Directive 2008/98/EC ได้ให้นิยามของคำว่า "ของเสีย (Waste)" เอาไว้ว่า "สารหรือวัตถุ ซึ่งผู้ครอบครองทิ้งหรือมีความประสงค์ที่จะทิ้ง"
ในระบบกฎหมายไทย โดยหลักแล้วเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินย่อมสามารถใช้สอยและจำหน่ายทรัพย์สิน คำว่า "จำหน่าย" หมายถึงการทำให้สิ้นไปซึ่งกรรมสิทธิ์ รวมไปถึงการทิ้งทรัพย์สินที่ตนเป็นเจ้าของด้วย ดังนั้น เจ้าของแบตเตอรี่จึงย่อมทิ้งแบตเตอรี่ที่ใช้งานได้ตามดุลพินิจของตน แม้ว่าแบตเตอรี่นั้นยังสามารถถูกใช้งานต่อไปได้ หรือมีศักยภาพที่จะถูกใช้ซ้ำหากมีซ่อมแซมหรือปรับปรุงแก้ไข หรือเป็นการทิ้งแบตเตอรี่ที่หมดศักยภาพการใช้งานแล้วอย่างแท้จริง ซึ่งจะต้องมีการนำไปบริหารจัดการอย่างเหมาะสม
จากความท้าทายข้างต้น ผู้เขียนตั้งคำถามว่า กฎหมายควรพัฒนาเพื่อกำหนดหน้าที่แก่บุคคลที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ผู้บริโภคแบตเตอรี่ หน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งราชการส่วนท้องถิ่น และผู้กำกับดูแลการประกอบกิจการสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้ว ตลอดจน ผู้ผลิต ผู้นำเข้า และผู้จัดจำหน่ายแบตเตอรี่อย่างไร
และทำอย่างไรให้บุคคลทุกคนที่มีส่วนก่อมลพิษจากการผลิตและใช้งานแบตเตอรี่นั้นมีส่วนในการ "จ่าย" หรือร่วมแบกรับต้นทุนในการบริหารจัดการเพื่อบำบัดแบตเตอรี่อย่างเหมาะสม
*หน้าที่ของผู้บริโภค
การทิ้งแบตเตอรี่ในแบบที่จะมีการเก็บรวบรวมอย่างเหมาะสมเพื่อให้ผู้ผลิต ผู้นำเข้า หรือผู้จัดจำหน่ายแบตเตอรี่ซึ่งมีภาระรับผิดชอบต่อแบตเตอรี่ที่ตนขายแล้วจึงเป็นเรื่องสำคัญ
หน้าที่ดังกล่าวปรากฏชัดเจนใน Article 64 ย่อหน้า 1 ของ Regulation (EU) 2023/1542 โดยกฎหมายของสหภาพยุโรปนั้นได้กำหนดถึง "หน้าที่ของผู้ใช้แบตเตอรี่ (Obligations of End-Users)" เอาไว้ว่า ผู้ใช้งานจะต้องทิ้งแบตเตอรี่ในลักษณะที่แยกต่างหากจากของเสียอื่น โดยจะต้องไม่รวมกับขยะชุมชน (Municipal Waste) ซึ่งเป็นการจำกัดอิสระของเจ้าของกรรมสิทธิ์ในแบตเตอรี่ในการทิ้ง
อย่างไรก็ตาม กรรมสิทธิ์นั้น มิใช่สิทธิที่ปราศจากข้อจำกัด มาตรา 1336 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนว่ากรรมสิทธิ์นั้นตกอยู่ "ภายในบังคับแห่งกฎหมาย" นอกจากนี้ มาตรา 37 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนว่า ขอบเขตแห่งสิทธิและการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติอีกด้วย ดังนั้น รัฐจึงสามารถออกกฎหมายเพื่อจำกัดหรือแทรกแซงการใช้หรือทิ้งแบตเตอรี่ของผู้บริโภคได้
พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 ได้ให้นิยามของมูลฝอยและซากยานยนต์เอาไว้แยกต่างหากจากกันอย่างชัดเจน โดยคำว่า "มูลฝอย" นั้นหมายความว่า เศษกระดาษ เศษผ้า เศษอาหาร เศษสินค้า ถุงพลาสติก ภาชนะที่ใส่อาหาร เถ้า มูลสัตว์หรือซากสัตว์รวมตลอดถึงสิ่งอื่นใดที่เก็บกวาดจากถนน ตลาด ที่เลี้ยงสัตว์หรือที่อื่น
ส่วนคำว่า "ซากยานยนต์" นั้นหมายความว่า รถยนต์รถจักรยานยนต์เครื่องจักรกล เรือ ล้อเลื่อน ยานพาหนะอื่น ๆ ที่เสื่อมสภาพจนไม่อาจใช้การได้และหมายความรวมถึงชิ้นส่วนของรถ เครื่องจักรกล หรือยานพาหนะ
ดังนั้น แบตเตอรี่ ซึ่งเป็นส่วนประกอบของยานยนต์ไฟฟ้าที่เสื่อมสภาพจนไม่อาจใช้การได้แล้ว จึงถือเป็นซากยานยนต์ตามกฎหมายได้ โดยมาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าวได้บัญญัติ "ห้ามมิให้ผู้ใดทิ้ง วาง หรือกองซากยานยนต์บนถนนหรือสถานสาธารณะ" บุคคลที่ฝ่าฝืนหน้าที่ดังกล่าวจะต้องระวางโทษปรับไม่เกินห้าพันบาทตามมาตรา 56 แห่ง พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่าการไม่ทิ้งแบตเตอรี่หรือยานยนต์ที่มีแบตเตอรี่ที่หมดสภาพการใช้งานเอาไว้บนถนนหรือสถานที่สาธารณะนั้น ยังไม่ได้หมายความว่าแบตเตอรี่เหล่านี้จะถูกบริหารจัดการอย่างเหมาะสม เนื่องจากจะต้องมีการเก็บรวบรวมเพื่อนำไปบำบัดอย่างถูกวิธีตามหลักความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility หรือ EPR) ต่อไป
*หน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่น
มาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนว่า "การกำจัดสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยในเขตราชการส่วนท้องถิ่นใดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นนั้น" นอกจากนี้ มาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าวยังบัญญัติอีกว่า เพื่อประโยชน์ในการรักษาความสะอาดและการจัดระเบียบในการเก็บขน และกำจัดสิ่งปฏิกูลหรือมูลฝอย ให้ราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจออกข้อกำหนดของท้องถิ่น เช่น กำหนดวิธีการเก็บ ขน และกำจัดสิ่งปฏิกูลหรือมูลฝอยหรือให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารหรือสถานที่ใดๆ ปฏิบัติให้ถูกต้องด้วยสุขลักษณะตามสภาพหรือลักษณะการใช้อาคารหรือสถานที่นั้นๆ และกำหนดการอื่นใดที่จำเป็นเพื่อให้ถูกต้องด้วยสุขลักษณะ
คำว่า "มูลฝอย" พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 หมายถึง เศษกระดาษ เศษผ้า เศษอาหาร เศษสินค้า ถุง พลาสติกภาชนะที่ใส่อาหาร เถ้า มูลสัตว์ หรือซากสัตว์ รวมตลอดถึงสิ่งอื่นใดที่เก็บกวาดจากถนน ตลาด ที่เลี้ยงสัตว์หรือที่อื่น โดยเป็นนิยามที่แยกจาก "สิ่งปฏิกูล" ซึ่งหมายถึง อุจจาระหรือปัสสาวะ และหมายความรวมถึงสิ่งอื่นใดซึ่งเป็นสิ่งโสโครกหรือมีกลิ่นเหม็น
จากนิยามข้างต้น แบตเตอรี่ หรือยานยนต์ไฟฟ้าที่มีส่วนประกอบเป็นแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วนั้น อาจไม่ได้มีสถานะเป็นมูลฝอยหรือสิ่งปฏิกูลตาม พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 ส่งผลให้ราชการส่วนท้องถิ่นไม่มีหน้าที่และอำนาจในการ "กำจัด" แบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วดังกล่าว
ขณะเดียวกันแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วก็ควรถูกบำบัดหรือกำจัดแยกต่างหากจากสารหรือวัตถุประเภทอื่น โดยควรเป็นภาระและความรับผิดชอบของผู้ผลิต ผู้นำเข้า และผู้ค้าปลีกแบตเตอรี่ตามหลัก EPR คำถามที่เกิดขึ้นจึงได้แก่คำถามที่ว่า ระบบกฎหมายไทยควรถูกพัฒนาอย่างไรเพื่อรองรับการบริหารจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้ว ไม่ให้เป็นภาระกับหน่วยงานของรัฐ และทำให้ราคาของแบตเตอรี่ที่มีการซื้อขายกันใน "ตลาด" รวมเอาต้นทุนในการบริหารจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้ง ตลอดจนคำถามที่ว่ากฎหมายจะทำอย่างไรให้บุคคลที่เป็นผู้ก่อมลพิษต้อง "จ่าย" เพื่อมลพิษที่ตนมีส่วนร่วมในการก่อให้เกิดขึ้น
*หน้าที่ของผู้ผลิต ผู้นำเข้า และผู้จัดจำหน่ายแบตเตอรี่ ร่วมกับผู้บริโภคและราชการส่วนท้องถิ่น
ระบบกฎหมายไทยกำลังถูกพัฒนาให้มีศักยภาพในการตอบโจทย์ข้างต้นผ่านการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ.การจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. .... ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาแล้วเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2560
ร่าง พ.ร.บ. (ฉบับรับฟังความคิดเห็นที่เผยแพร่โดยกรมควบคุมมลพิษ ระหว่างวันที่ 23 เมษายน ถึง 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2564) ดังกล่าวได้แสดงเจตนารมณ์ไว้อย่างชัดเจนว่า กฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีระบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ที่มีประสิทธิภาพ โดยอาศัยหลักการการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ควบคู่กับหลักการความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility หรือ "EPR") ที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ซึ่งจะช่วยส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมและสุขภาพประชาชน โดยได้ให้นิยามของคำว่า "ซากผลิตภัณฑ์" เอาไว้ว่า ผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ที่ชำรุดหรือเสื่อมสภาพจนไม่สามารถใช้งานหรือไม่เป็นที่ต้องการอีกต่อไป
ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้มีบทบัญญัติห้ามมิให้ผู้ใดทิ้ง หรือทำลายซากผลิตภัณฑ์ในที่สาธารณะที่รกร้างว่างเปล่า หรือทิ้งปนอยู่กับสิ่งปฏิกูลและมูลฝอย โดยต้องนำไปคืนที่ศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์ และห้ามมิให้ผู้ใดถอดแยกชิ้นส่วนของซากผลิตภัณฑ์ เว้นแต่กรณีดังต่อไปนี้ (1) การถอดและประกอบกลับเข้าตามเดิม (2) การซ่อมแซมเพื่อนำกลับมาใช้ซ้ำ (3) การดำเนินการเพื่อการศึกษา ทดลองและวิจัยโดยหน่วยงานของรัฐหรือสถานศึกษาของรัฐ (4) การดำเนินการของโรงงานที่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน และ (5) ลักษณะอื่นใดตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด โดยศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์นั้นสามารถดำเนินการโดยราชการส่วนท้องถิ่น เอกชน ผู้ผลิต หรือผู้ผลิตร่วมกับผู้ผลิตรายอื่น หรือผู้จัดจำหน่ายผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์
ผู้เขียนเห็นว่าการจัดทำร่างกฎหมายดังกล่าวนั้นเป็นการดำเนินการที่สอดคล้องกับแนวทางของ Article 64 ย่อหน้า 2 ของ Regulation (EU) 2023/1542 ซึ่งกำหนดให้ผู้บริโภคมีหน้าที่ต้องทิ้งแบตเตอรี่ในจุดรับและรวบรวมที่กำหนดขึ้นโดยเฉพาะเพื่อการนำเอาแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วไปบริหารจัดการอย่างเหมาะสมต่อไป
*การกำกับดูแลสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้ว
แบตเตอรี่ที่ถูกเก็บรวบรวมเอาไว้ ณ จุดรับและรวบรวมแบตเตอรี่จะถูกส่งไปยังสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้ว ซึ่งร่าง พ.ร.บ.การจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. .... ก็มีบทบัญญัติศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์ต้องนำส่งซากผลิตภัณฑ์ไปยังสถานประกอบการบริการจัดการซากผลิตภัณฑ์ซึ่งได้ขึ้นทะเบียนกับกรมควบคุมมลพิษ
อย่างไรก็ตาม การกำจัดแบตเตอรี่นั้นมิใช่สิ่งที่สถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วควรดำเนินการ ตาม Article 65 ย่อหน้า 1 ของ Regulation (EU) 2023/1542 ผู้ประกอบการสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วมีหน้าที่ต้องนำเอาแบตเตอรี่ในยานยนต์ไฟฟ้าที่ถูกใช้งานจนหมดอายุผลิตภัณฑ์แล้ว หรืออุปกรณ์ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ "คืน" ให้กับผู้ผลิต ผู้นำเข้า และผู้จัดจำหน่ายแบตเตอรี่เพื่อเป็นการดำเนินการตามหลัก EPR
ในส่วนของแบตเตอรี่ที่จะต้องถูกบริหารจัดการโดยสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ มาตรา 70 ของ Regulation (EU)2023/1542 กำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนว่าแบตเตอรี่ที่ถูกเก็บรวบรวมมานั้นจะต้องไม่ถูกกำจัด (Dispose Of) หากจะต้องบริหารจัดการตามหลักเกณฑ์ใน Part A ของ Annex XII โดยอาศัยเทคนิคที่ดีที่สุดตามที่มี (Best Available Technique) หลักเกณฑ์ตาม Annex XII มีข้อกำหนด เช่น ผู้ประกอบการจะต้องดำเนินการบำบัดโดยนำของเหลวและกรดออกจากแบตเตอรี่ ในกรณีที่จะมีสถานประกอบการในการบำบัด (Treatment) หรือเก็บรักษา (Storage) ซึ่งหมายรวมถึงสถานประกอบการเพื่อรีไซเคิลจะต้องเป็นพื้นที่ที่มีพื้นผิวที่ป้องกันการซึมผ่าน (Impermeable Surfaces) และสามารถถูกปกคลุมโดยสิ่งที่สามารถกันน้ำได้ (Waterproof Covering) หรือจะต้องมีการดำเนินในบรรจุภัณฑ์ที่เหมาะสม (Suitable Container)
Annex XII กำหนดอย่างชัดเจนว่ามาตรการพิเศษตามหลักระวังไว้ก่อน (Precautions) และมาตรการพิเศษเพื่อความปลอดภัยจะต้องถูกนำมาใช้กับการบำบัดแบตเตอรี่ที่มีส่วนประกอบเป็นลิเธียม (Lithium-Based) ในระหว่างดำเนินการบำบัด โดยจะต้องป้องกันมิให้แบตเตอรี่มีความเสี่ยงจากความร้อนที่มากเกินไป (Excessive Heat) ไฟไหม้ หรือการถูกแสงอาทิตย์ส่องโดยตรง ความเสี่ยงจากน้ำ เช่น น้ำท่วม และความเสี่ยงต่อความเสียหายจากกระแทกหรือความเสียหายทางกายภาพ
แบตเตอรี่ที่มีส่วนประกอบเป็นลิเธียมนั้นจะถูกเก็บรักษาในลักษณะที่ไม่ถูกสับเปลี่ยน (Inverted) และไม่ถูกเก็บในพื้นที่มีอากาศถ่ายเทได้ดี (Well-Ventilated) และจะต้องถูกคลุมด้วยแผ่นฉนวนซึ่งทำจากยาง ทั้งนี้ สถานที่เก็บรักษาแบตเตอรี่ที่มีส่วนประกอบเป็นลิเธียมนั้นจะต้องมีการแสดงสัญลักษณ์แจ้งเตือนเสมอ
โดยสรุปแล้ว หากประเทศไทยจะพัฒนาอุตสาหกรรมแบตเตอรี่และส่งเสริมตลาดแบตเตอรี่ในประเทศไทย ระบบกฎหมายจะถูกพัฒนาในลักษณะที่ทำให้บุคคลที่มีส่วนก่อมลพิษจากแบตเตอรี่ต้องรับภาระหรือต้องจ่ายเพื่อบริหารจัดการแบตเตอรี่ โดยกฎหมายควรกำหนดหน้าที่ของผู้ผลิต ผู้นำเข้า และผู้จัดจำหน่ายแบตเตอรี่เกี่ยวกับการรับแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วคืนตามหลัก EPR กำหนดหน้าที่ของหน่วยงานรัฐในการจัดให้มีจุดรับและเก็บรวบรวมแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้ง กำหนดหน้าที่ของผู้บริโภคในการทิ้งแบตเตอรี่แยกต่างหากจากของเสียอื่น ตลอดจนหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลการประกอบกิจการสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้งแล้วอย่างชัดเจน
ผู้เขียนมีความเห็นว่า ความชัดเจนของกฎหมายดังกล่าวจะมีส่วนช่วยให้ราคาของแบตเตอรี่ในตลาดนั้นสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงจากการใช้แบตเตอรี่ เช่น หากผู้ผลิต ผู้นำเข้า หรือผู้จัดจำหน่ายทราบแต่แรกว่าตนมีหน้าที่ตามกฎหมายต้องรับแบตเตอรี่ในยานยนต์ไฟฟ้าที่ถูกใช้งานจนหมดอายุแล้วคืนจากสถานประกอบการบำบัดและจัดการแบตเตอรี่ที่ถูกทิ้ง ผู้ประกอบธุรกิจเหล่านี้ (ทุกราย) ต้องรวมต้นทุนของการบริหารจัดการนี้เข้ากับราคาขายแบตเตอรี่ ซึ่งจะส่งผลให้ผู้บริโภคมีส่วนรับภาระต้นทุนดังกล่าวและสามารถ "จ่าย" มลพิษที่ตนมีส่วนก่อให้เกิดขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย