FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 38
ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของไทย
สมศจี ศิกษมัต
วรุตม์ เตชะจินดา (นักศึกษาฝึกงาน)
ประเทศไทยใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมาตั้งแต่ปี 2515 และได้พัฒนากระบวนการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมาเป็นลำดับ โดยในปัจจุบันมีคณะกรรมการค่าจ้างแบบไตรภาคี (Tripartite committee) เป็นผู้กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเพื่อให้มีการถ่วงดุลอำนาจ และรักษาผลประโยชน์ของทั้งฝ่ายลูกจ้าง ฝ่ายนายจ้าง และฝ่ายรัฐบาลที่ต้องดูแลไม่ให้เกิดผลกระทบทางลบต่อเศรษฐกิจมหภาคไปพร้อมๆ กัน อย่างไรก็ตาม อัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่กำหนดภายใต้กระบวนการนี้ยังไม่ได้ช่วยให้แรงงานหลุดพ้นจากความยากจนหรือสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจได้เท่าที่ควร สะท้อนได้จากอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศที่อยู่ต่ำกว่าเกณฑ์การใช้จ่ายตามอัตภาพ และค่าต่างตอบแทนจากการทำงาน (Compensation) ที่ยังต่ำกว่าเกณฑ์การใช้จ่ายตามคุณภาพ
ในอนาคตที่ไทยต้องการพัฒนาไปเป็นเศรษฐกิจสร้างสรรค์ (Creative economy) บทบาทของค่าจ้าง ซึ่งรวมถึงค่าจ้างขั้นต่ำ น่าจะต้องขยายกว้างออกไปกว่าการทำให้แรงงานระดับล่างหลุดพ้นจากความยากจนและได้รับความเป็นธรรม โดยค่าจ้างควรมีบทบาทในการจูงใจให้แรงงานพัฒนาขีดความสามารถ เพื่อช่วยสร้างสรรค์คุณภาพสินค้ากว่าที่เป็นอยู่
ประเทศตลาดเกิดใหม่ที่มีกำลังแรงงานจำนวนมากแต่แรงงานมีอำนาจต่อรองค่อนข้างน้อย เช่น จีน เวียดนาม และไทย อาจได้รับประโยชน์จากค่าแรงถูกเพราะช่วยบรรเทาภาระต้นทุนการผลิตในช่วงที่ราคาน้ำมันและราคาวัตถุดิบเร่งตัวสูงขึ้น อย่างไรก็ตาม ในภาวะที่ค่าครองชีพปรับสูงขึ้นต่อเนื่อง ได้มีเสียงเรียกร้องให้ปรับค่าจ้างเพิ่มขึ้น โดยบางพรรคการเมืองเสนอการปรับค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นอีกร้อยละ 25 ภายในระยะเวลา 2 ปี จากระดับปัจจุบันที่เฉลี่ยทั้งประเทศอยู่ที่ 177 บาทต่อวัน ขณะที่บางพรรคการเมืองสนับสนุนการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำแบบก้าวกระโดดไปถึง 300 บาทต่อวัน การปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำแบบก้าวกระโดดจะเป็นจริงได้มากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับระบบการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของไทย FAQ ฉบับนี้จึงขอนำเสนอข้อมูลความเป็นมาของระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งจะช่วยให้ท่านผู้อ่านเข้าใจที่มาที่ไปของค่าจ้างดังกล่าวดีขึ้น นอกจากนี้ยังต้องการเปิดประเด็นว่าในระยะต่อไปข้างหน้า การใช้นโยบายค่าแรงถูกเพื่อให้เกิดความได้เปรียบทางด้านราคาอาจไม่สอดคล้องกับความต้องการผลักดันให้ประเทศไทยเป็นเศรษฐกิจสร้างสรรค์หรือ Creative economy ซึ่งเน้นภาคการผลิตที่มี value added สูงขึ้นกว่าที่เป็นอยู่และต้องอาศัยฝีมือแรงงาน ความคิดสร้างสรรค์ และนวัตกรรม ดังนั้น บทบาทของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอาจจะต้องกว้างขึ้นกว่าเรื่องการดูแลปัญหาความยากจนและความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจต่อแรงงาน โดยควรมีมิติของการเป็นสิ่งจูงใจให้แรงงานหันมาปรับปรุงคุณภาพของตนและทำงานให้เต็มศักยภาพสมกับค่าจ้างหากมีการปรับเพิ่มขึ้น เพราะจะช่วยเพิ่มศักยภาพของระบบเศรษฐกิจไปพร้อมกัน
ตามนิยามขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization หรือ ILO) อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเป็นระดับค่าจ้างที่ช่วยปกป้องแรงงานระดับล่างจากความยากจน (Poverty Safety Net) และสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจให้แก่แรงงาน กล่าวคือช่วยให้แรงงานได้รับประโยชน์ของการพัฒนาและการเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกับกลุ่มเศรษฐกิจอื่น (Fair Wage)
การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทำได้หลายรูปแบบ เช่น กำหนดโดยคณะกรรมการจาก 3 ฝ่าย (Tripartite institutions) คือ ภาครัฐ นายจ้าง และลูกจ้าง กำหนดผ่าน Collective agreement ระหว่าง กลุ่มนายจ้างกับกลุ่มลูกจ้างอย่างเช่นในไอร์แลนด์ กำหนดโดยรัฐบาล และกำหนดโดยอาศัยกลไกตลาดอย่างในสหรัฐฯ ซึ่งขึ้นอยู่กับความต้องการแรงงานและจำนวนแรงงานในแต่ละอุตสาหกรรม เป็นต้น ทั้งนี้ การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ไม่ได้เป็นไปตามกลไกตลาดต้องอาศัยข้อมูลและวิธีการคำนวณที่เหมาะสมตามแต่ละท้องที่และสถานการณ์ และในทางปฏิบัติยังมีเรื่องของอำนาจการต่อรอง ความเที่ยงธรรม และการบังคับใช้เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย
ประเทศไทยเริ่มใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในปี 2515 ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2515 โดยให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยพิจารณากำหนดค่าจ้างและค่าตอบแทนต่างๆ ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้แต่งตั้งคณะกรรมการค่าจ้าง*(1) โดยให้อำนาจกระทรวงมหาดไทย พิจารณากำหนดค่าจ้างและค่าตอบแทนต่างๆ ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้แต่งตั้งคณะกรรมการค่าจ้าง(National Wage Committee, NWC) ทำหน้าที่เสนอแนะนโยบายค่าจ้างต่อรัฐบาลและกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเพื่อประกาศใช้ รูปแบบของ NWC เป็นคณะกรรมการไตรภาคี คือมีผู้แทนจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายลูกจ้าง และฝ่ายนายจ้าง รวมกันไม่น้อยกว่า 9 คนแต่ไม่เกิน 15 คน NWC ชุดแรกมีกรรมการ 9 คน เป็นผู้แทนจากฝ่ายรัฐบาล 7 คน ขณะที่ผู้แทนฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างมีเพียงฝ่ายละ 1 คน จะเห็นได้ว่าฝ่ายรัฐบาลมีเสียงมากในการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในขณะนั้น อัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ประกาศใช้ครั้งแรกในปี 2516 อยู่ที่ 12 บาทต่อวัน โดยพิจารณาบนพื้นฐานตามที่แรงงานสมควรได้รับจากการทำงานและความเพียงพอต่อการครองชีพ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำในระยะแรกนี้จำกัดการใช้อยู่เฉพาะในเขตกรุงเทพฯ สมุทรปราการ นนทบุรี และปทุมธานี
นับตั้งแต่ปี 2517 เป็นต้นมา อัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีผลบังคับใช้ทั่วประเทศ แต่ยังเป็นอัตราเดียวทั้งประเทศ จนกระทั่งเดือนธันวาคม 2544 ได้มีการปรับระบบการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ โดยแต่งตั้งคณะอนุกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัดเพื่อพิจารณาอัตราค่าจ้างในจังหวัดของตน*(2) โดยนำเอาปัจจัยเกี่ยวกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคมของแต่ละจังหวัดเข้ามาพิจารณา เช่น ค่าครองชีพ ผลประกอบการของนายจ้าง และประสิทธิภาพในการทำงานของลูกจ้าง*(3)
นอกจากนี้ รัฐบาลได้ออก พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 (และฉบับแก้ไขเพิ่มเติมปี พ.ศ. 2551) ซึ่งมีมาตราที่กำหนดกรอบและบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการค่าจ้างอย่างชัดเจน รวมทั้งให้อำนาจคณะกรรมการค่าจ้างแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อทำหน้าที่ให้ความเห็นในเรื่องค่าจ้างได้ตามความเหมาะสม ปัจจุบันรูปแบบของคณะกรรมการและอนุกรรมการว่าด้วยการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของไทยแบ่งได้ดังนี้
1. คณะกรรมการค่าจ้าง (National WageCommittee, NWC) เป็นองค์กรไตรภาคีที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี มีปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมเป็นประธาน และมีผู้แทนจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายนายจ้าง และฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละ 5 คน ดำรงตำแหน่งคราวละ 2 ปี ทำหน้าที่เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้างและรายได้ ให้คำแนะนำเรื่องการกำหนดค่าจ้างและการปรับค่าจ้างประจำปี รวมทั้งกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำและอัตราค่าจ้างตามมาตรฐานฝีมือ*(4)
2. คณะอนุกรรมการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัด (Provincial Subcommittee on แต่งตั้งโดย NWC และเป็นองค์กรไตรภาคีเช่นกัน มีผู้แทนฝ่ายรัฐบาล (ประกอบด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน พาณิชย์จังหวัด และอุตสาหกรรมจังหวัด) และผู้แทนฝ่ายนาย จ้างและฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละ 5 คน รวม 15 คน ทำหน้าที่พิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอัตราค่าจ้างที่ลูกจ้างได้รับ ค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพ รวมทั้งข้อเท็จจริงทางสังคมและเศรษฐกิจในจังหวัด เพื่อเสนออัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัดต่อ NWC
3.คณะอนุกรรมการวิชาการและกลั่นกรอง (Subcommittee on Technical Affairs and Review, STAR) แต่งตั้งโดย NWC มาตั้งแต่ปี 2547 มีหน้าที่กลั่นกรองข้อเสนอของ PSMW ก่อนเสนอให้ NWC พิจารณาตัดสินใจ STAR ประกอบด้วยผู้แทนจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายนายจ้าง และฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละ 3 คน
รูปแบบของคณะกรรมการและอนุกรรมการที่ เป็นไตรภาคีมีข้อดี คือ (1) เป็นเวทีให้ฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างหารือกันโดยตรง (2) ช่วยถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนายจ้างกับฝ่ายลูกจ้าง ซึ่งทั้ง 2 ข้อค่อนข้างมีความจำเป็นในบริบทของประเทศไทยที่สหภาพแรงงานยังค่อนข้างมีบทบาทน้อย และอำนาจการต่อรองของลูกจ้างมักจะน้อยกว่านายจ้าง และ (3) มีฝ่ายรัฐบาลช่วยดูแลผลของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในภาพรวม เพื่อป้องกันผลกระทบที่อาจมีต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
สำหรับการให้ PSMW เสนออัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัดเป็นการกระจายอำนาจสู่ระดับจังหวัดเพื่อให้อัตราค่าจ้างที่เสนอมานั้นเหมาะสมในแต่ละท้องที่ อย่างไรก็ตาม อำนาจของ PSMW ถูกจำกัดอยู่เฉพาะการพิจารณาเสนอแนะอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัด แต่ไม่ได้มีอำนาจในการกำหนด เพราะข้อเสนอของ PSMW ขึ้นอยู่กับความเห็นของ STAR และ NWC
การเสนอให้มีการพิจารณาทบทวนอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเกิดขึ้นได้ 3 ทาง คือ (1) ตามความต้องการขององค์กรการค้าหรือสหภาพแรงงาน (Trade unions) (2) จากข้อเสนอของ NWC หรือ PSMW หรือ (3) โดยคำสั่งรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ในปี 2540 NWC ได้มีมติให้มีการทบทวนค่าจ้างขั้นต่ำอย่างน้อยปีละครั้ง โดย
กระบวนการเริ่มจากเมื่อกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมในฐานะฝ่ายเลขานุการของ NWC ได้รับข้อเสนอให้ทบทวนหรือปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ทาง NWC จะมีคำสั่งไปยัง PSMW ให้คำนวณอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่เหมาะสมในจังหวัดของตนและเสนอต่อ NWC ภายในวันที่ 15 สิงหาคม ซึ่ง NWC จะส่งข้อเสนอนี้ไปให้ STAR พิจารณากลั่นกรองว่าเหมาะสมต่อทุกฝ่าย ได้คำนึงถึงสภาวะเศรษฐกิจโดยรวม และมีความสอดคล้องกันใน
ระหว่างจังหวัดหรือไม่ ก่อนเสนอกลับไปยัง NWC ภายในวันที่ 15 กันยายน จากนั้น NWC จะพิจารณาตัดสินให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 31 ตุลาคม (ล่วงหน้า 60 วันก่อนการบังคับใช้) เพื่อให้อัตราใหม่สามารถมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคมของปีถัดไป
ในการพิจารณาทบทวนอัตราค่าจ้างขั้นต่ำNWC ได้กำหนดกรอบแนวทางการพิจารณาไว้ 3 ด้าน คือ (1) ความจำเป็นในการครองชีพของลูกจ้าง โดยใช้เครื่องชี้สำคัญคือ ค่าจ้างอื่นๆ ในระบบ ดัชนีราคาผู้บริโภคและอัตราเงินเฟ้อ และมาตรฐานการครองชีพที่ควรเป็น (2) ความสามารถจ่ายของนายจ้าง โดยดูจากต้นทุนการผลิต ความสามารถของธุรกิจ และผลิตภาพของแรงงาน และ (3) สภาพเศรษฐกิจและสังคมพิจารณาจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสภาพเศรษฐกิจและสังคมโดยรวมของแต่ละท้องที่ นอกจากนี้ ยังคำนึงถึงผลกระทบของการปรับอัตราค่าจ้าง และปัจจัยอื่นๆ ที่เห็นสมควร
แม้ว่าแนวทางการพิจารณาอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ได้กำหนดกรอบการพิจารณาไว้ดังที่กล่าวมาข้างต้น แต่อัตราค่าจ้างที่กำหนดจะมีความเหมาะสมเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย รวมถึงน้ำหนักโดยเปรียบเทียบของเกณฑ์แต่ละด้านที่ใช้ในการพิจารณา อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงที่สำคัญคือ ขณะนี้กระบวนการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำยังไม่อาจรับประกันว่า แรงงานระดับล่างจะหลุดพ้นจากความยากจนหรือได้รับความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจที่เพียงพอ ดังที่จะแสดงข้อมูลในส่วนต่อไป
ความเหมาะสมของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำประเมินได้ในหลายมิติ แต่ในที่นี้ "ความเหมาะสม" จะพิจารณาในเรื่องของ (1) ความเหมาะสมต่อการใช้จ่ายตามอัตภาพ ซึ่งประกอบด้วยรายจ่ายที่จำเป็นต่างๆ ได้แก่ ค่าอาหาร ค่าเครื่องดื่ม ค่าเช่าที่อยู่อาศัย ค่าสาธารณูปโภค ค่ารักษาพยาบาลและยาที่นอกเหนือจากประกันสังคม ค่าใช้จ่ายส่วนตัว และค่ายานพาหนะ (2) ความเหมาะสมต่อการใช้จ่ายตามคุณภาพ คือขนาดของค่าใช้จ่ายตามอัตภาพรวมกับค่าใช้จ่ายในการผ่อนชำระที่อยู่อาศัย เงินทำบุญ ทอดกฐินและผ้าป่า และค่าใช้จ่ายเพื่อการบันเทิงและพักผ่อน และภายใต้ข้อสมมติบางประการ*(5) (3) ความเหมาะสมตามผลิตภาพ ของแรงงาน (Marginal Productivity of Labour) ซึ่งวัดจาก Real GDP ต่อจำนวนการจ้างงาน
จากเกณฑ์ความเหมาะสม 2 ข้อแรก พบว่าตลอด 5 ปีที่ผ่านมา อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศอยู่ต่ำกว่าระดับที่สอดคล้องกับการใช้จ่ายตามคุณภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปี 2551-2553 และที่สำคัญในช่วง 3 ปีที่ผ่านมานี้ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำยังน้อยกว่าต้องการใช้จ่ายตามอัตภาพ แม้เมื่อคิดรวมถึงสวัสดิการต่างๆ เงินโบนัส และค่าล่วงเวลา ทั้งที่เป็นตัวเงินและที่ไม่ใช่ตัวเงิน ก็ยังพบว่าค่าต่างตอบแทนจากการทำงาน (Compensation of employees) ของแรงงานระดับล่างยังต่ำกว่าอัตราค่าจ้างตามคุณภาพในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา (รูปที่ 3) ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะจำนวนวันหรือชั่วโมงการทำงาน ค่าจ้างล่วงเวลา และเงินโบนัส ล้วนมีความสัมพันธ์และอ่อนไหวตามภาวะเศรษฐกิจ จะเห็นว่าในช่วงเศรษฐกิจไม่ดีตลาดแรงงานจะปรับตัวโดยการลดจำนวนชั่วโมงการทำงานและการเลิกจ้าง ซึ่งจะกระทบโดยตรงต่อค่าต่างตอบแทนของแรงงาน
หากพิจารณาในด้านความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจโดยเปรียบเทียบอัตราการเติบโตของค่าจ้างขั้นต่ำกับอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ พบว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยในปี 2542-2553 ขยายตัวเพียง ร้อยละ 1.8 ต่อปี ขณะที่ Nominal GDP เติบโตโดยเฉลี่ยถึงร้อยละ 6.8 ต่อปี และอัตราเงินเฟ้อเฉลี่ยอยู่ที่ ร้อยละ 2.3 (รูปที่ 4) นอกจากนี้ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำยังต่ำกว่าผลิตภาพของแรงงานมาโดยตลอด
ประเทศไทยใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ โดยที่ แต่ละจังหวัดอาจมีอัตราที่แตกต่างกัน นอกจากนี้ ทางการกำลังจะเพิ่มมิติของมาตรฐานฝีมือแรงงานเข้ามาเป็นเกณฑ์ช่วยกำหนดอัตราค่าจ้างในไม่ช้า ซึ่งมีส่วนดีที่จะช่วยให้อัตราค่าจ้างสัมพันธ์กับผลิตภาพของแรงงานมากขึ้น
ในกระบวนการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ คณะกรรมการฯ ที่เป็นแบบไตรภาคีมีข้อดีในด้านการช่วยถ่วงดุลอำนาจ และยังมีคณะอนุกรรมการของแต่ละจังหวัดพิจารณาเสนออัตราค่าจ้างในจังหวัดของตน ซึ่งเท่ากับเป็นการกระจายอำนาจในการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำให้เหมาะสมตามแต่ละท้องที่ โดยมีฝ่ายรัฐบาลช่วยดูแลในภาพรวมเพื่อป้องกันผลกระทบที่อาจมีต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
อย่างไรก็ตาม กระบวนการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำดังที่กล่าวมายังไม่ได้ช่วยแก้ไขปัญหาความยากจนหรือสร้างความเป็นธรรมให้แก่แรงงานได้เท่าที่ควร นอกจากนี้ อัตราดังกล่าวเป็นอัตราที่คิดว่าน่าจะเพียงพอ สำหรับแรงงานไร้ฝีมือหนึ่งคนที่เข้าสู่ตลาดแรงงานใหม่เท่านั้น แต่ยังไม่ได้รวมถึงครอบครัว และมีประเด็นเรื่องของการบังคับใช้ (Compliance) โดยเฉพาะในเขตเทศบาลที่ห่างไกล ทำให้แรงงานไร้ฝีมือบางกลุ่มอาจได้รับค่าจ้างต่ำกว่าอัตราที่กำหนด นอกจากนี้ การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำยังต้องอาศัยข้อมูลในหลายระดับ รวมทั้งความสามารถในการวิเคราะห์ และที่สำคัญต้องมีวิธีการที่เหมาะสมในการจัดสรรผลประโยชน์ระหว่างกำไรที่จะตกอยู่กับนายจ้างกับค่าจ้างซึ่งจะตกเป็นรายได้ของลูกจ้าง
การแก้ไขปัญหาความยากจนและสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจให้แก่แรงงานจะอาศัยเพียงแต่ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำอย่างเดียวไม่ได้ ควรต้องใช้วิธีการอื่นที่มีประสิทธิภาพควบคู่ไปด้วย เช่น ระบบสวัสดิการสังคม ซึ่งคงไม่ใช่เฉพาะแต่แรงงานเท่านั้น แต่ควรครอบคลุมถึงคนระดับฐานรากทั้งประเทศ และที่สำคัญแนวคิดเรื่องอัตราค่าจ้างควรถูกใช้เป็นเครื่องมือที่จะช่วยส่งเสริมคุณภาพและผลิตภาพของแรงงาน ซึ่งจะเป็นผลดีต่อตลาดแรงงานในระยะยาว เพราะจะช่วยรองรับ แนวโน้มของค่าจ้างที่จะสูงขึ้นโดยไม่ก่อปัญหาต่อภาคธุรกิจและการจ้างงาน
*(1) นิวซีแลนด์เป็นประเทศแรกที่ใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในปี 2439 ตามด้วยออสเตรเลียและสหราชอาณาจักรในปี 2442 และ 2452 ตามลำดับ ต่อมาหลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกถดถอยในปี 2473 (Great Depression, 1930) และหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ยุติลง ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำได้ถูกใช้อย่างแพร่หลาย
*(2) ประเทศในเอเชียที่ในปัจจุบันใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราตามแต่ละท้องถิ่น (Decentralized minimum wage) ได้แก่ ไทย อินโดนีเซีย จีน และญี่ปุ่น ขณะที่เกาหลีใต้ใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตราเดียวทั่วประเทศ (Single minimum wage) ส่วนกัมพูชามีการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉพาะในอุสาหกรรมเครื่องนุ่งห่มและสิ่งทอ
*(3) David Peetz (1996) เสนอให้ประเทศไทยใช้ระบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ 2 ระดับ (Two-tier system) คือ Base wage เพื่อดูแลเรื่องความยากจน กับ Industrial base wage ตามประเภทอุตสาหกรรมเพื่อสร้างความเป็นธรรม แต่กระทรวงแรงงานเห็นว่าการกำหนด Industrial base wage มีความยุ่งยากและจะมีหลายอัตราเกินไป จึงเสนอรัฐบาลให้ใช้ระบบ 2-tier โดยมี National base wage เป็นเกณฑ์ของทั้งประเทศและมี Provincial minimum wage ในแต่ละจังหวัด
*(4) พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ให้ NWC กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐาน (ซึ่งครอบคลุมรายจ่ายเพื่อการดำรงชีพขั้นพื้นฐานของแรงงาน) เพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอื่นๆ และถ้าไม่มีการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในท้องที่ใดให้ถือว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐานเป็นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของท้องที่นั้น ส่วนอัตราค่าจ้างขั้นต่ำรายจังหวัดจะขึ้นอยู่กับค่าครองชีพและสภาพสังคมในแต่ละพื้นที่ โดยค่าจ้างขั้นต่ำรายจังหวัดจะต้องมีค่าไม่น้อยกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ พื้นฐาน อย่างไรก็ดี ในการแก้ไข พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2551 ได้ยกเลิกนิยามอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐานและเพิ่มบทนิยามอัตราค่าจ้างตามมาตรฐานฝีมือแทน ซึ่งเป็นอัตราค่าจ้างในสาขาอาชีพตามมาตรฐานฝีมือ แต่เพิ่งประกาศอัตราค่าจ้างตามมาตรฐานฝีมือ 11 สาขาอาชีพในราชกิจจานุเบกษาลงวันที่ 19 เมษายน 2554 โดยจะมีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนด90 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
*(5) ข้อสมมติคือผลิตภาพของแรงงานไร้ฝีมือที่เพิ่งเข้าสู่ตลาดแรงงานเพิ่มขึ้นในอัตราที่ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของระบบเศรษฐกิจ
International Organisation of Employers (2006), Minimum wage policy survey, International Organisation of Employers Report.
Paitoontong Srawooth, Akkarakul Nipanan and Sukaruji Chothiga (2005), The Minimum Wage fixing System in Thailand, TDRI Quarterly Review: June 2005
Peetz, David. 1996. Review of Minimum Wage Fixationin Thailand. Bangkok: ILO East Asia Multidisciplinary Advisory Team.
พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 (แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน ฉบับที่ 2 และ ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2551)
สมศจี ศิกษมัต
หัวหน้านักวิจัยอาวุโส สายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย
somsachs@bot.or.th วรุตม์ เตชะจินดา (นักศึกษาฝึกงาน)
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
gard38@yahoo.com
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย