รัฐบาลอังกฤษประกาศมาตรการฟื้นฟูภาคการเงินรอบสอง
นายกรัฐมนตรี Gordon Brown ประกาศมาตรการฟื้นฟูภาคการเงินรอบที่สอง เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2009 หลังจากที่ธนาคารหลายแห่งยังคงประสบปัญหาผลประกอบการขาดทุนและไม่อยู่ในสถานะที่จะปล่อยสินเชื่อเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจแม้ว่าก่อนหน้านี้เมื่อเดือนตุลาคมที่ผ่านมา รัฐบาลได้ประกาศมาตรการฟื้นฟูความเชื่อมัน่ ของระบบการเงินวงเงิน 500 พันล้านปอนด์ ไม่ว่าจะเป็นการออกพันธบัตรรัฐบาลแลกกับตราสารที่มีอสังหาริมทรัพย์หนุนหลัง (ABS) (วงเงิน 200 พันล้านปอนด์) การช่วยเหลือเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 1 (Tier 1) (วงเงิน 50 พันล้าปอนด์) และการให้การค้ำประกันการออกตราสารเพื่อกู้ยืมเงินของบรรดาสถาบันการเงิน (วงเงิน 250 พันล้าปอนด์) โดยมาตรการเหล่านี้แม้จะช่วยหยุดปญั หาความเสี่ยงต่อการล้มละลายของสถาบันการเงินและการปญั หาความไม่เชื่อมัน่ ระหว่างกันของสถาบันการเงินได้ แต่ก็ไม่เพียงพอที่จะช่วยกระตุ้นให้สถาบันการเงินกลับมาปล่อยสินเชื่อให้กับภาคเศรษฐกิจที่กำลังประสบปญั หาการชะลอตัวของสินเชื่อได้เนื่องจากผลประกอบการของสถาบันการเงินทั้งระบบยังคงมีแนวโน้มขาดทุนอยู่ต่อไป สถาบันการเงินจึงเพิ่มความเข้มงวดและชะลอการปล่อยสินเชื่อเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจลง (deleverage) ประกอบกับบางมาตรการกำลังจะหมดอายุลงรัฐบาลจึงได้จัดทำมาตรการฟื้นฟูภาคการรอบที่สองขึ้นซึ่งมีทัง้ขยายมาตรการเดิมและการเพิ่มมาตรการใหม่ โดยสาระของมาตรการประกอบด้วย
เพื่อเป็นการเสริมสร้างความเชื่อมัน่ ในระบบสถาบันการเงินโดยเฉพาะการกู้ยืมระหว่างกัน รัฐบาลจะขยายเวลามาตรการให้การค้ำประกันการกู้ยืมเงินของสถาบันการเงิน(Government Credit Guarantee Scheme: CGS) วงเงิน 250 พันล้านปอนด์ที่ดำเนินการมาตัง้แต่เดือนตุลาคม 2008 และจะครบกำหนดในวันที่ 9 เมษายน 2009 ออกไปจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2009 ซึ่งจะทำให้ธนาคารและสถาบันสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย (building society) สามารถออกหุ้นกู้เพื่อกู้ยืมเงินทัง้ระยะสัน้ และระยะยาวโดยรัฐบาลให้การค้ำประกันได้ต่อไปจนถึงสิ้นปี 2009 อย่างไรก็ดี หุ้นกู้ที่ได้รับการค้ำประกันเกือบทัง้หมดจะมีอายุไม่เกินวันที่ 3 เมษายน 2012 และประมาณ 1 ใน 3 จะมีอายุยาวสุดไม่เกินวันที่ 9 เมษายน 2014 ซึ่งเป็นไปตามกำหนดเดิมนับจากวันที่มีการเริ่มมาตรการนี้เมื่อเดือนตุลาคม 2008
มาตรการค้ำประกันตราสารที่มีสินทรัพย์หนุนหลัง (Guarantee Scheme for Asset Backed Securities: ABS) เป็นมาตรการใหม่ตามข้อเสนอของ Sir James Crosby เพื่อเพิ่มโอกาสของสถาบันการเงินที่จะกู้ยืมเงินจากตลาดการเงิน (wholesale funding markets) ขณะเดียวกัน ก็สนับสนุนการฟื้นฟูตลาดรองเงินกู้ที่มี ABS หนุนหลังให้กลับมาทำหน้าที่เป็นแหล่งเงินทุนของสถาบันการเงินอีกครัง้หลังจากที่ตลาดดังกล่าวปิดสนิทนับจากวิกฤต sub-prime mortgage ของสหรัฐฯ ในช่วงกลางปี 2007 เป็นต้นมา รวมทั้งจะให้ตลาดดังกล่าวมีความเข้มแข็งละยั่งยืนในระยะยาว โดยรัฐบาลจะให้การค้ำประกันทั้งหมดหรือค้ำประกันบางส่วนให้กับตราสารทางการเงินที่มีทรัพย์สินอื่นหนุนหลัง (Asset Backed Securities: ABS) ไม่ว่าจะหนุนหลังโดยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย สินเชื่อธุรกิจ หรือสินเชื่อส่วนบุคคลก็ตาม ซึ่งตราสารที่กระทรวงการคลังจะให้การค้ำประกันจะต้องเป็นตราสารที่มีคุณภาพสูงเท่านั้น (AAA rated ABS) โดยธนาคารพาณิชย์และสถาบันสินเชื่อเพื่ออสังหาริมทรัพย์ (building society) ที่อยู่ในข่ายใช้บริการค้ำประกันเงินกู้ CGS จะสามารถใช้บริการนี้ได้ด้วยแต่ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดโดยสถาบันการเงินจะต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับตามมาตรฐานสากลในเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดจำหน่าย การเปิดเผยข้อมูล การรายงาน และการประเมินมูลค่าหลักทรัพย์ ทั้งนี้ทางการจะกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้มัน่ ใจว่าตราสารที่สถาบันการเงินเหล่านี้จะนำมาขอการค้ำประกันจะต้องมีการดำเนินการที่โปร่งใสและตราสารจะต้องมีคุณภาพอย่างแท้จริง โดยกระทรวงการคลังจะเริ่มให้บริการค้ำประกันตามมาตรการนี้ในเดือนเมษายน 2009
เพื่อเป็นการรองรับการสิ้นอายุของมาตรการเสริมสภาพคล่องเป็นกรณีพิเศษ (Special Liquidity Scheme) ซึ่งเป็นมาตรการที่อนุญาตให้ธนาคารและสถาบันสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย (building societies) สามารถนำตราสารทางการเงินที่มีอสังหาริมทรัพย์หนุนหลัง (Mortgage-backed securities) ที่มีคุณภาพสูงมาแลกเป็นพันธบัตรรัฐบาล (treasury bill) กับ Bank of England ได้เป็นระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี วงเงินไม่เกิน 200 พันล้านปอนด์ ที่กำลังจะสิ้นสุดลงในวันที่ 30 มกราคม 2009 Bank of England จึงได้มีการปรับปรุงมาตรการเสริมสภาพคล่องระยะยาวถาวรให้แก่สถาบันการเงินภายใต้ “Discount Window Facility” (DWF) ซึ่งเป็นหน้าต่างเงินกู้ซื้อลดที่สถาบันการเงินสามารถนำตราสารทางการเงินที่มีความมัน่ คงสูงแต่ขาดสภาพคล่องเนื่องจากไม่สามารถหาตลาดรองได้ในปจั จุบัน (illiquid assets) มาประกันการกู้ยืมจาก Bank of England ได้ ซึ่งมาตรการเดิมที่ประกาศไว้เมื่อเดือนตุลาคม 2008 กำหนดให้สถาบันการเงินสามารถกู้ยืมเงินใน DWF ได้นานสุดไม่เกิน 30 วันเท่านั้น แต่มาตรการที่ปรับปรุงใหม่จะขยายให้มีระยะยาวขึ้นเป็นไม่เกิน 364 วันโดยจะเริ่มใช้นับจากวันที่ 2 กุมภาพันธ์2009 เป็นต้นไป อย่างไรก็ดี สถาบันการเงินจะต้องเสียค่าธรรมเนียม (fee) เพิ่มอีกร้อยละ 0.25 จากค่าธรรมเนียมสำหรับการกู้ยืมเงินระยะเวลาไม่เกิน 30 วันที่ยังคง Bank of England ยังคงให้บริการอยู่เช่นเดิม
เพื่อเป็นการเพิ่มสินเชื่อให้แก่ภาคธุรกิจที่ถือครองสินทรัพย์ที่ขาดสภาพคล่อง Bank of England โดยการมอบหมายจากกระทรวงการคลังจะจัดให้มีกองทุนพิเศษขึ้นเพื่อทำหน้าที่รับซื้อสินทรัพย์ที่มีคุณภาพสูงจากภาคเอกชน (asset purchase facility) ได้แก่ ตราสารที่ได้รับการค้ำประกันจากกระทรวงการคลังภายใต้มาตรการ CGS หุ้นกู้ของภาคเอกชน (corporate bonds) ตราสารการค้า(commercial paper) เงินกู้ร่วม (syndicated loans) และ ABS บางประเภทที่มีความเสี่ยงต่ำ โดยกระทรวงการคลังจะมอบหมายให้ Bank of England รับซื้อในเบื้องต้น 50 พันล้านปอนด์โดยที่กระทรวงการคลังจะออกพันธบัตรชดเชยให้และจะค้ำประกันความเสียหายให้กับ Bank of England เพื่อการนี้ โดยมาตรการนี้จะมีผลตัง้แต่วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2009 เป็นต้นไป
เพื่อเป็นการให้ความมั่นใจแก่สถาบันการเงินในการปล่อยสินเชื่อ รัฐบาลจะเสนอให้มีการประกันความเสียหายในเงินทุนและทรัพย์สิน (capital and asset protection) จากสภาวะเศรษฐกิจปัจจุบัน เพื่อเป็นการลดความกังวลของสถาบันการเงินจากการด้อยค่าลงของสินทรัพย์ที่ไปลงทุนไว้ในอดีต (reduce banks’ uncertainty about the value of past investments) ซึ่งจะทำให้สถาบันการเงินมีความมั่นใจมากขึ้นในอนาคตที่จะปล่อยสินเชื่อให้แก่ธุรกิจ สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย และสินเชื่อเพื่อผู้บริโภค โดยรัฐบาลจะจัดทำรายละเอียดของมาตรการในเดือนกุมภาพันธ์นี้ แต่หลักการในเบื้องต้นรัฐบาลจะให้การรับประกันการขาดทุนเฉพาะในส่วนที่เกินกว่าการขาดทุนขัน้ แรก (first loss) บวกกับอีกประมาณร้อยละ 10 ของส่วนที่เกินจาก first loss ซึ่งเป็นภาระของธนาคารจะต้องรับผิดชอบ ทัง้นี้ ก็เพื่อเป็นแรงจูงใจให้ธนาคารลดการขาดทุนให้น้อยที่สุด โดยรัฐบาลจะได้ผลตอบแทนการให้การประกันในรูปของค่าธรรมเนียม (fee) สำหรับกลุ่มสินทรัพย์ที่ธนาคารสามารถนำมาขอรับประกันตามมาตรการนี้ประกอบด้วย กลุ่มสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ที่ส่วนใหญ่ได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจถดถอย ตราสารทางการเงินที่มีสินทรัพย์หนุนหลังบางประเภท สินเชื่อธุรกิจและสินเชื่อเพื่อการซื้อกิจการ (corporate and leveraged loans) และเงินลงทุนในตราสารทางการเงินเพื่อป้องกันการขาดทุน (hedges) ที่ถือโดยสถาบันการเงินหรือกิจการในเครือที่มีอยู่จนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2008
เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาความไม่แน่นอนที่อาจจะเกิดขึ้นรวมถึงเพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาวัฎจักรเศรษฐกิจ (unintended pro-cyclical effects) Financial Services Authority (FSA) จะมีการออกประกาศเพื่อสร้างความมัน่ ใจให้กับสถาบันการเงินในเรื่องที่เกี่ยวกับการดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์ของสถาบันการเงินให้มีความชัดเจนว่าจะไม่มีการปรับปรุงหลักเกณฑ์ว่าด้วยอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์ (capital ratios) ในลักษณะที่จะทำให้สถาบันการเงินต้องดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้นอีก เพื่อให้มั่นใจว่าสถานะเงินกองทุนของสถาบันการเงินที่มีอยู่ในขณะนี้เพียงพอที่จะรองรับผลการขาดทุนและการปล่อยสินเชื่อเพิ่มเติม โดยที่แถลงการณ์ของ FSA จะตั้งอยู่บนพื้นฐานของแถลงการณ์ของ Basel Committee on Banking Supervision ที่ประกาศเมื่อวันที่ 16 มกราคม 2009
ในระยะยาว รัฐบาลและ FSA เชื่อมัน่ ว่าเกณฑ์กำกับความเพียงพอของเงินกองทุนจะได้รับการพิจารณาปรับปรุงเพื่อให้มีลักษณะที่ไม่เป็นการซ้ำเติมวัฎจักรเศรษฐกิจ (counter cyclical measures) ซึ่งจะช่วยให้สถาบันการเงินสะสมเงินกองทุนในยามที่เศรษฐกิจดีเพื่อรองรับการขาดทุนในยามที่เศรษฐกิจชะลอตัว โดยที่ทัง้ FSA และ Bank of England จะสนับสนุนอย่างเข้มแข็งต่อการดำเนินการของ Financial Stability Forum และ Basel Committee ในประเด็นนี้ นอกจากนี้ รัฐบาลจะหารือในระดับนานาชาติในการเสริมสร้างเสถียรภาพและความเข้มแข็งของระบบการเงินโลก (global financial system) ก่อนการประชุมสุดยอดผู้นำกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา (G-20 Summit) ที่จะมีขึ้นในวันที่ 2 เมษายน 2009 ที่กรุงลอนดอน
นอกเหนือจากมาตรการข้างต้นแล้ว ในส่วนของการช่วยเหลือเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 1 (Tier 1) ที่ได้มีการดำเนินการไปแล้วรัฐบาลเห็นควรให้มีการแปลงหุ้นบุริมสิทธิ (preference share) ที่มีอยู่ใน Royal Bank of Scotland (RBS) จำนวน 5 พันล้านปอนด์ให้เป็นหุ้นสามัญ (ordinary share) ทั้งหมด เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของเงินกองทุนที่แท้จริงของธนาคารให้ดีขึ้นซึ่งจะช่วยให้ธนาคารสามารถขยายสินเชื่อเพิ่มเติมได้อีก 6 พันล้านปอนด์ในระยะ 12 เดือนข้างหน้า จากยอดสินเชื่อที่ธนาคารผูกพันที่จะปล่อยเพิ่มตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้เดิมในคราวช่วยเหลือเพิ่มทุน ขณะเดียวกัน การแปลงหุ้นบุริมสิทธิ์เป็นหุ้นสามัญก็จะช่วยเพิ่มความสามารถในการรองรับผลขาดทุนที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคตอันใกล้ได้ดีขึ้น ซึ่งการแปลงหุ้นบุริมสิทธิ์เป็นหุ้นสามัญในครั้งนี้จะไม่มีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขที่เคยกำหนดไว้เดิมในการให้ความช่วยเหลือเพิ่มทุน
อนึ่ง ในการช่วยเหลือเพิ่มให้กับธนาคาร 3 แห่งประกอบด้วย Royal Bank of Scotland (RBS), Halifax Bank of Scotland (HBOS) และ Lloyds TSB วงเงินรวม 37 พันล้านปอนด์เมื่อเดือนตุลาคม 2008 กระทรวงการคลังได้กำหนดเป็นเงื่อนไขแลกกับการให้ความช่วยเหลือเงินกองทุนในครัง้นั้น โดยสถาบันการเงินที่ได้รับเงินช่วยเหลือจะต้องดำเนินการ ดังนี้
1) ต้องคงวงเงินสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยและสินเชื่อเพื่อธุรกิจขนาดเล็กในอัตราดอกเบี้ยตลาดไม่ต่ำกว่าระดับที่ที่ปล่อยสินเชื่อในปี 2007 เป็นเวลาไม่น้อยกว่า 3 ปี
2) ต้องให้การสนับสนุนมาตรการให้ความช่วยเหลือประชาชนที่กำลังมีปญั หาความสามารถในการชำระคืนเงินกู้เพื่อที่อยู่อาศัยให้ยังคงอยู่อาศัยในบ้านเดิมต่อไปได้ รวมถึงต้องสนับสนุนโครงที่จะช่วยขยายความสามารถทางการเงินด้วย
3) งดจ่ายผลตอบแทนของผู้บริหารระดับสูง (senior executives) สำหรับผลประกอบการปี 2008 และทบทวนนโยบายเกี่ยวกับผลตอบแทนในอนาคตให้สอดคล้องกับมูลค่าเพิ่มที่จะเกิดขึ้นในระยะยาวโดยคำนึงถึงความเสี่ยงและควบคุมโอกาสที่จะเกิดการนำไปสู่การให้ผลตอบแทนจากความล้มเหลว (rewards for failure)
4) ให้สิทธิกับรัฐบาลในการตกลงร่วมกับคณะกรรมการในการแต่งตัง้กรรมการอิสระ(independent non-executive directors) และนโยบายการจ่ายเงินปนั ผล
การประกาศมาตรการฟื้นฟูภาคการเงินรอบที่สองไม่ได้อยู่นอกเหนือความคาดหมายที่ว่ารัฐบาลจะต้องมีการดำเนินมาตรการเพิ่มเติมติดตามมา เนื่องจากการให้ความช่วยเหลือสภาพคล่อง การเพิ่มทุน และการค้ำประกันเงินกู้ยืมของสถาบันการเงินที่ได้ดำเนินการไปเมื่อเดือนตุลาคม 2008 รวมวงเงิน 500 พันล้านปอนด์เป็นเพียงการบรรเทาปญั หาเฉพาะหน้าของสถาบันการเงินในขณะนั้นที่เกิดวิกฤตความเชื่อมัน่ จนนำมาซึ่งการหลีกเลี่ยงการให้กู้ยืมระหว่างกันของสถาบันการเงินสะท้อนจากอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ยืมระหว่างธนาคาร (interbank rate) ที่ปรับตัวสูงขึ้นสวนทางกับการลดอัตราดอกเบี้ย Bank rate ของ Bank of England และเป็นที่คาดการไว้แล้วว่ามาตรการที่ว่าจะไม่ส่งผลให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อให้กับภาคธุรกิจและประชาชนเพิ่มขึ้นแต่อย่างใด เป็นเพียงการแก้ปญั หาในระบบธนาคารเองเท่านั้น
การดำเนินการในครั้งนี้ บางมาตรการเป็นการขยายเพิ่มมาตรการที่ดำเนินการอยู่เดิมไม่ว่าจะเป็นมาตรการค้ำประกันการกู้ยืมเงินของสถาบันการเงิน (CGS) มาตรการเสริมสภาพคล่องผ่านหน้าต่างเงินกู้ซื้อลด (DWF) และมาตรการช่วยเหลือเพิ่มเงินกองทุนชัน้ ที่ 1 (Tier 1) ให้กับสถาบันการเงิน ซึ่งมาตรการเหล่านี้เป็นมาตรการเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบธนาคารเป็นหลักและเป็นองค์ประกอบสำคัญของมาตรการ 500 พันล้านปอนด์ ขณะที่มาตรการใหม่ ๆ เช่น มาตรการค้ำประกันตราสารที่มีสินทรัพย์หนุนหลัง (Guarantee Scheme for ABS) มาตรการรับซื้อสินทรัพย์คุณภาพสูงจากเอกชน (Asset Purchase Facility) และมาตรการรับประกันการขาดทุนจากสินเชื่อของสถาบันการเงิน (Asset Protection Scheme) เป็นมาตรการเสริมเพื่อสร้างความมัน่ ใจให้กับสถาบันการเงินให้มีความกล้าที่ปล่อยสินเชื่อเพิ่มหลังจากที่เศรษฐกิจของประเทศเข้าสู่ภาวะถดถอยรุนแรงในไตรมาสที่ 4 ของปี 2008 และมีแนวโน้มว่าจะถดถอยลงยาวนานกว่าที่คาด โดยล่าสุดในเดือนพฤศจิกายนการขยายตัวของสินเชื่อสำหรับภาคธุรกิจ (corporate lending) ขยายตัวเพียงร้อยละ 5 จากช่วงเดียวกันของปีที่แล้วเทียบกับที่เคยขยายตัวสูงถึงร้อยละ 15.0 ในไตรมาสแรกของปี 2008 เช่นเดียวกับสินเชื่อภาคครัวเรือน (household lending) ที่ในเดือนพฤศจิกายนขยายตัวติดลบร้อยละ 0.4 เทียบกับที่ขยายตัวเกินกว่าร้อยละ 4.0 ในช่วงไตรมาสแรกของปีที่แล้ว ขณะเดียวกัน แนวโน้มภาระหนี้เสียก็มีการปรับสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง สถานการณ์ดังกล่าวทำให้ธุรกิจต่างๆ เริ่มประสบปญั หาการขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียน ดังนั้น จึงต้องติดตามรายละเอียดของการดำเนินการตามมาตรการใหม่เหล่านี้ว่าจะสามารถกระตุ้นให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อเพิ่มขึ้นได้หรือไม่ท่ามกลางความเสี่ยงจากการปล่อยสินเชื่อที่มีค่อนข้างสูงในสภาวะเศรษฐกิจที่กำลังถดถอย โดยเฉพาะมาตรการ Asset Protection Scheme ที่รัฐบาลเห็นว่ามีความเหมาะสมและประหยัดกว่าการซื้อหนี้เสียออกมาบริหารจัดการเอง (bad bank)
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th