศนั้นอาจปรับปรุงอัตราแลกเปลี่ยนที่ตรึงไว้กับดอลล่าร์สหรัฐได้แต่ต้องไม่เกิน 10% ซึ่งหากเกินกว่านั้นต้องได้รับความเห็นชอบจาก IMF ด้วย ทำให้ผลพวงของ Bretton Woods System นั้นทำให้เงินดอลล่าร์สหรัฐมีสถานะเหนือกว่าเงินสกุลอื่นทั่วโลกในการกำหนดทิศทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังทำให้สหรับเป็นเพียงประเทศเดียวที่สามารถขาดดุลการค้าได้โดยไม่ต้องลดค่าเงินของตัวเอง
ภายหลังการประชุมที่ Bretton Woods และการต่อตั้งองค์กรเพื่อกำกับดูแลระบบการเงินขึ้นมาสองแห่ง โดยมีการทำงานอย่างเป็นระบบทำให้ประเทศต่างๆ ทำการค้าขายระหว่างกันอย่างมั่นใจ เศรษฐกิจทั่วโลกจึงเติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดดภายในไม่กี่ปีหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เนื่องจากเมื่ออัตราแลกเปลี่ยนของสกุลเงินทั่วฦโลกเคลื่อนไหวไปในทิศทางเดียวกัน มีพื้นฐานอ้างอิงจากสกุลดอลล่าห์สหรัฐ ทำให้อ้ตราแลกเปลี่ยนไม่ผันผวนและมีเสถียรภาพมากขึ้น ซึ่งเป็นการเรียกคืนความเชื่อมั่นขึ้นมาในระบบเศรษฐกิจโลก
ปริมาณการค้าระหว่างกันของประเทศพัฒนาแล้วเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงทศวรรษที่ 60 ทำให้เศรษฐกิจของประเทศในยุโรป รวมถึงญี่ปุ่นก้าวขึ้นมาเป็นแถวหน้าและแข็งแกร่งในเวทีโลก แต่อย่างไรก็ตาม สหรัฐก็ยังเป็นประเทศที่รวยที่สุดในโลกที่แม้จะแบ่งส่วนแบ่งการตลาดให้กับประเทศพันธมิตรแล้วก็ยังเหลือเงินดอลลาร์ส่งไปยังต่างประเทศผ่านทางความช่วยเหลือทางการทหารและพลเรือนเพื่อเสริมสภาพคล่องในการพาณิชย์ได้อีก
หลังจากเศรษฐกิจยุโรปและญี่ปุ่นแข็งแกร่งขึ้นแล้ว บทบาทของธนาคารก็เริ่มเปลี่ยนไป จากการให้กู้แก่ประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลก เป็นหันไปให้เงินกู้เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานแก่ประเทศที่กำลังพัฒนาและเงินกู้อัตราดอกเบี้ยผ่อนปรนสำหรับประเทศด้อยพัฒนา
ต่อมาในช่วงทศวรรษที่ 70 ค่าเงินดอลล่าร์สหรัฐได้รับแรงกดดันจากปัจจัยหลายประการ อาทิ เศรษฐกิจถดถอยจากต้นทุนค่าใช้จ่ายในการทำสงครามเวียดนามและการขาดดุลการค้าที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ประเทศทั่วโลกเริ่มเห็นว่ามูลค่าดอลล่าร์สหรัฐที่ผูกติดกับทองคำนั้นสูงเกินความเป็นจริง จนกระทั่งในปี ค.ศ.1971 ประธานาธิบดีนิกสันของสหรัฐประกาศเลิกใช้ระบบทองคำหนุนหลังเงินดอลล่าร์และปรับลดค่าเงินดอลล่าร์ ซึ่งยุคนี้เป็นจุดเริ่มต้นของการที่ประเทศต่างๆ เอนเอียงออกจากการผูกค่าเงินกับดอลล่าร์มาสู่การบริหารอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอดตัว ซึ่งค่าของเงินจะถูกกำหนดโดยกลไกการตลาดทำให้สะท้อนความเป็นจริงในยุคที่ราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้น (Oil Shock) ส่งผลให้บทบาทของความตกลงที่ทำไว้ที่ Bretton Woods เกี่ยวกับการตรีงค่าเงินไว้ต้องเสื่อมความนิยมลง แต่ทว่าองค์กรที่จัดตั้งขึ้นอย่าง IMF และ World Bank ยังคงมีบทบาทในการเป็นแหล่งเงินเสริมสภาพคล่องและพัฒนาเศรษฐกิจให้ประเทศต่างๆ ทั่วโลกโดยเฉพาะในช่วงวิกฤติการณ์ต้มยำกุ้งที่เกิดขึ้นในเอเชียในช่วงปี 1997-99 ซึ่งทำให้เศรษฐกิจแถบบ้านเราสะดุดกันไปพักหนึ่ง บวกกับวิกฤติเศรษฐกิจในรัสเซียและอาร์เจนติน่า ทำให้ IMF และธนาคารโลกต้องกลับมาทำงานหนักขึ้นหลังจากเว้นระยะมานานร่วม 25 ปี นับแต่ช่วง Oil Shock
ผลของความเสี่ยงถอยของ Bretton Woods ส่งผลให้เกิดเหตุการณ์ขึ้น 2 ด้าน ด้านหนึ่งคือประเทศในกลุ่มยุโรปเริ่มหันเข้าหากันเองและร่วมมืออย่างจริงจังเพื่อถ่วงดุลค่าเงินดอลล่าร์สหรัฐ ซึ่งในที่สุดก็ทำให้เกิดสหภาพยุโรปและค่านิยมยูโรขึ้นมาในปลายทศวรรษที่ 90 ส่วนอีกด้านหนึ่งก็คือการก่อตั้งกลุ่ม G7 ขึ้นมาเป็นกลุ่มของประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจเพื่อร่วมมือกันในการหาแนวทางบริหารอัตราแลกเปลี่ยนโดยมีปฏิญญา the Plaza and Louvre Accords ขึ้นในปี 1980s.
ในอีกทางหนึ่ง การสิ้นสุดของ Bretteon Woods System นำไปสู่โลกาภิวัฒน์ด้านการเงิน ส่งผลให้เกิดการลดระดับการควบคุมอัตราแลกเปลี่ยนและตลาดซื้อขายเงินตราต่างประเทศ รวมถึงการลดระดับกฎระเบียบเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจสถาบันการเงินและการลงทุน ทำให้กระแสเงินทุนเอกชนไหลเข้าออกประเทศต่างๆ ทั้งประเทศที่ร่ำรวยและประเทศกำลังพัฒนา ทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจทั่วโลกเติบโตขึ้นอย่างรวมเร็วในขณะที่มีความเสี่ยงเพิ่มขึ้นตามมา
ในช่วงทศวรรษที่ 90 จากการเติบโตทางเศรษฐกิจทั่วโลกทำให้มีกระแสเงินทุนเคลื่อนย้ายจำนวนมากอย่างรวดเร็วจากประเทศที่มีทุนสะสมสูงไปแสวงหาผลตอบแทนทั่วโลกโดยการลงทุนทั้งระยะสั้นและระยะยาว ในตลาดเกิดใหม่และในตลาดที่กำลังก้าวไปสู่ประเทศอุตสาหกรรม โดยอาศัยโอกาสที่ในช่วงนั้นระบบอัตราแลกเปลี่ยนของหลายๆ ประเทศยังเป็นระบบการตรึงค่าเงินกับดอลล่าร์สหรัฐเช่นเดียวกับ Bretton Woods System ทำให้การลงทุนไม่มีความเสี่ยงในส่วนที่เกี่ยวกับอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งเมื่อกระแสเงินไหลเข้าจำนวนมากก็กดดันอัตราแลกเปลี่ยนในแต่ละประเทศเป้าหมายให้ต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่แท้จริง และเมื่อเจ้าของทุนต่างชาติที่ค่อยๆ ทยอยนำเงินเข้ามาเป็นเวลานานเล็งเห็นความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นจากแรงกดดันในค่าเงิน บวกกับความไม่มั่นคงของระบบการเงินในประเทศที่ลงทุนไป ก็เริ่มนำเงินออกอย่างรวดเร็วเพื่อลดความเสี่ยงดังกล่าว อันเป็นต้นเหตุที่ประเทศไทยประกาสลอยตัวค่าเงินบาท และการเกิดวิกฤติการณ์ทางการเงินในเอเชียในช่วงปี 1997-98 ซึ่งเหตุอันเดียวกันนี้ก็ส่งผลต่อวิกฤติเศรษฐกิจในรัสเซียและอาร์เจนติน่าด้วย
วิกฤติการณ์ทางการเงินที่เกิดขึ้นในเอเชียช่วง 1997-98 นับเป็นสิ่งใหม่สำหรับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ดังนั้นประเทศต่างๆ รวมทั้งไทยจึงได้หันไปพึ่งพาขอคำแนะนำและแนวทางแก้ไขปัญหาจาก IMF และ World Bank ซึ่งภายหลังจากการปรับตัวและปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อดำเนินการตามคำแนะนำนั้นได้ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพและความเชื่อมั่นของคนในชาติทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมือง จึงเป็นบทพิสูจน์ว่ามาตรการณ์และคำแนะนำของ IMF นั้นอาจจะไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องที่สุดเพียงทางเลือกเดียวในการช่วยเหลือประเทศที่ประสบปัญหาฉุกเฉิน ดังจะเห็นจากการเปรียบเทียบการฟื้นตัวของประเทศไทยที่ประกาศลอยตัวค่าเงินตามคำแนะนำ IMF จะช้ากว่าประเทศมาเลเซียที่เลือกที่จะบริหารค่าเงินของตนเอง โดยไม่พึ่งพา IMF นอกจากนี้การเว้นระยะจากวิกฤติการณ์การเงินครั้งก่อนมาร่วม 25 ปี ทำให้เจ้าหน้าที่ใน IMF เป็นคนรุ่นใหม่ที่รู้จักการแก้ไขปัญหาแต่ในทางทฤษฎี กลับให้คำแนะนำที่ใช้ได้แต่ในตำราซึ่งไม่สอดคล้องกับวิวัฒนาการทางการเงินที่เปลี่ยนไปและสภาพการณ์ของแต่ละประเทศ เช่น การแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินไทยนั้นก็เอารูปแบบที่ใช้กับสวีเดนในปี ค.ศ.1992 มาใช้กับไทยในปี ค.ศ.1997 โดยไม่ศึกษาว่าโครงสร้างสังคมไทยและคนไทยมีพฤติกรรมที่แตกต่างไปจากคนสวีเดน ทำให้เกิดความลุกลามทางเศรษฐกิจไปมาก โดยเฉพาะในภาคธุรกิจที่เป็นลูกหนี้ที่ดีก็เสื่อมคุณภาพลงอย่างรุนแรง
เมื่อประเทศต่างๆ เสื่อมศรัทธาลงในองค์กรที่เป็นความหวังเป็นที่พึ่งอย่าง IMF ทำให้แต่ละประเทศทั่วโลกต่างหากทางออกโดยการพึ่งพาตนเอง โดยจะเป็นการสะสมทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศเอาไว้เอง จำนวนสูงเพื่อเป็นเกราะป้องกันภัยสำหรับวิกฤติการณ์ทางการเงินในอนาคต เช่น จีน รัสเซีย หรือไม่ก็พึ่งพากันเองระหว่างประเทศในภูมิภาคที่มีความเข้าอกเข้าใจสภาพสังคมและพฤติกรรมของประชากรในแถบของตัวเอง
ในส่วนของประเทศในภูมิภาคเอเชียรวมทั้งประเทศไทยซึ่งมีขนาดทุนสำรองขนาดเล็ก ได้ให้ความสำคัญในเรื่องความร่วมมือทางเศรษฐกิจการเงิน เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ 3 ประการ ได้แก่ (1) จัดหามาตรการหรือกลไกในการเสริมสภาพคล่องระหว่างกันในลักษณะที่เป็นส่วนเสริมการดำเนินการของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) (2) จัดให้มีกลไกการตรวจสอบภาวะเศรษฐกิจ (Economic Surveillance Mechanism) ระหว่างกันเพื่อคอยสอดส่องและตรวจสอบปัจจัยเสี่ยง หรือแนวโน้มที่ภาวะเศรษฐกิจในภูมิภาคอาจเข้าสู่ภาวะถดถอย และ (3) ลดความเสี่ยงทางด้านอัตราแลกเปลี่ยนที่เพิ่มสูงขึ้น อันเนื่องมาจากการใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวที่ปรับเปลี่ยนได้ (Managed Float Exchange Rate Regime) เป็นต้น ดังนั้น จึงมีการปรับปรุงแนวคิดจากความร่วมมือด้านการเงินในภูมิภาคที่มีอยู่แล้ว ได้แก่โครงการแลกเปลี่ยนเงินตราอาเซียน (ASEAN Swap Arrangement : ASA) ให้ครอบคลุมทุกประเทศสมาชิก ซึ่งแม้กระนั้นก็ยังไม่พอ ต่อมาในการประชุมร่วมระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอาเซียนกับญี่ปุ่น สาธารณรัฐประชาชนจีน และสาธารณรัฐเกาหลี (The ASEAN+3 Finance Minister’s Meeting) เมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม 2543 ณ จังหวัดเชียงใหม่ ที่ประชุมได้ให้ความเห็นชอบในการจัดทำ “มาตรการริเริ่มเชียงใหม่” (Chiang Mai Initiative : CMI) ให้มีการเชื่อมโยงกับญี่ปุ่น สาธารัฐประชาชนจีน และสาธารณรัฐเกาหลีเข้ามาเป็นการสร้างเครือข่ายความตกลงทวิภาคีการแลกเปลี่ยนเงินตรา (Bilateral Swap Arrangement : BSA) ของแต่ละประเทศสมาชิกอาเซียนกับญี่ปุ่น สาธารณรัฐประชาชนจีน และสาธารณรัฐเกาหลี โดยประเทศในอาเซียนสามารถเจรจาตกลงในเรื่องวงเงินและเงื่อนไขอื่นๆ กับ 3 ประเทศดังกล่าวโดยอยู่บนพื้นฐานของภาวะเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ ทำให้มีขนาดของวงเงินรวมที่เหมาะสมและเพียงพอต่อความต้องการของประเทศสมาชิกในภูมิภาคที่ประสบปัญหาดุลการชำระเงิน ซึ่งมาตรการริเริ่มเชียงใหม่นี้เป็นความร่วมมือระดับภูมิภาคที่ได้รับการยอมรับและเป็นต้นแบบที่นักวิชาการนำไปกล่าวถึงในการประชุมสัมมนาวิชาการทั่วโลก
รอบนี้พอเกิดวิกฤติการณ์ทางการเงินซื้ออีกครั้งที่รุนแรงกว่ารอบต้มยำกุ้งถึงเกือบ 10 เท่า เพราะเกิดขึ้นในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่ร่ำรวยก็ยิ่งเห้นปัญหาที่ชัดเจนขึ้นว่า IMF ไม่ได้เป็นองค์กรที่จะสามารถส่งสัญญาณเตือนภัยต่อประเทศที่ประสบปัญหาได้ และยิ่งพอประเทศที่ประสบปัญหาเป็นประเทศใหญ่ๆ ต้องใช้เงินแยะๆ IMF ก็เกิดมีปัญหาเงินทุนไม่พอที่จะให้ความช่วยเหลือประเทศต่างๆ ได้พอเพียง ซึ่งวันนี้ในขณะที่สหรัฐที่เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ของ IMF ประสบปัญหาไปพร้อมๆ กับประเทศในแถบยุโรปอีกจำนวนมาก IMF ก็แทบจะถึงทางตันที่จะระดมทุนมาช่วยเหลือประเทศที่ประสบปัญหาอื่นๆ โชคดีว่าเมื่อกลางเดือนพฤศจิกายน 2551 ญี่ปุ่นประกาศให้เงินสนับสนุน IMF จำนวน 1 แสนล้านเหรียญเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ครั้งนี้ IMF เลยพอรอดตัวไปได้ระยะหนึ่ง
เมื่อสององค์กรหลักที่ก่อตั้งโดย Bretton Woods Agreement อันได้แก่ IMF และ World Bank เสียเครดิตและถูกทั่วโลกเพ่งเล็งว่าไม่สามารถเป็นที่พึ่งพาได้ เพราะไม่เพียงประสบปัญหาขาดสภาพคล่อง แต่ยังขาดความเชื่อถือว่าเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพในการให้คำแนะนำเพื่อการระวังภัยหรือป้องกัน ในขณะที่ขั้วอำนาจทางเศรษฐกิจกำลังพลิกผันจากฝั่งตะวันตกสู่ฝั่งตะวันออกโดยมีเศรษฐกิจของจีนและอินเดียเป็นตัวถ่วงดุลอำนาจของอเมริกาและยุโรป ดังนั้นจึงริเริ่มมีกระแสการกล่าวถึงว่าถึงเวลาหรือยังที่ผู้นำต่างๆ ทั่วโลกจะมารวมตัวเพื่อคุยกันเหมือนคราว Bretton Woods อีกครั้ง มีข่าวว่าหลายประเทศกำลังผลักดันให้เดือนมิถุนายน 2552 เป็นกำหนดการคร่าวๆ ของการรวมพลครั้งต่อไป
ประเด็นที่คาดว่าจะเป็นประเด็นร้อนสำหรับการหารือครั้งต่อไปก็น่าจะมี 2 ประเด็น คือ (1) สัดส่วนโควตาการออกเสียงและการบริหารใน IMF และ World Bank ซึ่งสหรัฐได้ยึดตำแหน่งเบอร์หนึ่งขององค์กรไว้ตั้งแต่เริ่มก่อตั้งมาโดยตลอดโดยมียุโรป กับญี่ปุ่นเป็นผู้สนับสนุน แต่เมื่อบทบาทของจีนและอินเดียได้มีเพิ่มมากขึ้นต่อเศรษฐกิจโลกโดยมีเงินในกระเป๋าเป็นฐานของเสียงที่ดังขึ้น ก็มีแรงผลักดันว่าถึงเวลาแล้วหรือยังที่จะปรับปรุงโครงสร้างองค์กรอย่าง IMF และธนาคารโลกให้สะท้อนขั้วอำนาจที่แท้จริงในโลก เพื่อให้องค์กรทั้งสองแห่งทำงานตอบสนองต่อพฤติกรรมและวัฒนธรรมฝั่งตะวันออกบ้าง (2) การสร้างมาตรฐานการกำกับดูแลระบบการเงินโลกให้โปร่งใสและครอบคลุมนวัตกรรมทางการเงินใหม่ๆ เพราะที่ผ่านมาการกำกับดูแลอาจกก้าวไปไม่ถึงสถาบันที่ประกอบธุรกิจแบบกึ่งบริการการเงิน เช่น กิจการวาณิชธนกิจ บริษัทจัดอันดับอาจก้าวไปไม่ถึงสถาบันที่ประกอบธุรกิจแบบกึ่งบริการการเงิน เช่น กิจการวาณิชธนกิจ บริษัทจัดอันดับเครดิต เป็นต้น (3) แนวทางที่เหมาะสมในการบริหารค่าเงินในโลกนี้ ซึ่งในส่วนที่ 3 นี้ เคยมีเจ้าหน้าที่ IMF เขียนบทความเอาไว้เมื่อสามสี่ปีที่แล้วเกี่ยวกับ Bretton Woods System II เสนอแนวคิดว่าในกรณีที่เกิดวิกฤติลุกลาม อาจมีความจำเป็นที่ประเทศต่างๆ จะกล้ามาผูกค่าเงินติดกับสกุลหลักๆ สามสี่สกุลเพื่อลดความผันผวนของค่าเงินของตนเองระยะหนึ่ง ก่อนที่จะปล่อยลอยตัวตามกลไกตลาดต่อไป ซึ่งแนวคิดนี้ไม่ได้รับการยอมรับจากนักวิชาการทั่วไปในช่วงที่นำเสนอ เพราะช่วงนั้นค่าเงินทั่วโลกกำลังมีเสถียรภาพจนกระทั่งเมื่อเร็วๆ นี้ที่เกิดวิกฤติการณ์ซับไพร์ม อันลุกลามต่อเนื่องมายังระบบสถาบันการเงินสหรัฐและลามต่อไปยังภาคธุรกิจต่างๆ จนทำให้นักวิชาการหลายฝ่ายหันกลับมามองแนวคิดนี้และเริ่มพัฒนาต่อยอดความคิดออกไปอีกในหลายรูปแบบ
หากจะต้องมีการประชุมผู้นำทั่วโลกเพื่อคุยประเด็นดังกล่าว การรวมพลคราวนี้จะต้องยุ่งยากกว่าเมื่อ 60 กว่าปีที่แล้วอย่างแน่นอน เพราะสถานะของประเทศสหรัฐในสังคมโลกที่ไม่ใช่ประเทศมหาอำนาจที่สุดที่จะชี้นำประเทศอื่นๆ ได้เหมือนในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 บวกกับความแข็งแกร่งของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ อาทิ อินเดีย และจีนที่มีอำนาจต่อรองในเชิงเศรษฐกิจเกือบจะมากที่สุดในโลกปัจจุบัน ทำให้ทั่วโลกต้องจับตา นอกจากนี้ ความมร่วมมือระหว่างประเทศต่างๆ ในช่วงนี้มีมากมาย มีการรวมตัวเป็นกลุ่มก้อน เช่น กลุ่ม EC กลุ่มอาเซียน กลุ่ม Mercosur กลุ่ม Andean เป็นต้น ซึ่งแต่ละกลุ่มก็มีผลประโยชน์เฉพาะของตนเองที่ต้องรักษาสิทธิ ยากที่จะให้ร่วมมือร่วมใจกันยอมๆ ตามสหรัฐเหมือนแต่ก่อน ความตกลงใดๆ ใหม่ที่จะเกิดขึ้นจะเป็น Bretton Woods System II หรือไม่ ก็จะไม่อาจละเลยการทบทวนบทบาทและการดำเนินงานของ IMF นั้นคงจะต้องเพิ่มบทบาทของกลุ่มประเทศเหล่านี้ด้วย ซึ่งทุกฝ่ายมองกันว่า การลดบทบาทของประเทศมหาอำนาจเก่า และให้ความสำคัญกับประเทศมหาอำนาจใหม่ คงไม่ใช่เรื่องที่ง่ายนัก
โดย พรวสา ศิรินุพงษ์
ผู้อำนวยการส่วนนโยบายเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศ
สำนักนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th