นายอนุสรณ์ ธรรมใจ พรรคประชาชน ในฐานะรองประธานกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงิน และตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร คัดค้านแนวทางของรัฐบาลที่จะมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการท่องเที่ยวจากนักท่องเที่ยวต่างชาติ หรือ ค่าเหยียบแผ่นดิน 1.4 หมื่นล้านบาท เข้าสู่กองทุนเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวไทย โดยมองว่า จะเป็นแหล่งรายได้ใหม่ของรัฐบาลที่ผิดหลักวินัยการคลัง เพราะสามารถเลี่ยงการถูกตรวจสอบ รั่วไหลง่าย อาจกระทบธุรกิจอุตสาหกรรมท่องเที่ยว และกิจการต่อเนื่อง รวมทั้งประชาชนไม่ได้ประโยชน์เท่าที่ควร
นายอนุสรณ์ กล่าวว่า จากการเข้าร่วมประชุมคณะกรรมาธิการการเงิน การคลังฯ เมื่อวันที่ 17 ก.ย. 69 มีการเสนอแนวทางจัดเก็บ ค่าเหยียบแผ่นดิน เข้าสู่กองทุนเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวไทย ซึ่งการดำเนินการเช่นนี้ อาจจะทำให้มีการใช้เงินที่จัดเก็บจากค่าธรรมเนียมอย่างไม่มีประสิทธิภาพ มีการรั่วไหลเอื้อประโยชน์ได้ง่าย การเก็บเงินเข้ากองทุน นี้มีลักษณะคล้าย Earmarked Tax โดยเงินที่เก็บได้จะไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณปกติ
เพื่อความโปร่งใส และตรวจสอบได้ กองทุนดังกล่าว ควรต้องได้รับการทบทวนวัตถุประสงค์ รวมถึงรูปแบบในการจัดเก็บค่าธรรมเนียม การเก็บค่าธรรมเนียมเหยียบแผ่นดิน อาจกระทบธุรกิจอุตสาหกรรมท่องเที่ยว และกิจการต่อเนื่อง รวมทั้งประชาชนอาจไม่ได้ประโยชน์เท่าที่ควร นายอนุสรณ์ กล่าว
พร้อมระบุว่า จากข้อมูลของกระทรวงท่องเที่ยว มีการศึกษาผลกระทบซึ่งเกิดจากการจัดเก็บค่าธรรมเนียมด้วยกระบวนการศึกษาเชิงเปรียบเทียบและเชิงเศรษฐมิติจากสมมติฐาน อัตราค่าธรรมเนียม 450 บาท/คน จำนวนนักท่องเที่ยว 33.2 ล้านคน ซึ่งผลการศึกษาได้ประเมินว่า จำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติจะลดลงประมาณ 66,200 คน และรายได้จากการท่องเที่ยวลดลง 3,114 ล้านบาท
แม้รัฐบาลจะมีรายได้จากการจัดเก็บค่าธรรมเนียมจำนวนหนึ่ง แต่เงินจำนวนนี้ ไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณปกติ นำเข้ากองทุนเลย หากไม่มีการบูรณาการในการใช้เงินเกี่ยวกับการพัฒนาแหล่งท่องเที่ยว จะก่อให้เกิดการซ้ำซ้อนในการใช้งบประมาณอย่างมาก เป็นช่องทางที่จะมีการทุจริตรั่วไหล และเอื้อประโยชน์กันในกลุ่มเครือข่ายใกล้ชิดได้ รายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมที่คาดว่าจะอยู่ในระดับ 1 หมื่นล้านบาท อาจไม่เกิดขึ้นอย่างที่คาดการณ์ หากการเก็บค่าเหยียบแผ่นดินทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวลดลงมากกว่าที่คาด
นายอนุสรณ์ ยังกล่าวถึงประเด็นเรื่องความโปร่งใส และการประเมินการใช้เงินของกองทุนหมุนเวียนทั้งหลาย จะเห็นได้ชัดว่า มีกองทุนหมุนเวียนจำนวนไม่น้อยที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ไม่รับรองงบ และมีข่าวการทุจริตรั่วไหล ซึ่งกรณีของกองทุนเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวไทย อาจจะเกิดปัญหาขึ้นมาได้อีกเช่นกองทุนหมุนเวียนอื่น ๆ ดังนั้นจึงต้องมีการกำกับ ตรวจสอบให้ดี แต่วิธีที่ดีกว่า ก็คือการให้นำส่งรายได้ให้กับกระทรวงการคลัง เพื่อนำไปใช้จ่ายตามประบวนการงบประมาณปกติ
วัตถุประสงค์ของการตั้งกองทุนเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าว มีดังนี้
1. เป็นเงินอุดหนุนหรือให้กู้ยืมแก่หน่วยงานรัฐเพื่อดำเนินงานตามนโยบาย พัฒนาและปฏิรูปการท่องเที่ยว
2. เป็นค่าใช้จ่ายในการช่วยเหลือ สนับสนุน ฝึกอบรม และประชาสัมพันธ์การท่องเที่ยว
3. เป็นค่าใช้จ่ายในการจัดให้มีประกันภัยแก่นักท่องเที่ยวต่างชาติระหว่างเดินทางท่องเที่ยวภายในประเทศ
4. เป็นค่าใช้จ่ายในการบริหาร
นายอนุสรณ์ กล่าวว่า เมื่อพิจารณาถึงสัดส่วนการแบ่งสรรงบประมาณเบื้องต้น เม็ดเงินจะถูกกระจายออกเป็นสัดส่วนสำหรับการสนับสนุนงบประมาณเพื่อพัฒนาการท่องเที่ยวของประเทศ 82.43% สำหรับการจัดทำประกันภัยให้นักท่องเที่ยวต่างชาติ 11.31% สำหรับค่าดำเนินการจัดเก็บค่าธรรมเนียม 6.20% และสำหรับค่าบริหารจัดการกองทุน 0.06%
กองทุนนี้มีลักษณะเป็นกองทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ ในการจะจัดตั้ง จะต้องยื่นเรื่อง และวัตถุประสงค์ต่อคณะกรรมการบริหารกองทุนหมุนเวียนให้ทำการพิจารณาก่อน ส่วนขั้นตอนต่อไปนั้น ตัวแทนจากกระทรวงการคลังได้รายงานว่า ก่อนที่จะสามารถเสนอเป็นกฎหมายให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติ จะต้องขอความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังก่อน ตามมาตรา 25 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561
ถึงแม้ว่าจะมีกลไกทางกฎหมาย ที่ทำให้กองทุนนี้เกิดขึ้นได้ แต่ผมเห็นว่า จะเป็นผลเสียมากกว่าผลดีต่อระบบการเงินการคลังของประเทศ ตามหลักแล้วภาษีและค่าธรรมเนียม ทุกบาททุกสตางค์ควรเข้าสู่ระบบงบประมาณของประเทศโดยปกติ การอาศัยวิธีนอกงบประมาณ หรือลักษณะที่มีความใกล้เคียงกับ Earmarked Tax ดังเช่นในกรณีกองทุนนี้ จะขัดต่อหลักการประสิทธิภาพและความโปร่งใส นายอนุสรณ์ กล่าว
ทั้งนี้ Earmarked Tax คือ ระบบการจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมที่ผูกติด หรือล็อกวัตถุประสงค์ไว้ล่วงหน้าอย่างเจาะจง ว่าเงินรายได้นี้จะต้องนำไปใช้เพื่อกิจการใดกิจการหนึ่งโดยเฉพาะ โดยแยกออกจากงบประมาณแผ่นดินส่วนกลาง แม้ในมุมมองผิวเผิน อาจดูเหมือนช่วยให้มีการจ่ายเงินอุดหนุนตรงจุด แต่ในทางเศรษฐศาสตร์การคลัง ระบบนี้สร้างปัญหาความแข็งตัวของงบประมาณ (Budget Rigidity) และทำให้การจัดสรรทรัพยากรของประเทศขาดความยืดหยุ่น
นายอนุสรณ์ กล่าวว่า เมื่อพิจารณาจากกระบวนการจัดเก็บ และการนำไปใช้แล้ว กองทุนเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวนี้ มีลักษณะใกล้เคียงกับ Earmarked Tax อย่างมาก ค่าธรรมเนียมมีการกำหนดวัตถุประสงค์เฉพาะอย่างชัดเจน เงินทุกบาททุกสตางค์ที่เก็บมาจากนักท่องเที่ยวจะถูก ล็อกวัตถุประสงค์และบังคับให้นำกลับมาใช้หมุนเวียนเฉพาะในภาคส่วนการท่องเที่ยว และการประกันภัยที่เกี่ยวข้องเท่านั้น โดยไม่ถูกนำมารวมเป็นรายได้แผ่นดินที่รัฐบาลจะสามารถจัดสรรตามความจำเป็นเร่งด่วนของของประเทศได้
เนื่องจากกองทุนอยู่นอกระบบงบประมาณปกติ หมายความว่าการที่เงินค่าเหยียบแผ่นทั้งหมด ไม่ได้ไหลเข้าคลังของประเทศ จึงไม่ได้ผ่านกระบวนการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีอย่างเข้มข้นจากสภาผู้แทนราษฎร ทำให้กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลตามระบบปกติอ่อนแอลง การติดตามตรวจสอบเม็ดเงินทำได้ยากขึ้น เนื่องจากมีระเบียบและคณะกรรมการเฉพาะกิจบริหารจัดการกันเอง
นอกจากนี้แล้ว สัดส่วนการใช้เงินกว่า 82% ที่ระบุว่านำไป สนับสนุนงบประมาณเพื่อพัฒนาการท่องเที่ยวของประเทศ นั้นมีความกว้าง และคลุมเครืออย่างมาก เปิดช่องให้เกิดการตีความเพื่อนำงบไปใช้ในโครงการที่อาจไม่มีตัวชี้วัดความคุ้มค่าที่ชัดเจน
นายอนุสรณ์ เห็นว่ามีโอกาสสูง ที่รูปแบบของกองทุนนี้จะกำกับดูแลยาก และอาจเกิดความไม่โปร่งใส เมื่อกองทุนนี้มีลักษณะเป็นกองทุนนอกงบที่มีกฎระเบียบเฉพาะตัว การเข้าถึงข้อมูลรายละเอียดการใช้จ่ายเชิงลึก จึงทำได้ยากกว่างบประมาณแผ่นดินทั่วไป ภาคประชาสังคมและสาธารณชนแทบไม่สามารถตรวจสอบความโปร่งใสได้อย่างเต็มที่ กลายเป็นจุดอับทางการคลังที่เสี่ยงต่อการบริหารอย่างไร้ประสิทธิภาพ และใช้จ่ายอย่างไร้ความคุ้มค่า
ปัจจุบัน เรามีกองทุนนอกงบประมาณจำนวนมากเกินไป ในขณะที่งบประมาณที่ได้จากการเก็บภาษีก็ขาดดุลอยู่มาก หนี้สาธารณะพุ่งสูง เพื่อความโปร่งใสที่ตรวจสอบได้ ผมเห็นว่าหากกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา อยากจะผลักดันการเก็บค่าเหยียบแผ่นดินต่อไป ก็ไม่ควรใช้รูปแบบกองทุนนอกงบประมาณ ต้องวางโครงสร้างใหม่ให้สามารถเข้าถึง และตรวจสอบได้จากทั้งสภาผู้แทนราษฎร และประชาชน นายอนุสรณ์ กล่าวในท้ายสุด
โดย กษมาพร กิตติสัมพันธ์