FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 76
นัยเชิงนโยบายจากสถานะทางการเงินของธนาคารกลาง
พรพินันท์ ฉันทภักดีพงศ์, ณัฐธรรม จูฑศรีพานิช,และ บวรวิชญ์ จินดารักษ์
...สถานะทางการเงินของธนาคารกลาง ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายโดยตรง แต่กระทบผ่านความน่าเชื่อถือ...
Summary
การทำหน้าที่ดูแลเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่โลกมีความผันผวนมากขึ้น ส่งผลกระทบต่อฐานะการเงินของธนาคารกลางในภูมิภาครวมทั้งธปท. การที่ธนาคารกลางสามารถดำเนินนโยบายได้ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับภาวะขาดทุน แต่อยู่ที่การรักษาความน่าเชื่อถือ อย่างไรก็ตาม ในบางครั้งฐานะการเงินถูกผูกโยงกับความน่าเชื่อถือ ฉะนั้น หากธนาคารกลางประสบปัญหาขาดทุนเรื้อรังก็อาจส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือ จึงเป็นการดีที่ธนาคารกลางวางแนวทางการป้องกันปัญหาส่วนทุน เพื่อดูแลสถานะทางการเงินในระยะยาว โดยต้องไม่ขัดต่อเป้าหมายหลักในการดำเนินนโยบาย
ในระยะที่ผ่านมา การเข้าดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจโดยเฉพาะเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนส่งผลให้งบดุลของธนาคารกลางหลายแห่ง รวมทั้งธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีส่วนทุนปรับลดลง จึงเริ่มเป็นที่สนใจของสาธารณชนมากขึ้นว่าฐานะทางการเงินของธนาคารกลางที่แย่ลงจะส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย หรือเป็นอุปสรรคต่อการตัดสินใจดำเนินนโยบายในระยะยาวของธนาคารกลางหรือไม่
คำตอบ คือ ไม่จำเป็น เพราะสถานะทางการเงินไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายโดยตรง "ความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง" ต่างหากที่เป็นปัจจัยสำคัญที่เอื้อให้ธนาคารกลางสามารถดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม้จะเผชิญกับภาวะขาดทุน หรือส่วนทุนติดลบ คำตอบนี้มักทำให้คนสงสัยว่า ความน่าเชื่อถือตอบโจทย์ได้หมดหรือ ความน่าเชื่อถือในที่นี้หมายถึงอะไร และในเมื่อสถานะทางการเงินไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายเสมอไป เหตุใดธนาคารกลางต้องวางแนวทางการแก้ไขปัญหาส่วนทุน และมีแนวทางใดบ้างที่ธนาคารกลางสามารถแก้ไขปัญหาส่วนทุนได้
FAQ ฉบับนี้ ขอถือโอกาสสรุปประเด็นจากบทความเรื่อง "สถานะทางการเงินและนัยเชิงนโยบาย1" ซึ่งนำเสนอในงานสัมนาวิชาการของธนาคารแห่งประเทศไทย ประจำปี 2555 บทความดังกล่าว ตอบข้อสงสัยข้างต้นว่า แท้ที่จริงแล้วธนาคารกลางสามารถรักษาความน่าเชื่อถือได้จากการสร้างความมั่นใจต่อสาธารณชนว่าธนาคารกลางจะยึดมั่นในหลักการและวินัยทางการเงินอย่างเคร่งครัด มีความโปร่งใส รวมทั้งสามารถรักษาฐานะทางการเงินในระยะยาว เพราะการขาดทุนเรื้อรังอาจสร้างความเปราะบางต่อความน่าเชื่อถือได้เช่นกัน
คำตอบคือไม่จำเป็น พิจารณาจากหลักการของงบดุลธนาคารกลาง งานศึกษาที่ผ่านมา และประสบการณ์ของธนาคารกลางต่างประเทศ จะพบว่า
1.1 ในเชิงหลักการ หลักการทางบัญชีที่ใช้สำหรับองค์กรเอกชนนั้นไม่เหมาะสมต่อการนำมาใช้กับบริบทของธนาคารกลาง เนื่องจากความแตกต่างกันหลายประการ ได้แก่ (1) ธนาคารกลางมีหน้าที่ในการดำเนินนโยบายโดยมุ่งถึงเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ซึ่งต่างจากองค์กรเอกชนที่มุ่งแสวงหากำไร (2) รายได้หลักของธนาคารกลางมาจากความสามารถในการสร้างเงิน ซึ่งแม้ว่าในทางบัญชีจะนับเป็นหนี้สิน แต่ในทางปฏิบัติจะมีคุณสมบัติคล้ายกับส่วนทุน เนื่องจากไม่มีภาระดอกเบี้ยจ่าย และไม่สามารถไถ่ถอนได้ (3) ด้วยความสามารถในการสร้างเงินดังกล่าวทำให้ ในเชิงหลักการแล้ว ธนาคารกลางจะไม่ประสบปัญหาสภาพคล่องหรือตกอยู่ในภาวะล้มละลายได้ อย่างไรก็ดี การสร้างเงินในปริมาณที่ไม่เหมาะสม อาจก่อให้เกิดปัญหาต่อการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายหลัง และ (4) การทำหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจนั้นเปรียบเสมือนว่าธนาคารกลางกำลังผลิตสินค้าสาธารณะ (Public goods) ซึ่งไม่ต่างจากการป้องกันรักษาประเทศ ดังนั้น รัฐบาลควรจะมีบทบาทในการดูแลให้ธนาคารกลางสามารถดำเนินงานต่อไปได้ โดยความช่วยเหลืออาจอยู่ในรูปของการวางกลไกที่เอื้อต่อการเสริมสร้างความแข็งแกร่งของฐานะทางการเงิน ผ่านการตั้งเป้าหมายส่วนทุนก่อนนำส่งกำไรให้รัฐบาล2 หรือการเพิ่มทุน3 และการประสานงานด้านนโยบายเพื่อแบ่งเบาภาระในการทำนโยบายของธนาคารกลาง4
ฉะนั้น ในเชิงหลักการ ส่วนทุนติดลบไม่สามารถแปลตรงตัวว่าจะเป็นปัญหาทางการเงินโดยทันที หรือส่งผลกระทบต่อการทำงานของธนาคารกลางโดยตรง
ก่อนหน้านี้ มีหลายคนสงสัยว่า ธปท.จะขาดทุนได้อีกนานเท่าไร ขาดทุนปริมาณใดจึงจะเป็นขีดจำกัดต่อการทำนโยบาย การตอบคำถามดังกล่าวให้ถูกต้องไม่ใช่เรื่องง่าย เห็นได้จากปัจจัยที่กล่าวมาข้างต้นว่าขีดจำกัดของการขาดทุนจนส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานนั้น ไม่สามารถคำนวณอย่างตรงไปตรงมาเหมือนกรณีของภาคเอกชน5 ในส่วนถัดมาของบทความจะสะท้อนให้เห็นว่ากรณีของธนาคารกลางที่มีความน่าเชื่อถือและอยู่ในสภาวะแวดล้อมที่มีโครงสร้างเชิงสถาบันที่ดีด้วยนั้น ประเด็นขีดจำกัดทางการเงินไม่ได้มีนัยสำคัญแต่ประการใด
1.2 งานศึกษาที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่า โดยทั่วไปการขาดทุนไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายโดยตรง เว้นแต่กรณีที่ธนาคารกลางประสบปัญหาการเงินอย่างเรื้อรัง จนตลาดเริ่มขาดความเชื่อมั่นในธนาคารกลาง ฉะนั้น การขาดทุนต่อเนื่องและเรื้อรังอาจสร้างความเปราะบางต่อการดำเนินนโยบายได้ผ่าน 3 ช่องทางหลัก ได้แก่
(1) การตัดสินใจทำนโยบาย อาจถูกกระทบได้หากธนาคารกลางนำเรื่องผลกำไรขาดทุนมาประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย นอกจากนี้ ในบางครั้งแม้ธนาคารกลางจะยังไม่ได้นำฐานะทางการเงินมาประกอบการตัดสินใจทำนโยบาย แต่สาธารณชนเคลือบแคลงสงสัยไปก่อน ก็อาจส่งผลกระทบไปยังช่องทางถัดมา
(2) ประสิทธิผลของการทำนโยบายอาจถูกกระทบได้ หากสาธารณชนไม่เชื่อถือในนโยบาย เนื่องจากประสิทธิผลของนโยบายการเงินนั้นขึ้นอยู่กับการคาดการณ์ของ economic agent ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะกระทบต่อการวางแผนการใช้จ่ายและลงทุนให้สอดคล้องกับทิศทางของนโยบายการเงินในระยะข้างหน้าได้ดี ในขณะที่ตลาดก็ตอบสนองไปในทิศทางเดียวกับที่ธนาคารกลางต้องการ
(3) แรงกดดันจากภาคการเมือง หากขาดทุนมากจนธนาคารกลางต้องจำเป็นขอเงินรับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาล (Recapitalization) ก็อาจทำให้ธนาคารกลางถูกกดดันให้ดำเนินนโยบายที่ขัดกับหลักการธนาคารกลางที่ดีได้ในบางกรณี
1.3 จากประสบการณ์ต่างประเทศ ชี้ให้เห็นว่ามีทั้งธนาคารกลางที่ประสบความสำเร็จและล้มเหลวในการดำเนินนโยบายภายใต้สถานะทางการเงินที่อ่อนแอ เงื่อนไขสำคัญ คือ การยึดมั่นในหลักการของการเป็นธนาคารกลางที่ดี โดยฐานะทางการเงินไม่ใช่ประเด็น ธนาคารกลางที่มีฐานะทางการเงินที่แข็งแกร่ง แต่ขาดวินัยและไม่ยึดมั่นในหลักการที่ถูกต้องก็ยากที่จะรักษาความเชื่อถือได้ในระยะยาว
จากประสบการณ์ในอดีตจะพบว่าธนาคารกลางที่ดำเนินงานขัดแย้งกับหลักการของตัวเองทำให้สาธารณชนเคลือบแคลงกับสาเหตุการขาดทุนที่ดูจะขัดกับบทบาทของธนาคารกลาง เช่น การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง โดยพิมพ์เงินออกมาเกินความจำเป็นของตลาดเพื่อชดเชยการขาดดุลของรัฐบาล (บราซิลและเปรู ช่วงทศวรรษ 1980) หรือการแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อให้สกุลเงินของตนแข็งค่าเกินความเป็นจริงเพื่ออุดหนุนการนำเข้า (เวเนซูเอล่า ช่วงทศวรรษ 1980-1990) และการปล่อยกู้ให้กับเอกชนและรัฐบาลจนประสบภาวะล้มละลายและต้องปิดตัวลง (ฟิลิปปินส์ ในปี 1986) กิจกรรมดังกล่าวซึ่งขัดแย้งกับบทบาทและหลักการธนาคารกลางที่ดีได้บั่นทอนความเชื่อมั่นในการดำเนินนโยบายของธนาคารกลาง ผลสุดท้ายก่อให้เกิดเป็นปัญหาทางการเงินกับธนาคารกลางอีกทอดหนึ่ง
ในขณะที่ธนาคารกลางในหลายประเทศ ขาดทุนจากการดำเนินการตามพันธกิจในการรักษาเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนและราคา สามารถสร้างความเชื่อมั่นต่อสาธารณชนได้ และดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพแม้ประสบภาวะขาดทุน เช่น ธนาคารกลางของสาธารณรัฐเช็คและชิลี ที่ส่วนทุนติดลบนานนับทศวรรษ หรือล่าสุดกรณีธนาคารกลางอิสราเอล บราซิล และสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งได้รับผลกระทบจากวิกฤติการเงินโลกทำให้ธนาคารกลางต้องดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อป้องกันผลกระทบจากภาวะเงินทุนไหลเข้าจำนวนมาก ธนาคารกลางเหล่านี้ ดำเนินโยบายอย่างมีอิสระและเป็นไปตามหลักการ ในขณะที่สามารถรักษาสถานะทางการเงินในระยะยาวได้ อาจกล่าวได้ว่า ธนาคารกลางเหล่านี้ไม่ปล่อยให้ตัวเองตกอยู่ในช่องทางความเปราะบางข้างต้น
ความน่าเชื่อถือจะมาได้ ต้องมีปัจจัยเอื้อด้วย เพราะไม่ได้ขึ้นอยู่กับธนาคารกลางเพียงฝ่ายเดียว ธนาคารกลางจะดำเนินการอยู่ได้ หากสามารถสร้างความน่าเชื่อถือของการดำเนินนโยบาย ซึ่งสร้างมาจากปัจจัยดังนี้
(1) ความโปร่งใสและความยั่งยืนทางการเงินซึ่งจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นกับสาธารณชนว่าธนาคารกลางจะยึดหลักการของตน โดยไม่นำปัญหาหรือข้อจำกัดทางการเงินมาเป็นองค์ประกอบในการตัดสินใจเชิงนโยบาย และพิจารณาแนวทางในการรักษาฐานะทางการเงินให้แข็งแกร่งในระยะยาว โดยไม่ให้กระทบต่อการทำนโยบาย
(2) ประสิทธิภาพการการสื่อสาร และยึดมั่นในขอบเขตหน้าที่ที่เหมาะสม โดยธนาคารกลางจะต้องอธิบายที่มาที่ไปของวิธีการทำนโยบายในขณะที่สาธารณชนก็มีความรู้ความเข้าใจ สามารถวางแผนการใช้จ่ายและลงทุนได้อย่างเหมาะสม ตรวจสอบและติดตามผลการดำเนินงานของธนาคารกลางได้อย่างใกล้ชิด นอกจากนี้ สาเหตุของการขาดทุนต้องเป็นที่ยอมรับว่ามาจากการทำตามหน้าที่อย่างเหมาะสม และการขาดทุนของธนาคารกลางนั้นเกิดขึ้นเพื่อผลประโยชน์ระยะยาวต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม
(3) ความเป็นอิสระและความสอดประสานด้านนโยบายถ้าธนาคารกลางมีความเป็นอิสระมาก ก็ลดโอกาสที่จะถูกกดดันให้ดำเนินการขัดกับหลักการของตน ในบางครั้งการที่รัฐบาลแบ่งเบาภาระหน้าที่ของธนาคารกลางก็ช่วยสร้างความมั่นใจได้เช่นกัน เช่น การดำเนินนโยบายแบบเกินดุลของรัฐบาลชิลีเพื่อช่วยลดภาระธนาคารกลางในการบรรเทาปัญหาเงินเฟ้อ และการสร้างกลไกรักษาระดับเงินทุนจากการตั้งเป้าหมายเงินทุนก่อนการนำส่งกำไรให้ภาครัฐ
(4) ปัจจัยโครงสร้างเชิงสถาบันของประเทศ นับเป็นปัจจัยแวดล้อมที่มีความสำคัญที่ช่วยเอื้อต่อการทำนโยบายของธนาคารกลาง เช่น ความมีประสิทธิภาพของภาครัฐ และคุณภาพของกฎระเบียบ ซึ่งสะท้อนถึงโอกาสการถูกแทรกแซงโดยภาครัฐ และโอกาสการประสานด้านนโยบายระหว่างภาครัฐและธนาคารกลาง
ปัจจัยที่ช่วยให้ทำนโยบายสำเร็จข้างต้นมาจากทั้งตัวของธนาคารกลางเองที่มีความยั่งยืนทางการเงินและความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย และปัจจัยแวดล้อมที่ดีที่เอื้อต่อการทำนโยบาย ทั้งนี้ การศึกษานี้สร้างดัชนีความน่าเชื่อถือขึ้นมา ด้วยการผูกโยงปัจจัยที่เอื้อต่อความน่าเชื่อถือข้างต้นด้วยวิธีการทางสถิติ6 แสดงในรูปที่ 1 ซึ่งพบว่า ธนาคารกลางที่มีปัจจัยที่มีผลต่อความน่าเชื่อถือข้างต้นอยู่ในเกณฑ์ดี สามารถดำรงทุนติดลบได้ต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน บางแห่งสามารถใช้โครงสร้างงบดุลในการทำนโยบายการเงินหรือใช้เครื่องมือการทำนโยบายการเงินในรูปแบบที่ผิดจากปกติ (Unconventional monetary policy tools) เช่น การทำ Quantitative easing และ Credit easing
ในกรณีของ ธปท. ปัจจัยความน่าเชื่อถือดังกล่าวไม่ได้อยู่ในระดับที่สูงมากนัก ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่ายังมีความเปราะบางต่อความน่าเชื่อถือ หากประสบกับภาวะขาดทุนต่อเนื่องเป็นเวลานาน อย่างไรก็ตาม หากเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ จะเห็นได้ว่าระดับความน่าเชื่อถือของไทยไม่แตกต่างกับอิสราเอลและเม็กซิโกที่ยังดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิผล แม้ประสบภาวะส่วนทุนติดลบ
3.1 สถานะการเงินของธปท.
ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจโลกและเงินทุนไหลเข้าอย่างต่อเนื่อง ทำให้ธปท. และธนาคารกลางของกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ ต้องเข้าดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจ และชะลอความผันผวนของค่าเงิน ส่งผลกระทบต่อฐานะการเงินของธปท. ทั้งจาก
(1)ขนาดของงบดุลที่ขยายเพิ่มขึ้นขนาดงบดุลของธปท.และธนาคารกลางของประเทศในภูมิภาคขยายเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากการเข้าดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนซึ่งเป็นการเพิ่มสินทรัพย์ต่างประเทศจากการซื้อเงินดอลลาร์ ในขณะเดียวกันก็เป็นการเพิ่มหนี้สิน โดยทุกๆ ดอลลาร์ที่ ธปท. ซื้อเพื่อดูแลค่าเงิน ก็เปรียบเสมือนการเพิ่มเงินบาทเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ เพื่อไม่ให้ปริมาณเงินบาทมีมากเกินไปจนอาจไปกระทบต่ออัตราดอกเบี้ยในตลาดเงิน ธปท. ก็ต้องดูดซับสภาพคล่องส่วนเกินที่ว่านี้ออกมา การดูดซับสภาพคล่องที่ว่าก็ทำให้ส่วนของหนี้สินที่มีภาระดอกเบี้ยจ่ายเพิ่มขึ้นมา หนี้สินนั้นเกือบทั้งหมดอยู่ในสกุลเงินบาท ฉะนั้น จึงก่อให้เกิดความไม่สมดุลทางด้านสกุลเงินระหว่างสินทรัพย์และหนี้สิน (Currency mismatch) และความไม่สมดุลทางด้านดอกเบี้ย โดยดอกเบี้ยจ่ายด้านหนี้สินแพงกว่าดอกเบี้ยรับจากด้านสินทรัพย์ (Negative carry)ในความเป็นจริง ความไม่สมดุลของโครงสร้างงบดุลดังกล่าวเกิดขึ้นในภาวะปกติสำหรับธนาคารกลางประเทศตลาดเกิดใหม่ ไม่เพียงแต่ธปท. ซึ่งจำเป็นต้องถือสินทรัพย์ของประเทศพัฒนาเป็นส่วนใหญ่ เพื่อรองรับธุรกรรมของประชาชน ดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยน เป็นสัญญาณแสดงความน่าเชื่อถือ และเป็นเกราะป้องกันวิกฤติการเงิน ในขณะเดียวกัน การดำเนินนโยบายของธนาคารกลางส่งผลกระทบต่อด้านหนี้สินซึ่งเป็นสกุลเงินของตน นอกจากนี้ โดยปกติผลตอบแทนด้านสินทรัพย์อยู่ในระดับต่ำกว่าด้านหนี้สิน ซึ่งขึ้นกับความเสี่ยง (Risk premium) และแนวโน้มการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศตลาดเกิดใหม่ที่ดีกว่าประเทศพัฒนา
อย่างไรก็ดี ความไม่สมดุลดังกล่าวก่อให้เกิดภาระทางการเงินมากขึ้นเมื่อเกิดวิกฤติการเงินโลก เนื่องจาก ปริมาณของสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศเพิ่มขึ้น ประกอบกับผลต่างอัตราดอกเบี้ยรับและจ่ายสูงขึ้น โดยผลตอบแทนของสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศปรับลดลงมากจากการดำเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายของธนาคารกลางประเทศพัฒนา ในขณะที่อัตราดอกเบี้ยจ่ายอยู่ในระดับสูงกว่าตามเศรษฐกิจประเทศตลาดเกิดใหม่ที่ยังอยู่ในเกณฑ์ดี
(2) ส่วนทุนลดลง
ปัญหาความไม่สมดุลข้างต้นนำไปสู่การขาดทุนของ ธปท. จนทำให้ส่วนทุนปรับลดลง เช่น เดียวกับธนาคารกลางของประเทศในภมิภาคที่ได้รับผลกระทบจากภาวะเงินทุนเคลื่อนย้าย ในขณะเดียวกันก็มีบางประเทศที่ขาดทุนต่อเนื่องและสะสมจนทำให้ส่วนทุนติดลบ เช่น สาธารณรัฐเช็ค ชิลี อิสราเอล และเม็กซิโก
3.2 แนวทางการจัดการ
ในสถานการณ์ปัจจุบัน แม้ส่วนทุนของ ธปท.จะลดลงและมีตัวเลขติดลบในบัญชีฝ่ายกิจการธนาคาร แต่ ธปท. ยังสามารถรักษาความน่าเชื่อถือและดำเนินนโยบายตามปกติ ส่วนหนึ่งเนื่องจาก ธปท. ยึดถือหลักการในการดำเนินนโยบายที่ดี อย่างไรก็ดี การดำเนินนโยบายการเงินต้องอาศัยปัจจัยแวดล้อมมาสนับสนุน หากสถานการณ์ความไม่แน่นอนส่งผลกระทบต่อปัจจัยแวดล้อมดังกล่าวก็มีโอกาสที่จะกระทบความน่าเชื่อถือได้เช่นกัน ฉะนั้น แนวทางที่ ธปท. สามารถทำได้มากที่สุด คือ การปรับปรุงฐานะทางการเงินและเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย
หากพิจารณาปัญหาฐานะทางการเงินของ ธปท. อาจแยกพิจารณาได้ 2 มิติ ได้แก่
(1) Flow problem: การเพิ่มขึ้นของปริมาณสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศในอนาคต ซึ่งขึ้นกับการดูแลค่าเงินในระยะต่อไป
(2) Stock problem: คือ ปริมาณสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศที่ ธปท. ถือครองอยู่ ณ ปัจจุบัน ซึ่งประสบปัญหากับความไม่สอดคล้องของอัตราดอกเบี้ยและอัตราแลกเปลี่ยน (Interest rate and currency mismatch)
วิธีการแก้ปัญหามิติแรก คือ ปล่อยให้ค่าเงินให้ยืดหยุ่นมากขึ้น และลดบทบาทในการเข้าดูแลค่าเงินบาท ซึ่งจะช่วยให้การสะสมสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศในอนาคตไม่ปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และยังกระตุ้นให้ภาคเศรษฐกิจมีการปรับตัวเพื่อรองรับกับความเสี่ยงและความผันผวนได้ดีขึ้น ภาคเอกชนมีการพัฒนาสินค้าและเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต รวมทั้งเป็นการส่งเสริมการลงทุนทั้งในและนอกประเทศ ค่าเงินที่ยืดหยุ่นมากขึ้นมีความเหมาะกับสถานการณ์ปัจจุบันที่มีการเปิดเสรีเงินทุนเคลื่อนย้ายมากขึ้น รวมทั้งมีความจำเป็นในการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยเพื่อพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขัน และช่วงที่ผ่านมาภาคเอกชนสามารถเรียนรู้และปรับตัวกับค่าเงินที่ยืดหยุ่นมากขึ้นได้ค่อนข้างดี
วิธีการแก้ปัญหามิติที่สอง มีหลายแนวทาง ได้แก่ การทยอยขายเงินสำรอง การเพิ่มผลตอบแทนของสินทรัพย์ต่างประเทศ และการลดต้นทุนการดูดซับสภาพคล่อง
การทยอยขายเงินสำรองเมื่อมีโอกาสเป็นแนวทางการแก้ปัญหาที่ตรงจุดที่สุด เนื่องจากเป็นการลดความไม่สมดุล (Mismatch) บนงบดุล ธปท. ได้ อย่างไรก็ตาม แนวทางนี้อาจมีข้อจำกัดและต้องใช้เวลา เพราะไม่สามารถดำเนินการในปริมาณที่มากได้ในแต่ละครั้ง โดยต้องพิจารณาสมดุลของเงินทุนเคลื่อนย้าย เพื่อไม่ให้กระทบตลาดการเงินและสร้างแรงกดดันต่ออัตราแลกเปลี่ยน โดยเฉพาะในกรณีของประเทศตลาดเกิดใหม่ซึ่งยังมีตลาดการเงินที่ค่อนข้างแคบและมีพัฒนาการไม่มากการเพิ่มผลตอบแทนสินทรัพย์เงินตราต่างประเทศ ด้วยการขยายขอบเขตการลงทุน ช่วยปรับปรุงส่วนทุนได้ หากควบคุมความเสี่ยง หลักการทั่วไปของการลงทุน คือ การ Trade off ระหว่างผลตอบแทนจากการลงทุนและความเสี่ยงที่จะตามมา ทั้งด้านเครดิต ด้านสภาพคล่อง และความผันผวนของผลตอบแทน
สำหรับแนวทางการลดต้นทุนด้วยการลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย เป็นแนวทางที่ไม่เหมาะสมหากเศรษฐกิจไม่ต้องการดอกเบี้ยต่ำ เพราะจะกระทบต่อเสถียรภาพของเศรษฐกิจ เช่น ก่อให้เกิดภาวะฟองสบู่ และเงินเฟ้อสูงขึ้นซึ่งจะบั่นทอนอำนาจซื้อประชาชน ที่สำคัญเป็นการกำหนดนโยบายที่ขัดกับพันธกิจหลักของธปท. ซึ่งจะบั่นทอนความน่าเชื่อถือของการดำเนินนโยบาย และกระทบต่อประสิทธิผลของนโยบายการเงินได้ในระยะยาว
กล่าวโดยสรุป สิ่งที่ธนาคารกลางสมควรและต้องทำ คือ การรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ โดยไม่เอาเรื่องส่วนทุนมาเป็นข้อจำกัดในการตัดสินนโยบาย ที่อาจเบี่ยงเบนจากความเหมาะสมกับเศรษฐกิจ
บทวิจัยนี้มีจุดประสงค์ในการตอบคำถามสำคัญว่าสถานะทางการเงินที่อ่อนแอลงของธนาคารกลางจะส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายหรือไม่ พบว่า การที่ธนาคารกลางดำเนินนโยบายอยู่ได้ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสถานะทางการเงิน แต่เป็นการรักษาความน่าเชื่อถือ งานวิจัยนี้ยังบ่งชี้ปัจจัยที่สะท้อนความน่าเชื่อถือ ซึ่งประกอบด้วยปัจจัยที่สร้างมาจากธนาคารกลางและปัจจัยแวดล้อม การศึกษาพบว่า ปัจจัยเหล่านี้ของธนาคารกลางในภูมิภาคและธปท. อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าประเทศพัฒนา สะท้อนความเปราะบางด้านความน่าเชื่อถือที่มากกว่า ฉะนั้น ธนาคารกลางเหล่านี้จึงควรยกระดับความน่าเชื่อถือ เช่น โดยการเพิ่มความโปร่งใส ในขณะเดียวกันควรพิจารณาและดำเนินการเพื่อเสริมความยั่งยืนทางการเงิน โดยต้องไม่ขัดแย้งกับหลักการของธนาคารกลางและวัตถุประสงค์ในการทำนโยบาย
1 สำหรับที่มาที่ไปของสถานะทางการเงินของธปท. และธนาคารกลางอื่นโดยทั่วไป และหลักการเกี่ยวกับงบดุลของธนาคารกลาง สามารถ
2 หลายประเทศที่มีการตั้งเป้าหมายส่วนทุนก่อนการนำส่งกำไรให้ภาครัฐ ในช่วงที่ธนาคารกลางประสบปัญหาทางการเงินจากการเพิ่มบทบาทการทำนโยบาย เช่น อิสราเอล สหรัฐอเมริกา และแคนาดา
3 การเพิ่มทุน มีทั้งการเพิ่มเมื่อส่วนทุนติดลบแล้ว ในกรณีของชิลี และการเพิ่มทุนล่วงหน้าเพื่อเตรียมความพร้อมในการเผชิญสถานการณ์ความไม่แน่นอนทางการเงินโลก ในกรณีของธนาคารกลางสิงคโปร์ ในเดือนมีนาคม 2009 เพื่อรองรับภาวะเงินทุนเคลื่อนย้ายที่ผันผวนมากขึ้นในระยะถัดไป ซึ่งอาจทำให้ธนาคารกลางมีความเสี่ยงต่อการขาดทุนจากบทบาทการดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนมากขึ้น
4 ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือ กรณีของธนาคารกลางประเทศชิลี ที่รัฐบาลดำเนินนโยบายการคลังแบบเกินดุลต่อเนื่อง ซึ่งจะช่วยลดแรงกดดันเงินเฟ้อในประเทศลงได้
5 ในทางเทคนิค งานศึกษาที่ผ่านมาพยายามประเมินเงื่อนไขที่สร้างขีดจำกัดทางการเงินของธนาคารกลางในทางทฤษฎี พบว่า ส่วนทุนที่ติดลบจะไม่สามารถฟื้นกลับมาเป็นบวกได้ในระยะยาว หากเศรษฐกิจประสบกับกับดักเงินฝืด หรือหากอัตราการขยายตัวของฐานเงินอยู่ต่ำกว่าการขยายตัวของต้นทุนอัตราดอกเบี้ย (Bindseil et al, 2004) นอกจากนี้ การสร้างเงินของธนาคารกลางก็มีข้อจำกัด เมื่อถึงจุดหนึ่งจะสร้างแรงกดดันต่อเงินเฟ้อได้เช่นกัน (Buiter, 2008)
6 คำนวณดัชนีความน่าเชื่อถือด้วยวิธี Principal component analysisรายละเอียดการคำนวณและผลการคำนวณดัชนีความน่าเชื่อถือของ 43 ประเทศรายงานอยูในบทความฉบับเต็ม
อ่านได้จากบทความฉบับเต็ม Chantapacdepong et al. (2012) ที่http://www.bot.or.th/Thai/EconomicConditions/Semina/sym posium/Pages/Symposium_2555.aspx
- Bindseil, U, G Camba-Mendez, and B Weller (2004):
- "The role of central bank capital revisited" ECB Working Paper Series, no 392, September.
- Buiter, W (2008): "Can Central Bank Go Broke?"
- CEPR Policy Insight, no. 24, May.
- Chantapacdepong, Pornpinun, Nuttathum
- Chutasripanich and Bovonvich Jindarak (2012): "Central bank balance sheet and policy implications", Bank of Thailand symposium paper 2012, Bank of Thailand.
พรพินันท์ ฉันทภักดีพงศ์ สายนโยบายการเงิน[email protected]
ณัฐธรรม จูฑศรีพานิช สายตลาดการเงิน[email protected]
บวรวิชญ์ จินดารักษ์ ฝ่ายบริหารความเสี่ยงองค์กร[email protected]
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย